農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體演變中的政策回應(yīng)及支持路徑

溫福英，黃建新

(福建農(nóng)林大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院； b.公共管理學(xué)院，福州 350002)

提要：全面吸引各方面人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是中央政府提出的重要政策主張。分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體依次歷經(jīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家的異軍突起、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)熱潮、大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高潮三個(gè)演變階段。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體演進(jìn)過(guò)程，既是相關(guān)制度干預(yù)和束縛逐漸弱化的過(guò)程，也是農(nóng)村創(chuàng)業(yè)政策從無(wú)到有、從有到優(yōu)不斷完善和強(qiáng)化的過(guò)程。在鄉(xiāng)村全面振興、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展背景下，支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，需要不斷補(bǔ)齊新型業(yè)態(tài)發(fā)展設(shè)施短板，化解農(nóng)村土地發(fā)展束縛，完善財(cái)政資金支持，縮小城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度，為農(nóng)村各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體提供良好的制度環(huán)境和政策土壤，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體的潛能和活力，大力培育具有“一懂兩愛(ài)”情懷的創(chuàng)業(yè)主體，讓他們能扎根農(nóng)村成功創(chuàng)業(yè)。

一、引言

改革開(kāi)放前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響以及資源的配置和戶籍制度的制約，農(nóng)村缺乏創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的外在環(huán)境和條件，抑制了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的產(chǎn)生。改革開(kāi)放以來(lái)，各類(lèi)開(kāi)放政策、巨大的市場(chǎng)需求共同孕育了創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)[1]。為了基本的生存需要，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家為主體的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人員在沒(méi)有政策允許的情況下利用市場(chǎng)真空打拼創(chuàng)業(yè)，并倒逼國(guó)家政策逐漸放寬農(nóng)村市場(chǎng)，允許他們?cè)谟邢薜姆秶鷥?nèi)自謀出路、自主創(chuàng)業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體由此成長(zhǎng)、發(fā)展，并不斷壯大。20世紀(jì)90年代，政策賦予農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者更多地域流動(dòng)的自由，以農(nóng)民為主體的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者釋放出巨大的生機(jī)和活力，他們依靠打工積累經(jīng)驗(yàn)，以靈活多樣的形式在城市或農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。國(guó)家逐漸打破戶籍對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制，放開(kāi)對(duì)農(nóng)民的管控，由此促成農(nóng)民亦城亦鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的生成，并推動(dòng)了支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策的出臺(tái)。為了打造農(nóng)業(yè)發(fā)展新引擎，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村如期脫貧，2015年6月，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》提出，要放寬政策，放開(kāi)市場(chǎng)，放活主體，不斷完善體制機(jī)制，構(gòu)建有利于大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新蓬勃發(fā)展的政策環(huán)境、制度環(huán)境和公共服務(wù)體系。這些普惠性政策推動(dòng)了大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的發(fā)展，促進(jìn)了創(chuàng)業(yè)人才的產(chǎn)生。黨的十九大以來(lái)，針對(duì)如何激發(fā)創(chuàng)業(yè)主體活力，吸引一支高素質(zhì)的創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍匯集到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，國(guó)家做出了總體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)布局。為了推動(dòng)政策落地，2021年6月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十六條明確要求，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興法，旨在從根本上提升農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)能力。實(shí)踐證明，正是農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體自發(fā)、自覺(jué)的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐推動(dòng)了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)政策的改革。而政策的調(diào)整又進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的主觀能動(dòng)性。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)政策從無(wú)到有、從有到優(yōu)不斷發(fā)展和完善，呈現(xiàn)國(guó)家政策與創(chuàng)業(yè)主體相互呼應(yīng)的態(tài)勢(shì)。

二、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體演變的三個(gè)階段

中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)型發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)生了明顯變化。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中歷經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家的異軍突起到農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)熱潮，再到大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高潮到來(lái)的嬗變。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家的異軍突起：精英創(chuàng)業(yè)的萌芽

