談新《海安法》框架下航運(yùn)公司安全管理體系審核中當(dāng)事人的權(quán)利

趙裕珩，張 超（北海海事局，廣西 北海 536000）

2021年新修訂的《海上交通安全法》（下文簡稱《海安法》）第十一條規(guī)定：“中國籍船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人應(yīng)當(dāng)建立并運(yùn)行安全營運(yùn)和防治船舶污染管理體系。海事管理機(jī)構(gòu)經(jīng)對前款規(guī)定的管理體系審核合格的，發(fā)給符合證明和相應(yīng)的船舶安全管理證書。”該條款完善了航運(yùn)公司安全管理體系審核的法律依據(jù)，第一次以法律的形式明確了海事管理機(jī)構(gòu)在航運(yùn)公司體系審核中的審核和發(fā)證兩項(xiàng)職權(quán)。

一、審核、發(fā)證的法律性質(zhì)

1993年，國際海事組織（IMO）大會的A.741(18)號決議通過了《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（ISM規(guī)則），核心內(nèi)容是要求公司及其船舶建立、實(shí)施和保持符合規(guī)則要求的安全管理體系。我國從2001年開始對ISM規(guī)則進(jìn)行國內(nèi)化的制度體系建設(shè)。目前，我國基本具備了法律、規(guī)章和規(guī)范性文件等各層級的制度體系，相關(guān)審核程序日趨完善。由于《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（NSM規(guī)則）源自ISM規(guī)則，且先于《行政許可法》發(fā)布，因此，航運(yùn)公司審核和發(fā)證的制度文件構(gòu)建模式大多是依據(jù)ISM規(guī)則的觀點(diǎn)，即“審核”是行業(yè)審核、“發(fā)證”才是行政許可行為制定的。判斷具體行為是否屬于行政行為主要有3項(xiàng)要素：主體要素、職權(quán)行為和法律效果。第一，根據(jù)新《海安法》的規(guī)定，安全管理體系審核、發(fā)證的行政主體均為海事管理機(jī)構(gòu)。第二，審核與發(fā)證均為海事機(jī)構(gòu)行使法律授權(quán)的行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理的行為。第三，審核與發(fā)證的區(qū)別主要在于審核屬于發(fā)證行為的中間程序性行政行為，不以對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生直接影響為目的，不產(chǎn)生、變更或消滅當(dāng)事人的行政法律關(guān)系，不具有法律強(qiáng)制力，審核行為更接近于行政事實(shí)行為。盡管行政事實(shí)行為的定義和標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)和學(xué)界還存在一定的爭議，但無論審核屬于行政事實(shí)行為或過程性行政行為，在新《海安法》體系下，審核與發(fā)證行為均為行政行為已毋庸置疑。

值得說明的是，中國船級社作為中國籍國際航行船舶安全管理證書發(fā)證的主體問題。1997年，原交通部安全監(jiān)督局頒布的《關(guān)于實(shí)施<國際安全管理規(guī)則>的通告》中“授權(quán)”中國船級社實(shí)施對中國籍船舶發(fā)證?！笆跈?quán)”源自ISM規(guī)則第13.7條，“The Safety Management Certificate should be issued to a ship ……by the Administration or an organization recognized by the Administration or, at the request of the Administration,by another Contracting Government”?！笆跈?quán)”時，《行政許可法》尚未頒布，而且審核發(fā)證行為的法律定位模糊。此后，《行政許可法》頒布，《海安法》修訂，但中國籍國際航行船舶的《船舶安全管理證書》審核發(fā)證仍沿用了原做法。“an organization recognized by the Administration”的國內(nèi)履約做法為中國海事局作為主管機(jī)關(guān)“授權(quán)”給中國船級社。根據(jù)《行政許可法》第二十三條的規(guī)定，只有法律、法規(guī)可以“授權(quán)”具有管理公共事務(wù)職能的組織以自己的名義實(shí)施行政許可。此處的“授權(quán)”也可以理解為“委托”。如《行政許可法》第二十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)以本行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可。目前，《行政許可法》中限定的受委托對象為其他行政機(jī)關(guān)，而不能委托其他組織，這點(diǎn)與《行政處罰法》第十九條中可以委托其他具有公共事務(wù)職能的組織的規(guī)定有所不同。而且，作為受委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可，目前中國船級社仍以其自身名義簽發(fā)相關(guān)證書。以上做法與《行政許可法》的規(guī)定并不一致，有待進(jìn)一步完善。

