基于審計視角的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理探討

◆張云龍 戴曉林 劉 慶/荊門市審計局

近年來，公共財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)量增長較快，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，我國已出臺了一系列辦法和措施?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》提出要對國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)的使用效益，推進(jìn)行政管理體制改革，是國家審計機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要性

（一）監(jiān)督管理好行政事業(yè)單位資產(chǎn)是保障單位履行職能的需要。行政事業(yè)單位購買、建造的國有資產(chǎn)是每個單位、每項(xiàng)工作運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，是保障行政事業(yè)單位履行職能、促進(jìn)各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障，其管理水平關(guān)乎單位的社會形象，也關(guān)系著老百姓對政府部門的信任度。

（二）監(jiān)督管理好行政事業(yè)單位資產(chǎn)是改革發(fā)展的需要。隨著公共財政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)量增長較快。新時代對國有資產(chǎn)管理提出了更高的要求。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)圍繞保值增值、科學(xué)有效這一核心，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)使用效率，適應(yīng)改革發(fā)展需要。

(三)監(jiān)督管理好行政事業(yè)單位資產(chǎn)是廉政建設(shè)的需要。從近年審計情況看，一些單位違紀(jì)違規(guī)問題大多與資產(chǎn)收入管理不規(guī)范有關(guān)，有的還引發(fā)了貪腐案件。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)中一些體積小、便于攜帶的資產(chǎn)容易被忽視，極易遺失或被個人占為己有，只有加強(qiáng)資產(chǎn)管理，才能防止單位資產(chǎn)流失，有效促進(jìn)廉政建設(shè)。

（四）監(jiān)督管理好政事業(yè)單位資產(chǎn)是法治建設(shè)的需要。加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作應(yīng)按照依法治理原則，重點(diǎn)引入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范資產(chǎn)使用管理機(jī)制，改革資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，建立激勵機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)決策等，建立行之有效的新時代行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。通過頂層設(shè)計(立法)和與基層探索(出臺規(guī)范制度)相結(jié)合，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，使行政事業(yè)單位資產(chǎn)的監(jiān)管工作規(guī)范化、制度化、法制化。

二、基層行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的問題分析

（一）經(jīng)營性資產(chǎn)監(jiān)管不規(guī)范，造成國有資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度不規(guī)范，尤其是固定資產(chǎn)出租管理不嚴(yán)格，造成國有資產(chǎn)流失。一是資產(chǎn)出租合同管理不規(guī)范。二是資產(chǎn)出租價格偏低。如對近三年同一地段不同行政事業(yè)單位房屋出租單價進(jìn)行對比，有的行政事業(yè)單位房屋出租價格明顯低于市價，造成國有資產(chǎn)流失。三是資產(chǎn)管理與財務(wù)、預(yù)算管理脫節(jié)。為逃避監(jiān)管，有的單位將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給所屬單位經(jīng)營。四是資產(chǎn)出租收入稅收征繳不到位。五是資產(chǎn)處置行為不規(guī)范。存在不履行審批程序，隨意處置國有資產(chǎn)；資產(chǎn)整體劃撥，未作賬務(wù)處理；資產(chǎn)已處置，未調(diào)整等資產(chǎn)賬目不規(guī)范處置行為。

（二）資產(chǎn)管理機(jī)制不健全，易形成單位資產(chǎn)“糊涂賬”。由于制度機(jī)制不完善，資產(chǎn)管理重視程度不同，資產(chǎn)管理信息不共享、共用等原因，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率低，非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)相互轉(zhuǎn)化管理相對滯后，監(jiān)管不到位等。一是資產(chǎn)家底不清。資產(chǎn)賬務(wù)處理與資產(chǎn)實(shí)物管理系統(tǒng)脫節(jié)，購建資產(chǎn)入賬不及時，處置資產(chǎn)時也沒有及時按要求下賬，賬務(wù)核對不及時，往來賬務(wù)長期不清理，呆賬、壞賬較多，掛賬現(xiàn)象普遍，造成資產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真。二是有些單位資產(chǎn)處置后，土地產(chǎn)權(quán)未讓渡，造成資產(chǎn)虛空，造成資產(chǎn)權(quán)益糾紛隱患；有的單位辦公房屋或因建成時間久遠(yuǎn)、原始資料缺失，或因土地使用權(quán)屬不清等問題，造成房產(chǎn)情況不明、底數(shù)不清、賬實(shí)不符。三是資產(chǎn)管理配套政策不健全。目前，國家雖然出臺了相關(guān)條例和管理辦法，但基層行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)的制度規(guī)范較少，執(zhí)行中缺乏具體的操作指南。