20世紀(jì)70年代末至80年代初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了改革破冰期。1982年，黨的十二大首次提出鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)“適當(dāng)發(fā)展”，個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境逐步寬松、優(yōu)化。在這一政策支持下，城市個(gè)體經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。隨之，這一發(fā)展的范圍逐漸延伸至農(nóng)村，農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力被激活，有了更多的自由空間和發(fā)展機(jī)會(huì)。在無(wú)資金、無(wú)原材料供應(yīng)、無(wú)專(zhuān)業(yè)技術(shù)、無(wú)銷(xiāo)售渠道、無(wú)經(jīng)驗(yàn)、無(wú)工業(yè)化基礎(chǔ)的條件下，一部分人以農(nóng)民的身份開(kāi)始了生存型創(chuàng)業(yè)，他們把工廠建在農(nóng)村，各種生產(chǎn)、加工及運(yùn)輸?shù)膶?zhuān)業(yè)戶不斷涌現(xiàn)，形成了一大批以服務(wù)業(yè)、加工業(yè)、零售業(yè)為主的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這些農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者掌握村莊的正式權(quán)力資源，利用當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)資源建立了一些集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量[2]。 他們憑自己的經(jīng)驗(yàn)在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中形成了一定的市場(chǎng)意識(shí)、契約意識(shí)和理性經(jīng)濟(jì)思維，成為農(nóng)村新生產(chǎn)力的代表，創(chuàng)造了農(nóng)村發(fā)展史上的奇跡，推動(dòng)了改革開(kāi)放后的第一次創(chuàng)業(yè)高潮。

(二)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)熱潮：草根創(chuàng)業(yè)的發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)給予了充分的關(guān)注。隨著工業(yè)化與城市化的加快，以農(nóng)民工為主的創(chuàng)業(yè)群體成為21世紀(jì)創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍的重要組成部分，他們通過(guò)外出打工積累經(jīng)驗(yàn)、提高技能，使其創(chuàng)業(yè)素質(zhì)得到很大提升。他們依靠自身積累的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，自籌資金，在沒(méi)有政策支持的情況下，嘗試著“小打小鬧”式的創(chuàng)業(yè)，主要是增加經(jīng)濟(jì)收入，以解決自己就業(yè)為主，被譽(yù)為創(chuàng)業(yè)型就業(yè)。韓俊等的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有打工就沒(méi)有創(chuàng)業(yè)，打工是鍛煉人的“大熔爐”，企業(yè)、市場(chǎng)是培養(yǎng)人的大學(xué)校[3]。農(nóng)民通過(guò)外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)了由普通打工者向創(chuàng)業(yè)者的轉(zhuǎn)變，同時(shí)推動(dòng)了以就業(yè)促創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局的形成，農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的步伐也明顯加快。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是在個(gè)人、家庭、宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多種因素影響下，進(jìn)行利益比較后做出的一種理性選擇[4]。據(jù)對(duì)3 026名回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的調(diào)查，1990 年以前回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民只占4%，1990 年至 1999 年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的占30.6%，2000 年之后回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的占 65.4%[5]。隨著中西部創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境的改善，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移速度加快，這種逆向的流動(dòng)促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。尤其是2008年全球金融危機(jī)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重影響，經(jīng)濟(jì)衰退形成的失業(yè)大潮促進(jìn)了大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)謀生存、求發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)成為重要的政府決策。

(三)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高潮：農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的完善