二、當(dāng)事人在審核中的權(quán)利

現(xiàn)有審核程序中，也有關(guān)于當(dāng)事人權(quán)利的規(guī)定，如末次會議前就“不符合規(guī)定情況”清單和問題清單的溝通和交流等。但是當(dāng)事人在行業(yè)審核與行政執(zhí)法行為中的權(quán)利義務(wù)仍有一定區(qū)別，而且如何保障當(dāng)事人的權(quán)利等內(nèi)容在《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》等法規(guī)文件中均未予以明確。在實(shí)際執(zhí)法過程中，很多審核員也忽視了權(quán)利義務(wù)的告知環(huán)節(jié)。行政法中通常認(rèn)為當(dāng)事人的權(quán)利大體包括參與權(quán)、知情權(quán)、平等權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。航運(yùn)公司在安全管理體系審核執(zhí)法中的權(quán)利主要體現(xiàn)在以下4個方面。

（一）申請回避權(quán)

交通運(yùn)輸部海事局公布的《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》將直屬海事系統(tǒng)的權(quán)力分為行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰等6類。其中，針對航運(yùn)公司的現(xiàn)場執(zhí)法項(xiàng)目主要有2項(xiàng)：一是航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)督檢查（MSAJC031），依據(jù)《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》第四章第二十九條設(shè)立，是海事管理機(jī)構(gòu)針對航運(yùn)公司安全與防污染管理活動實(shí)施的日常性監(jiān)督檢查，屬于行政檢查類中獨(dú)立的事權(quán)。二是航運(yùn)公司安全管理體系審核，在《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》中未直接體現(xiàn)。但無論是《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》，還是新《海安法》，都將航運(yùn)公司安全管理體系審核作為行政許可類中航運(yùn)公司安全營運(yùn)與防污染能力符合證明核發(fā)下的一個環(huán)節(jié)?！逗Ｊ滦姓S可條件規(guī)定》中也將通過海事管理機(jī)構(gòu)對公司的安全管理體系審核作為簽發(fā)相關(guān)證書的許可條件。安全管理體系審核屬于行政許可項(xiàng)目中的一個流程，參與審核的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按《行政許可法》的要求進(jìn)行回避?！缎姓S可法》中僅規(guī)定了當(dāng)事人有權(quán)申請聽證主持人進(jìn)行公務(wù)回避，其他人員未做明確規(guī)定?！督煌ㄟ\(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》中對執(zhí)法人員在行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等執(zhí)法行為中的公務(wù)回避進(jìn)行了明確。其中第二章第二節(jié)規(guī)定，如執(zhí)法人員是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人、代理人近親屬的；本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的；與本案當(dāng)事人或者代理人有其他利害關(guān)系，可能影響案件公正處理的應(yīng)當(dāng)自行申請回避，當(dāng)事人及其代理人也有權(quán)用口頭或者書面方式申請其回避。

由此可見，航運(yùn)公司作為日常性監(jiān)督檢查的當(dāng)事人是有權(quán)利申請執(zhí)法人員回避的。但作為安全管理體系審核的當(dāng)事人是否有申請回避的權(quán)利？誰來批準(zhǔn)公務(wù)回避申請？再如同一執(zhí)法人員多次審核同一公司，后續(xù)參與初審、復(fù)審和審批的人員是否需要職務(wù)回避？目前《公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》等相關(guān)文件中只對公務(wù)回避進(jìn)行了原則性規(guī)定，但沒有實(shí)質(zhì)的、程序性的規(guī)定，需要對相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行修訂。

（二）陳述申辯權(quán)