（三）資源配置不合理，資產(chǎn)使用效率不高。一是存在“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”問題。國有資產(chǎn)配置不科學(xué)、不合理，使用效率不高。二是單位之間、行業(yè)之間、部門之間國有資產(chǎn)配置不均衡，缺乏統(tǒng)一的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。三是單位資產(chǎn)購置隨意性強(qiáng)，易造成鋪張浪費(fèi)。四是合理流動機(jī)制不健全，資產(chǎn)短缺單位無法通過調(diào)劑手段得到所需資產(chǎn)，某些資產(chǎn)又處于閑置浪費(fèi)的狀態(tài)。

（四）資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，國有資產(chǎn)被“劃地為牢”。一是管理觀念上有偏差，有的單位領(lǐng)導(dǎo)對資產(chǎn)管理工作不夠重視，認(rèn)為資產(chǎn)管理工作與單位業(yè)務(wù)工作無關(guān)，甚至未經(jīng)資產(chǎn)管理部門審批擅自處置國有資產(chǎn)。二是產(chǎn)權(quán)認(rèn)識上有偏差，把國有資產(chǎn)當(dāng)作本單位所有。三是存在“重錢輕物”觀念，對單位流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等各種形式的國有資產(chǎn)未實(shí)施全部監(jiān)督管理。四是資產(chǎn)使用效益不佳，基層對行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的宏觀調(diào)控普遍不明顯，尚未實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位之間國有資產(chǎn)的有效統(tǒng)籌安排使用，無法將閑置資產(chǎn)盤活。

三、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理建議

（一）明確管理主體，理順監(jiān)管職責(zé)。一是建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，明確單位的主體責(zé)任，規(guī)范單位的行為。二是建立內(nèi)部審計制度，通過審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理和使用中存在的問題，完善資產(chǎn)管理制度建設(shè)。三是建立監(jiān)管制約機(jī)制，明確國有資產(chǎn)管理權(quán)限、使用范圍和監(jiān)督責(zé)任，建立相對獨(dú)立的制約機(jī)制，完善管理制度。四是建立信息共享機(jī)制，充分利用政府綜合信息大數(shù)據(jù)管理平臺，建立科學(xué)、規(guī)范的資產(chǎn)管理流程，實(shí)現(xiàn)多部門對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的信息資源共享、結(jié)果共用。

（二）創(chuàng)新方式方法，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。一是嚴(yán)格執(zhí)行單位資產(chǎn)預(yù)算管理，從源頭上把好關(guān)，根據(jù)各單位實(shí)際存量資產(chǎn)編制資產(chǎn)預(yù)算，實(shí)行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。二是實(shí)行動態(tài)管理與靜態(tài)管理相結(jié)合，通過行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，真實(shí)有效地反映資產(chǎn)信息，實(shí)行聯(lián)網(wǎng)實(shí)時監(jiān)管。三是加強(qiáng)對行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)有償使用的監(jiān)管，確保資產(chǎn)保值增值，對經(jīng)營性資產(chǎn)出租實(shí)行陽光操作，防止國有資產(chǎn)流失。四是實(shí)行國有資產(chǎn)調(diào)劑和共享共用制度，解決資產(chǎn)配置不公、配置隨意、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)使用效率低等問題，按照資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，從流量管理轉(zhuǎn)向既流量、又存量的管理。

（三）完善制度機(jī)制，形成監(jiān)督合力。一是完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，明確人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督職權(quán)，通過提高監(jiān)管層級，強(qiáng)化制度有效執(zhí)行，建立政府資產(chǎn)報告制度和建立健全政府資產(chǎn)管理制度體系，推進(jìn)預(yù)算管理改革，完善公共財政體制改革，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，提升部門資產(chǎn)預(yù)算管理水平。二是建立財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等多部門的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。三是擴(kuò)大民主監(jiān)督，通過建立資產(chǎn)統(tǒng)計報告、信息化管理和信息公開制度，實(shí)現(xiàn)社會公眾對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督。

（四）整合管理資源，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。一是建立健全國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，實(shí)行各個環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管，確保資產(chǎn)統(tǒng)計真實(shí)、準(zhǔn)確、及時、完整。二是建立存量資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，監(jiān)督檢查各行政事業(yè)單位完善落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任制，做到賬實(shí)相符，規(guī)范國有資產(chǎn)使用行為，確保國有資產(chǎn)保值增值。三是建立增量資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，監(jiān)督各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置，立足科學(xué)規(guī)范、公平合理、厲行節(jié)約、節(jié)能環(huán)保的原則，確保與單位履行職能、事業(yè)發(fā)展的需要相適應(yīng)，促進(jìn)國有資產(chǎn)使用效益的提升。四是建立變動資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，防止國有資產(chǎn)浪費(fèi)流失。檢查各行政事業(yè)單位是否嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)處置制度，監(jiān)督檢查管理部門是否依法履行審核職責(zé)。