從2013年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的政策傾斜和投入力度逐年增大，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境和條件得到較大改善。新一屆政府把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。2014年下半年，李克強(qiáng)總理在國(guó)內(nèi)外許多重要場(chǎng)合明確呼吁并大力推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。2015年的政府工作報(bào)告，將大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新與增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)并列為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙引擎”。基于培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的需要，2017年中央一號(hào)文件明確指出要支持進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員、留學(xué)歸國(guó)人員等各類(lèi)人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。通過(guò)整合落實(shí)支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的市場(chǎng)準(zhǔn)入、財(cái)政稅收、金融服務(wù)、用地用電、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各地建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務(wù)平臺(tái)。這一系列政策的實(shí)施給農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新模式、新業(yè)態(tài)蓬勃興起，推動(dòng)形成了農(nóng)村“雙創(chuàng)”新熱潮，使農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體不斷增多，2018年各類(lèi)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)“雙創(chuàng)”人員達(dá)到700萬(wàn)人[6]。特別是黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這在一定程度上改變了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人才總量匱乏的狀況。為了匯集更多高素質(zhì)人才返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，2019年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)各類(lèi)人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持建立創(chuàng)業(yè)支撐服務(wù)平臺(tái)，完善農(nóng)村創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。由此，激發(fā)了以80后為主的新時(shí)代各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體投奔農(nóng)村廣闊天地實(shí)現(xiàn)自己的創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想，他們生活在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的年代，不用為了生存打拼，不再局限于生存型創(chuàng)業(yè)，而更多的是為了追求發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自己的夢(mèng)想和個(gè)人價(jià)值，被譽(yù)為發(fā)展型創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)越來(lái)越新。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前80%以上的“雙創(chuàng)”項(xiàng)目涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，平均每個(gè)雙創(chuàng)主體能帶動(dòng)6個(gè)農(nóng)民就業(yè)[7]。創(chuàng)業(yè)主體帶農(nóng)富農(nóng)效應(yīng)也越來(lái)越強(qiáng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村雙創(chuàng)規(guī)模越來(lái)越大，至2020年返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)1 010萬(wàn)人，在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)3 150萬(wàn)人，由此形成了鄉(xiāng)村人才振興中的創(chuàng)業(yè)主體多元化、創(chuàng)業(yè)形式多樣化、創(chuàng)業(yè)空間不斷拓寬的新格局，并匯聚成農(nóng)村大眾創(chuàng)業(yè)的新高潮。

三、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體演變中的政策回應(yīng)

我國(guó)的政策在一定歷史階段對(duì)創(chuàng)業(yè)主體的活動(dòng)具有很強(qiáng)的政策干預(yù)和制約影響，甚至還發(fā)揮過(guò)“指揮棒”的作用。黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)對(duì)資源配置逐漸顯效。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賦予農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者更多地域流動(dòng)的自由，激發(fā)出人們干事創(chuàng)業(yè)的熱情，來(lái)自制度的干預(yù)和束縛逐漸破解，國(guó)家不斷通過(guò)政策動(dòng)態(tài)調(diào)整與完善，對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力做出積極回應(yīng)。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)初顯成效促使政策從限制到允許

改革開(kāi)放后的小崗村被稱(chēng)為“包干到戶”第一村。1978年，18位農(nóng)民突破高度集中的生產(chǎn)管理體制，自發(fā)組織簽下了土地承包責(zé)任書(shū)，按下了自己的紅手印，立下“生死狀”，包產(chǎn)到戶的舉動(dòng)突破了當(dāng)時(shí)人民公社制度的框框。正是這一突破，小崗生產(chǎn)隊(duì)1979年全年糧食產(chǎn)量由原來(lái)的1.5萬(wàn)多千克快速增至6萬(wàn)多千克，溫飽問(wèn)題得以解決。1980年5月31日，在鄧小平的《關(guān)于農(nóng)村政策問(wèn)題》的重要講話中，對(duì)小崗村的大包干得到肯定。1982年1月1日中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出，包產(chǎn)到戶是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，至此，“包產(chǎn)到戶”才得以“正名”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制合法化后，農(nóng)戶對(duì)土地的投入加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率在短期內(nèi)迅速提升，1978—1985年，糧食的增幅達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)的最高峰。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高釋放出過(guò)剩的農(nóng)村勞動(dòng)力，為農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)民通過(guò)投資創(chuàng)辦企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提供了機(jī)會(huì)。20世紀(jì)80年代初，中央文件中已有允許和鼓勵(lì)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能手跨區(qū)域務(wù)工經(jīng)商的內(nèi)容，農(nóng)民已經(jīng)開(kāi)始自籌資金進(jìn)行小作坊式的生產(chǎn)、加工創(chuàng)業(yè)，這種創(chuàng)業(yè)方式改變了農(nóng)村單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中得到了很大的鍛煉，增強(qiáng)了市場(chǎng)意識(shí)，提高了經(jīng)營(yíng)管理水平，但當(dāng)時(shí)他們的創(chuàng)業(yè)受到了很多限制。1985年中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》正式提出：“鼓勵(lì)集體和農(nóng)民本著自愿互利的原則，將資金集中起來(lái)，聯(lián)合興辦各種企業(yè)，尤其要支持興辦開(kāi)發(fā)性事業(yè)而且還特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家保護(hù)投資者的合法權(quán)益?！泵耖g創(chuàng)業(yè)者在經(jīng)歷了巨大風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的創(chuàng)業(yè)后，他們創(chuàng)辦企業(yè)的合法性權(quán)益終于受到國(guó)家的保護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也從隱蔽發(fā)展走向全面公開(kāi)化的發(fā)展階段。國(guó)家政策給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)帶來(lái)了無(wú)限的生機(jī)和活力。1987年，鄧小平就盛贊“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，每年保持了百分之二十幾的增長(zhǎng)率，解決了占農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力50%的人的出路問(wèn)題”[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主體的創(chuàng)業(yè)行為逐漸打破了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政力量造就的城鄉(xiāng)二元分割，推動(dòng)了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家的發(fā)展壯大體現(xiàn)了農(nóng)民集體創(chuàng)業(yè)的智慧。國(guó)家政策調(diào)整從限制農(nóng)民投資經(jīng)營(yíng)到允許、保護(hù)農(nóng)民新辦企業(yè)，政策改革的成功在于尊重了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者的主體地位，通過(guò)不斷給農(nóng)民賦權(quán)，從而調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。