海事管理機(jī)構(gòu)在作出影響當(dāng)事人權(quán)益的行政行為時，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見；特別是作出對當(dāng)事人不利的行為時，必須聽取他們的陳述和申辯。這體現(xiàn)了行政程序公正，也是保障公民參與權(quán)的基本要求。如《行政許可法》中規(guī)定公民、法人對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。再如《行政處罰法》（2021年1月22日修訂）中明確規(guī)定當(dāng)事人依法享有陳述、申辯等權(quán)利。而且當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯的，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。同時，行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰?！逗竭\(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證程序》中也明確要求船舶和公司的審核組成員應(yīng)以會議或其他方式，將審核中發(fā)現(xiàn)的問題、不符合規(guī)定情況以及對公司安全管理體系運(yùn)行的意見與公司進(jìn)行充分溝通。這也是審核程序中賦予當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利的具體體現(xiàn)。但是審核行為作為行政行為，具有一定的行政強(qiáng)制性，不需要與當(dāng)事人對審核結(jié)論達(dá)成一致共識。對行政當(dāng)事人來說，整個航運(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證行為雖然是受益性行為，但是審核也可能對公司產(chǎn)生不利影響。如對于臨時、初次和年度等審核來說，由當(dāng)事人主動申請發(fā)起，通過審核將獲得符合證明或繼續(xù)維持符合證明有效性，屬于受益性行為。附加審核和跟蹤審核則是由海事管理機(jī)構(gòu)主動發(fā)起，附帶有一定的懲罰性，對當(dāng)事人產(chǎn)生的主要是不利影響。不論何種審核，如發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重或重大不符合規(guī)定情況都可能對審核結(jié)果、甚至航運(yùn)公司的符合證明或相關(guān)船舶安全管理證書的有效性產(chǎn)生不利影響，對公司的權(quán)益產(chǎn)生不利影響。因此，在審核中執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人依法享有陳述和申辯權(quán)。

目前的審核發(fā)證流程中，發(fā)證海事機(jī)構(gòu)主要對審核報(bào)告等審核方提交的相關(guān)材料進(jìn)行審查，未包含當(dāng)事人等被審核方提交的陳述申辯等內(nèi)容。審核程序中賦予了當(dāng)事人陳述申辯的權(quán)利，但當(dāng)事人的陳述申辯對行政行為不具有拘束力。一旦當(dāng)事人的異議未被審核組采納而無法進(jìn)入發(fā)證機(jī)構(gòu)的審批程序，則只能通過最終行政行為的救濟(jì)途徑解決。這顯然與《行政許可法》中對于行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前均應(yīng)聽取當(dāng)事人陳述申辯意見不符。

（三）組織聽證權(quán)

組織聽證也是行使陳述、申辯權(quán)的一種形式。當(dāng)海事機(jī)構(gòu)作出的行政行為，對當(dāng)事人或其他利益相關(guān)方的權(quán)益產(chǎn)生重大影響時，當(dāng)事人或其他利益相關(guān)方有要求舉行聽證的權(quán)利。如《行政處罰法》第六十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利?！缎姓S可法》中為了保障當(dāng)事人或其他利益關(guān)系人也有類似規(guī)定。針對船舶安全管理證書和航運(yùn)公司符合證明，海事機(jī)構(gòu)如依據(jù)《行政許可法》第六十九條撤銷證書或者依據(jù)《海上海事行政處罰規(guī)定》吊銷證書，均可視為產(chǎn)生重大影響。

目前，部分海事機(jī)構(gòu)主要采用《行政許可法》中的行政許可撤銷方式終止《符合證明》的有效性。《行政許可法》中對此種情況下當(dāng)事人的聽證權(quán)未予以明確。執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通常會告知當(dāng)事人享有要求組織聽證的權(quán)利。如深圳市市場監(jiān)督管理局立案調(diào)查的丁某等人以欺騙的不正當(dāng)手段取得行政許可案中，在市場監(jiān)督管理局作出最終撤銷決定之前通過網(wǎng)絡(luò)公告送達(dá)了《撤銷行政許可聽證告知書》，告知丁某等人擁有要求組織聽證的權(quán)利。雖然撤銷也對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，但是否作為重大行政行為由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論決定，每個單位的做法并不一致。需要指出的是，一般主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政許可法中的“撤銷”是針對因行政行為作出時產(chǎn)生的瑕疵或違法行為的一種糾正措施?！缎姓S可法》第六十九條中濫用職權(quán)、玩忽職守；超越法定職權(quán)；違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的，均為行政機(jī)關(guān)自身的原因?qū)е碌男姓袨殍Υ没蜻`法。2003年，全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編寫出版了《中華人民共和國行政許可法釋義》，其中將第六十九條定位為“行政法學(xué)上信賴保護(hù)原則的具體化”，認(rèn)為“撤銷的事由通常是行政許可的實(shí)施過程中有違法因素，即違法導(dǎo)致行政許可撤銷”。釋義中對六十九條第四項(xiàng)不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的撤銷進(jìn)行了具體的解釋并舉例?！叭鐐€人沒有取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書，即不具備申請從事律師執(zhí)業(yè)的資格，司法行政部門如果準(zhǔn)予其職業(yè)的行政許可，該行政許可即為無效，應(yīng)予撤銷?！焙Ｊ聶C(jī)構(gòu)對符合證明等證書撤銷的適用的部分情形與《行政許可法》第六十九條的立法目的和精神并不一致。

新《海安法》第九十六條規(guī)定了針對船舶所有人、經(jīng)營人或管理人的相關(guān)證書、文書的罰則，其中規(guī)定船舶、海上設(shè)施的實(shí)際狀況與持有的證書、文書不符；船舶未依法懸掛國旗，或者違法懸掛其他國家、地區(qū)或者組織的旗幟；船舶未按規(guī)定標(biāo)明船名、船舶識別號、船籍港、載重線標(biāo)志；船舶、海上設(shè)施的配員不符合最低安全配員要求等四種情況，并且情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N違法船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人的有關(guān)證書、文書。該條款彌補(bǔ)了原《海上海事行政處罰規(guī)定》中吊銷符合證明和安全管理證書法律依據(jù)不足的問題。在新修訂的《海上海事行政處罰規(guī)定》中也依據(jù)第九十六條制定更為細(xì)致的罰則，明確了符合證明、安全管理證書屬于以上證書文書范疇。今后如海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)該條款吊銷證書，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求組織聽證的權(quán)利，當(dāng)事人如要求組織聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證，而且應(yīng)當(dāng)作為重大行政處罰由海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體討論決定。同時，相關(guān)罰則中，如何定義船舶、海上設(shè)施的實(shí)際狀況與持有的證書、文書不符，如何理解情節(jié)嚴(yán)重，有待進(jìn)一步明確。

（四）行政救濟(jì)權(quán)

行政救濟(jì)權(quán)主要包括行政訴訟和行政復(fù)議兩種方式。海事機(jī)構(gòu)作出行政行為后，當(dāng)事人對結(jié)果不服的，可以依法提請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當(dāng)事人權(quán)益受到損害的，有要求行政賠償?shù)臋?quán)利。在航運(yùn)公司安全管理體系審核中當(dāng)事人是否有復(fù)議、訴訟的權(quán)利？新《海安法》中規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)經(jīng)對管理體系審核合格的，發(fā)給符合證明和相應(yīng)的船舶安全管理證書。那么，如果當(dāng)事人對審核的結(jié)論不服、認(rèn)為審核程序不合規(guī)、審核認(rèn)定的事實(shí)錯誤、審核發(fā)證機(jī)構(gòu)非正常中止審核等合法性問題，以及不符合規(guī)定情況的嚴(yán)重性判斷等合理性問題，如何救濟(jì)呢？