(二)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)效應(yīng)促使政策從“控制盲目流動(dòng)”到“公平流動(dòng)”

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)城市化、工業(yè)化加速推進(jìn)，促使數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民流向城市，面對(duì)大規(guī)模的農(nóng)民流動(dòng)，國(guó)家對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)進(jìn)行了局部調(diào)整，并通過(guò)辦理臨時(shí)務(wù)工許可證和就業(yè)登記制度防止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目進(jìn)城。1989年3月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外流的緊急通知》要求，各地政府嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)剞r(nóng)民盲目外流，之后民政部、公安部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》，尤其對(duì)大規(guī)?？绲貐^(qū)流動(dòng)民工，要求流出地從嚴(yán)、暫緩辦理外出務(wù)工手續(xù)，勸阻其盲目流動(dòng)。1992年以后，國(guó)家開(kāi)始放寬對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的條件，對(duì)農(nóng)民工的管理主要通過(guò)辦理暫住證、務(wù)工證來(lái)規(guī)范，政策也從“控制盲目流動(dòng)”調(diào)整為“引導(dǎo)有序流動(dòng)”。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有利于勞動(dòng)力的再配置以及經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率的提高。據(jù)估計(jì)，1985—1993年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中約12.4%來(lái)源于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。1991—1997年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較快，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效應(yīng)為0.191 5，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為17.3%[9]。 農(nóng)民外出打工推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民異地就業(yè)產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益甚至成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生長(zhǎng)點(diǎn)[10]。農(nóng)民流動(dòng)引起了政府管理方式的改變，促進(jìn)了農(nóng)村人口合理有序的流動(dòng)。從2000年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的政策導(dǎo)向經(jīng)歷了從“引導(dǎo)流動(dòng)”到“取消流動(dòng)限制”再到“公平流動(dòng)”的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村通往城市的打工之路“疏”通，可以說(shuō)源于農(nóng)民工對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。在農(nóng)民工中產(chǎn)生了大批創(chuàng)業(yè)者，隨之而來(lái)的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)活動(dòng)也逐漸由“未被關(guān)注”到“逐漸被關(guān)注”，再到地方和國(guó)家層面通過(guò)各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)、支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。自 2007 年至 2010 年，中央一號(hào)文件連續(xù) 4 年均提到了完善、支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策，尤其 2008年全球金融危機(jī)時(shí)期，國(guó)家就出臺(tái)了3個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)措施，“大力支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”被列為六大方面的措施之一。農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了一批新的就業(yè)路徑，對(duì)農(nóng)村人力資源的再開(kāi)發(fā)、帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力零成本就地就近轉(zhuǎn)移、縮小城鄉(xiāng)收入差距、消除二元結(jié)構(gòu)、促使生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)等具有十分重要的意義。創(chuàng)業(yè)帶來(lái)的巨大效應(yīng)也促使農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)入了制度安排落地見(jiàn)效階段。