有觀點(diǎn)認(rèn)為航運(yùn)公司安全管理體系審核中開具的《不符合規(guī)定情況清單》和《問題清單》中的“糾正期限”是對公司提出的責(zé)令改正要求，屬于具體行政行為，具有可訴性。筆者認(rèn)為航運(yùn)公司安全管理體系符合證明的簽發(fā)是審核、發(fā)證等行政行為組成的一系列的行政過程。從其所處的行政過程的整體性來看，審核結(jié)論須有發(fā)證海事機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能完成。安全管理體系審核屬于程序性，并處于中間的階段性行政行為。雖然審核過程中提出的問題和發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定情況的糾正要求也間接影響當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利義務(wù)，但糾正要求本身不具有強(qiáng)制性，它的法律效果是依附并被最終的行政許可行為所吸收。對審核行為合法性的評價(jià)，可以在對最終的行政行為合法性評價(jià)中一并進(jìn)行。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究等過程性行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍。在香港《商船（安全）（安全管理）規(guī)例》中，公司可以因拒絕發(fā)出相關(guān)證書，拒絕為相關(guān)證書“續(xù)期”，或“取消”相關(guān)證書等事由，向驗(yàn)船法庭提出上訴，其中也未包含審核結(jié)論。因此，審核結(jié)論屬于對當(dāng)事人未產(chǎn)生實(shí)際影響的過程性、階段性行政行為，不具有可訴性，不可復(fù)議。海事管理機(jī)構(gòu)在審核發(fā)證過程中出具的決定書，簽署或拒絕簽署審核簽注意見等行為才是最終的行政行為，才可復(fù)議，具有可訴性。

三、完善權(quán)利保障制度的建議

（一）設(shè)置當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度。在流程上，在審核開始之前設(shè)置當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度，在審核結(jié)束后書面告知當(dāng)事人審核結(jié)論，以及陳述申辯等救濟(jì)措施。在海事機(jī)構(gòu)制作審核方案送達(dá)公司時，明確告知當(dāng)事人享有的權(quán)利與義務(wù)，如申請回避、陳述申辯、收集提供證據(jù)、檢舉控告以及要求審核組對審核中掌握的企業(yè)秘密進(jìn)行保密等權(quán)利，如實(shí)陳述、為審核事項(xiàng)提供便利等義務(wù)，以及因當(dāng)事人拒絕配合等自身原因可能產(chǎn)生的不利法律后果。海事執(zhí)法人員在開始審核前就應(yīng)當(dāng)明確告知反饋溝通環(huán)節(jié)的設(shè)置，以及當(dāng)事人享有的陳述申辯權(quán)利，而且不應(yīng)當(dāng)因當(dāng)事人的陳述申辯而將不符合規(guī)定情況的嚴(yán)重等級描述為或變相為更加嚴(yán)重的不符合規(guī)定情況，或增加不符合規(guī)定情況的數(shù)量，消除當(dāng)事人的顧慮。

（二）明確回避制度的相關(guān)程序設(shè)置。海事行政執(zhí)法實(shí)踐中，海事機(jī)構(gòu)較少作出回避規(guī)定，導(dǎo)致回避程序設(shè)置成為了紙面上的規(guī)定?；乇苤贫鹊脑O(shè)置在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公平公正、減少執(zhí)法爭議、清正廉潔執(zhí)法等方面具有重要意義。筆者認(rèn)為航運(yùn)公司安全管理體系審核作為海事現(xiàn)場執(zhí)法行為，雖然未定義為現(xiàn)場檢查類執(zhí)法行為，但參與的海事執(zhí)法人員同樣也屬于現(xiàn)場執(zhí)法人員，也應(yīng)當(dāng)參照行政檢查的公務(wù)回避要求執(zhí)行。同時，對其中參與后續(xù)初審、復(fù)審、審批等環(huán)節(jié)的人員也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行職務(wù)回避要求，即參與審核的人員不應(yīng)當(dāng)再參與后續(xù)的初審、復(fù)審或?qū)徟?。如?dāng)事人提出回避申請，可參照《行政訴訟法》關(guān)于回避的規(guī)定，審核員、實(shí)習(xí)審核員、實(shí)習(xí)審核組長的回避由審核組長決定回避，審核組長由組織審核機(jī)構(gòu)決定。