(三)大眾創(chuàng)業(yè)推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)業(yè)實(shí)踐互補(bǔ)互助

鄉(xiāng)村振興首先在產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的繁榮興旺，就沒(méi)有農(nóng)村的富裕。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的興旺主要依靠國(guó)家政策激活農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體。國(guó)家支持惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)與農(nóng)村創(chuàng)業(yè)政策力度的加大，通過(guò)一系列政策鼓勵(lì)，吸引了一大批愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民、懂農(nóng)業(yè)的新時(shí)代創(chuàng)業(yè)人員紛紛投入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，尤其激發(fā)了青年“創(chuàng)客”返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激情。2015年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》，拓展了創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼范圍、創(chuàng)新融資模式、加強(qiáng)人才支撐等新內(nèi)容，推動(dòng)各類(lèi)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)。2016年，人社部聯(lián)合五部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)的通知》，這是五年行動(dòng)計(jì)劃中第一個(gè)針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的持續(xù)性文件，并出臺(tái)了許多激勵(lì)措施。至此，國(guó)家每一年都出臺(tái)各類(lèi)政策，鼓勵(lì)各類(lèi)人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。尤其隨著農(nóng)村新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，有效緩解了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人才能力不足的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)提升創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)也實(shí)施了重要舉措。2020年中央一號(hào)文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》提出，要深入實(shí)施農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人培育行動(dòng)。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人培育行動(dòng)的意見(jiàn)》，提出至2025年，力爭(zhēng)培育農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人100萬(wàn)以上，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)重點(diǎn)縣的行政村都有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》中提出，通過(guò)完善機(jī)制、強(qiáng)化保障，培育農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人，促使政策落地見(jiàn)效。圍繞創(chuàng)業(yè)主體的實(shí)際需求、直接利益，創(chuàng)業(yè)政策從鼓勵(lì)、吸引向支持轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出自上而下的精英決策與自下而上的創(chuàng)業(yè)者意愿與需求相結(jié)合，國(guó)家不斷加強(qiáng)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)業(yè)政策越來(lái)越接地氣，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的弱勢(shì)逐漸緩解，農(nóng)村的新業(yè)態(tài)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展后勁。

農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中成長(zhǎng)，并不斷發(fā)展壯大。國(guó)家政策歷經(jīng)允許、鼓勵(lì)、促進(jìn)、支持四個(gè)階段。隨著改革的不斷推進(jìn)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)、大眾創(chuàng)業(yè)效應(yīng)的政策進(jìn)行調(diào)整和改革，來(lái)自制度的干預(yù)和束縛逐漸減弱，還不斷積極創(chuàng)造條件讓各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體投入到鄉(xiāng)村去實(shí)現(xiàn)自己的創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)政策博弈試錯(cuò)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷完善源于對(duì)中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的自主能力和創(chuàng)造能力的回應(yīng)。然而，由于城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)水平差距較大，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制等問(wèn)題依舊突出。當(dāng)今要求高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)，就需要進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體的潛能和活力，用新理念、新體制推動(dòng)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體提供良好的制度環(huán)境和政策土壤。

四、進(jìn)一步支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的快速發(fā)展與一代代農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的貢獻(xiàn)是密不可分的。改革開(kāi)放初期，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體自發(fā)、自覺(jué)的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐推動(dòng)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)政策自下而上的改革。隨之而來(lái)的政策調(diào)整，又進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的主觀能動(dòng)性。中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體演變經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)農(nóng)村政策能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者的積極性時(shí)，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)速度就加快；當(dāng)農(nóng)村政策制度缺乏創(chuàng)新時(shí)，制約甚至阻止創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就顯得乏力。新時(shí)代如何激發(fā)農(nóng)村各類(lèi)主體到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，必須不斷補(bǔ)齊農(nóng)村新型業(yè)態(tài)發(fā)展設(shè)施短板，化解農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體土地發(fā)展束縛，不斷完善農(nóng)村創(chuàng)業(yè)財(cái)政資金支持，改革城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度，并培育具有“一懂兩愛(ài)”情懷的創(chuàng)業(yè)主體，不斷破除鄉(xiāng)村人才發(fā)展瓶頸，讓創(chuàng)業(yè)主體充分運(yùn)用政府的“一籮筐”利好政策扎根農(nóng)村成功創(chuàng)業(yè)。