（三）完善審核材料格式，增強(qiáng)審核材料的應(yīng)用性。審核過程即是《行政許可法》中許可行為的一個環(huán)節(jié)，對證書有效性的處置又與《行政處罰法》密切相關(guān)。如嚴(yán)重或重大不符合規(guī)定情況發(fā)生在《符合證明》和《安全管理證書》簽發(fā)以后，海事管理機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人采取的懲罰性措施，如依據(jù)新《海安法》第九十六條規(guī)定吊銷船舶所有人、經(jīng)營人或管理人的相關(guān)證書，采用《行政處罰法》中的有關(guān)流程，審核材料作為行政處罰的證據(jù)應(yīng)符合行政處罰法對證據(jù)的要求。如嚴(yán)重或重大不符合規(guī)定情況發(fā)生在《符合證明》和《安全管理證書》簽發(fā)之前，當(dāng)事人通過欺騙等手段通過了體系審核而獲得證書，海事管理機(jī)構(gòu)可采用撤銷許可的流程。

（四）細(xì)化裁量基準(zhǔn)，完善不符合規(guī)定情況判定指南。2021年10月以后，直屬海事系統(tǒng)開始實(shí)行船舶安全管理體系審核全國通辦。此后，審核發(fā)證程序時限將大幅壓縮。特別是船舶審核環(huán)節(jié)在整個審核發(fā)證工作中所占比重越來越大，審核組的審核結(jié)論基本就等于簽注意見，將決定相關(guān)證書的有效性。然而審核工作的性質(zhì)決定部分嚴(yán)重不符合、重大不符合的判定主觀性較大，不同的組長可能采取不同的態(tài)度。同一不符合情況，審核組將其定為嚴(yán)重不符合規(guī)定情況，但其他審核組長也可能判定為一般不符合規(guī)定情況。目前，《航運(yùn)公司安全管理體系不符合規(guī)定情況判定指南》中也只是原則性的指導(dǎo)。建議針對重大和嚴(yán)重不符合規(guī)定情況制定更為細(xì)化、相對客觀的不符合規(guī)定情況判定指南，減少主觀裁量空間，同時將其作為裁量基準(zhǔn)予以公開。

（五）設(shè)置對當(dāng)事人陳述申辯的復(fù)核機(jī)制。在發(fā)證機(jī)關(guān)的初審、復(fù)審、審批等流程中增加對當(dāng)事人陳述申辯的復(fù)核機(jī)制，在壓縮辦理時限的同時，有效聽取當(dāng)事人的陳述申辯。雖然審核行為未對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生直接影響，但是設(shè)置當(dāng)事人的陳述申辯復(fù)核機(jī)制可以減少執(zhí)法行為爭議，有效避免矛盾擴(kuò)大。對當(dāng)事人認(rèn)為審核發(fā)證機(jī)構(gòu)存在非正常中止審核等審核程序不合規(guī)行為的，對嚴(yán)重和重大不符合規(guī)定情況的判定存在較大爭議且無法通過審核中會議溝通解決的，或開具不符合規(guī)定情況已經(jīng)實(shí)際影響當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的，由初審、復(fù)審、審批等環(huán)節(jié)在合法性、合理性等方面作出判斷結(jié)論。當(dāng)事人也可以通過陳述申辯來認(rèn)可審核組提出的不符合規(guī)定情況，承諾整改期限，更有利于審核目的的實(shí)現(xiàn)，既能有效保障相對人的權(quán)利，也能使體系審核更加專業(yè)化、權(quán)威化。

四、結(jié)語

新《海安法》首次以法律的形式明確了航運(yùn)公司審核與發(fā)證行為屬于行政許可行為，具有法律地位，同時也明確了海事管理機(jī)構(gòu)在其中的職責(zé)。當(dāng)事人在行業(yè)審核與行政執(zhí)法中的權(quán)利義務(wù)具有一定的區(qū)別。今后仍需要進(jìn)一步完善航運(yùn)公司審核中的權(quán)利義務(wù)告知制度、回避制度、救濟(jì)制度等流程設(shè)置，細(xì)化嚴(yán)重和重大不符合的裁量基準(zhǔn)，進(jìn)一步保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。