(一)補(bǔ)齊兩個(gè)短板，營(yíng)造農(nóng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境

首先，補(bǔ)齊農(nóng)村新型業(yè)態(tài)發(fā)展設(shè)施短板。滿足農(nóng)村新業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)所需，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合，支撐產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)智慧交通、智慧電網(wǎng)、智慧農(nóng)業(yè)、智慧物流發(fā)展。在實(shí)踐中，通過(guò)降低上網(wǎng)成本，縮小城鄉(xiāng)“信息鴻溝”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市“同網(wǎng)同速”，促進(jìn)農(nóng)村電商、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，補(bǔ)齊農(nóng)村現(xiàn)代生活設(shè)施短板。通過(guò)加大農(nóng)村醫(yī)療、教育、衛(wèi)生投入，補(bǔ)齊教育、醫(yī)療等公共服務(wù)短板，提高創(chuàng)業(yè)主體對(duì)農(nóng)村的認(rèn)同感和歸屬感。加快村容村貌建設(shè)，通過(guò)美化、綠化、亮化行動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)生活差距，完善生活設(shè)施、文化娛樂(lè)活動(dòng)設(shè)施，不斷改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。構(gòu)建現(xiàn)代、方便、快捷的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)、生活圈，將生活環(huán)境和商業(yè)業(yè)態(tài)結(jié)合起來(lái)，把農(nóng)村打造成返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體對(duì)農(nóng)村期盼和向往的生活樣態(tài)。最后，形成激勵(lì)和尊重返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體回鄉(xiāng)干事業(yè)的社會(huì)氛圍。不設(shè)置不必要的條條框框，鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗，為愿意留在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的各類(lèi)人才提供最大的支持與幫助，由此讓農(nóng)村成為返鄉(xiāng)青年勵(lì)志創(chuàng)業(yè)的“希望田野”。

(二)激活農(nóng)村土地市場(chǎng)，探索共享創(chuàng)業(yè)收益模式

土地是一切生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本要素，是農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的重要資源與關(guān)鍵要素，更是農(nóng)民賴(lài)以生存的保障。改革開(kāi)放初期，農(nóng)民獲得了耕地上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，如今，農(nóng)民亦城亦鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)方式，更要求靈活多樣的土地制度。對(duì)轉(zhuǎn)出村的創(chuàng)業(yè)人員，要充分考慮他們既不被土地束縛，可以順利流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收入，又可以在創(chuàng)業(yè)挫折期有退可守的土地保障。對(duì)下鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)人員，需要有效整合細(xì)碎化的土地，集中發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)者提高產(chǎn)業(yè)效率，利用現(xiàn)代化管理、經(jīng)營(yíng)模式，增加創(chuàng)業(yè)收入。當(dāng)今大學(xué)生、鄉(xiāng)賢、城市各類(lèi)人才返鄉(xiāng)，較多會(huì)選擇發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)，針對(duì)創(chuàng)業(yè)主體的創(chuàng)業(yè)需求，需要對(duì)土地高效重組、高效利用。當(dāng)前在積極推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地入股、出租，以保障各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體獲得創(chuàng)業(yè)用地的同時(shí)，增加本地農(nóng)民出讓土地的收益，切實(shí)協(xié)調(diào)好本地農(nóng)民與各類(lèi)創(chuàng)業(yè)主體的物質(zhì)利益。

(三)完善財(cái)政資金支持政策，改革差異化的社會(huì)保障制度

第一，設(shè)立具有地方特色的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)金融支持產(chǎn)品，確保金融服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性。金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者個(gè)人信用狀況與評(píng)級(jí)，對(duì)誠(chéng)實(shí)守信的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體在授信額度、還款方式等方面給予優(yōu)惠，進(jìn)一步提升金融服務(wù)的可得性、覆蓋面。各地方政府必須因人而異、因產(chǎn)業(yè)而異，制定農(nóng)村新型創(chuàng)業(yè)主體專(zhuān)項(xiàng)貸款計(jì)劃，適當(dāng)增加農(nóng)村創(chuàng)業(yè)貸款年限、額度，確保資金優(yōu)先投入。第二，完善農(nóng)村金融體系，提供多樣化的金融服務(wù)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體提供借貸、支付、保險(xiǎn)等形式多樣的金融服務(wù)，由此滿足不同類(lèi)型農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人員的需求，減少農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人員的資金約束，為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人員提供更加便捷、普適性的金融支持。第三，不斷提高農(nóng)村社保專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出比例，逐步完善農(nóng)村創(chuàng)業(yè)群體“五險(xiǎn)一金”保障項(xiàng)目，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡配置，解除創(chuàng)業(yè)主體參與農(nóng)村發(fā)展的后顧之憂。

(四)培育“一懂兩愛(ài)”情懷，留住創(chuàng)業(yè)主體扎根農(nóng)村創(chuàng)業(yè)

農(nóng)村創(chuàng)業(yè)必須始終堅(jiān)持把強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)作為立足點(diǎn)。參與農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，不能忽視農(nóng)業(yè)，不能脫離農(nóng)村，作為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體必須具有“一懂兩愛(ài)”的“三農(nóng)”情懷與創(chuàng)業(yè)情懷，才能扎根農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。第一，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體必須懂農(nóng)業(yè)，既要懂農(nóng)業(yè)技術(shù)，又要懂農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。鄉(xiāng)村振興各種優(yōu)惠政策的實(shí)施吸引了一大批各類(lèi)人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，但由于不懂農(nóng)業(yè)，很多創(chuàng)業(yè)者試圖用城市的發(fā)展思路改造農(nóng)村，用工業(yè)的模式發(fā)展農(nóng)業(yè)，把城市創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)搬到農(nóng)村，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式城市化。因此，要讓真正知農(nóng)、愛(ài)農(nóng)的高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)主體進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，投入到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)中去。第二，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體必須具有愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的情懷。農(nóng)村很苦，不愛(ài)農(nóng)村的人，很容易望而卻步。從當(dāng)前狀況來(lái)看，無(wú)論是投資環(huán)境，還是生活環(huán)境、衛(wèi)生設(shè)施，農(nóng)村依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，就意味著困難更多，風(fēng)險(xiǎn)更大，條件更艱苦，很多回歸農(nóng)村的年輕人滿腔創(chuàng)業(yè)熱情一旦遭遇現(xiàn)實(shí)困境就黯然退場(chǎng)，返回城市。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體只有具備“扎根”農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的情懷，愿意回歸田園，遇到現(xiàn)實(shí)困境才能在堅(jiān)持中尋找機(jī)遇、守住希望。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體沒(méi)有愛(ài)農(nóng)民的情懷就會(huì)只顧自己的利益得失，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行“掠奪式”的開(kāi)發(fā)。農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體只有真愛(ài)農(nóng)村、農(nóng)民，才會(huì)幫農(nóng)助農(nóng)，回報(bào)社會(huì)，切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任。實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益共享，讓農(nóng)村創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增值收益更多地留在農(nóng)村，留給農(nóng)民，才能真正的得到社會(huì)認(rèn)可。正如習(xí)近平總書(shū)記指出：“企業(yè)既有經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任，也有社會(huì)責(zé)任、道德責(zé)任?！盵11]顯然，在農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，只有擁有“一懂兩愛(ài)”情懷的創(chuàng)業(yè)主體，才能在創(chuàng)業(yè)中立足生態(tài)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，做到創(chuàng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重，讓農(nóng)村生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，做有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)、有情懷的新時(shí)代農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體。