鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位探究

金麗馥 嚴(yán)家瑋

（1.江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地新時(shí)代“三農(nóng)”問題研究中心 2.江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位

黨的十九大報(bào)告在提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家治理體系中最基層的一級(jí)政府，對(duì)鄉(xiāng)村治理的作用至關(guān)重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在自治、法治、德治中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層自治組織的指導(dǎo)者

在我國農(nóng)村中，基層群眾自治性的組織是村民委員會(huì)，它不同于國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，在《村民委員會(huì)組織法》第5條中明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。由此可見，在法律層面上已給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)兩者的關(guān)系做出了規(guī)定。在鄉(xiāng)村治理過程中，村民委員會(huì)雖然是村民的合法自治組織，但其主體功能并未得到施展，僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在唱獨(dú)角戲[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府錯(cuò)誤定位了自己的角色，過度干預(yù)村民自治，極大地降低了村民參與自治的積極性和主動(dòng)性[2]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮職能特點(diǎn)，給予基層自治組織各方面的幫助，不斷促進(jìn)基層自治組織健全完善，發(fā)揮基層自治的作用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是實(shí)施鄉(xiāng)村法治的推進(jìn)者

2018年的中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”，強(qiáng)化法律在維護(hù)鄉(xiāng)村正義、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。2020年3月，中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，表示2035年要基本建成法治鄉(xiāng)村，表明了鄉(xiāng)村法治建設(shè)也是鄉(xiāng)村治理中關(guān)鍵的一環(huán)?，F(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)人們的法治觀念還普遍淡薄，法治工作任重道遠(yuǎn)，作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擔(dān)負(fù)起推進(jìn)鄉(xiāng)村法治的重要任務(wù)。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可深入農(nóng)村進(jìn)行法治宣傳教育，不定期地運(yùn)用各種媒體進(jìn)行法治宣傳，開展法律知識(shí)科普講座。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村司法保障，維護(hù)農(nóng)民的合法利益，對(duì)黑惡勢力、違法犯罪行為進(jìn)行有力的打擊，營造和諧的農(nóng)村氛圍。

最后，給予農(nóng)民法律保障，依托基層人民法院對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的各種矛盾進(jìn)行調(diào)解，盡可能使矛盾解決在最基層。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是開展鄉(xiāng)村德治的宣傳者

在鄉(xiāng)村治理中德治也是重要的一部分，不同于法律對(duì)人們的強(qiáng)制約束，德治強(qiáng)調(diào)的是在精神層面規(guī)范人們的行為，陶冶人們高尚的情操。如今農(nóng)村中年輕人大多進(jìn)城務(wù)工，留在農(nóng)村的多是一些老人和兒童，導(dǎo)致鄉(xiāng)村德治的開展有一定的困難，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮自身特點(diǎn)，大力開展新時(shí)代鄉(xiāng)風(fēng)文明的宣傳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的文化發(fā)展水平進(jìn)行分析和促進(jìn)，以全面滿足鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生需求[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對(duì)先賢的文化進(jìn)行弘揚(yáng)和宣傳，樹立新時(shí)代的鄉(xiāng)賢標(biāo)桿，邀請(qǐng)鄉(xiāng)賢開展講座，講述自己的故事，讓人們有學(xué)習(xí)的榜樣。道德不同于法律，沒有明確規(guī)定什么可以做、什么不可以做，因此可依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村約定俗成的優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化來進(jìn)行廣泛宣傳，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色文化系統(tǒng)，創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色文化品牌[4]，既有當(dāng)?shù)氐奶厣?，又符合新時(shí)代鄉(xiāng)風(fēng)文明標(biāo)準(zhǔn)。

二、鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位存在的問題及原因

鄉(xiāng)村治理中造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位出現(xiàn)問題的原因是多方面的，從主觀上來看是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身治理理念的落后及工作人員的整體素質(zhì)不高，客觀來看是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式上呈現(xiàn)單一、落后、僵化的問題[5]。種種原因的合力導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求。

（一）問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能完全發(fā)揮基層與上級(jí)的橋梁作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)國家各項(xiàng)方針政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的落實(shí)，是聯(lián)系國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的紐帶[6]?，F(xiàn)實(shí)往往是一項(xiàng)任務(wù)的開始、制定到執(zhí)行，首先是根據(jù)上級(jí)的某個(gè)文件，隨后黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)等開會(huì)部署工作，其中缺乏對(duì)基層農(nóng)民群眾及社會(huì)性組織的意見征求，一項(xiàng)任務(wù)的制定過于機(jī)械化，僅是上級(jí)開完會(huì)就拍板決定去實(shí)施。在鄉(xiāng)村治理中治理的主體應(yīng)是多元化的，如村委會(huì)、人民群眾、非政府組織等，鄉(xiāng)村治理應(yīng)是所有組織合力而成的結(jié)果，并不是某一個(gè)孤立單元就能完成的。現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用的治理策略是自上往下的管理，對(duì)村委會(huì)沒有起到引導(dǎo)的作用，沒有積極聽取人民群眾的意見和建議，并忽視其他組織的作用，導(dǎo)致在工作中吃不透上情、把握不住下情，干工作不切實(shí)際、不全面，對(duì)實(shí)際存在的問題拿出來方案，不能很好地解決，辦事效率低，還增加了工作成本，脫離了實(shí)際，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人民群眾心中的形象。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力有待進(jìn)一步提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日常工作中及對(duì)上級(jí)安排的各項(xiàng)工作考核并沒有做到細(xì)致化地完成任務(wù)，往往是習(xí)慣于草草了之、大而化之、泛泛而談。治理應(yīng)是一項(xiàng)精細(xì)化的工作，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級(jí)決策過程中沒有精確地進(jìn)行定位、識(shí)別、引導(dǎo)和規(guī)劃，工作干到哪算哪，工作成果只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，不能滿足民眾實(shí)際需要，和上級(jí)期待的效果相差甚遠(yuǎn)，且政策的落實(shí)也得不到真實(shí)的反饋和監(jiān)督。這種粗枝大葉式的工作方式存在于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上，長此以往民眾對(duì)政府的不滿會(huì)越積越多，惡化了政府和民眾的關(guān)系。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理工作浮于表面

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上還存在工作只做表面工作，不注重實(shí)際效果的風(fēng)氣。為了給上級(jí)政府留下好印象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)在迎接檢查上下足功夫，將大多數(shù)精力放在了做表面工作上，華而不實(shí)，動(dòng)用大量人力、物力、財(cái)力，卻不能帶來實(shí)際效益，造成資源的浪費(fèi)、工作效率的低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民眾遇到難題時(shí)，沒有解決問題的主動(dòng)性，對(duì)民眾遇到的棘手問題放之任之，不去解決，只注重面子工程帶來的是民眾發(fā)自內(nèi)心的不滿意，長此以往會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民眾心中的形象。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏主動(dòng)創(chuàng)新意識(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展工作過程中，因事權(quán)不對(duì)等的原因，需要在執(zhí)行決策過程中被動(dòng)地去應(yīng)付上級(jí)指示，上級(jí)政府將積累在他們身上的任務(wù)和需要提供的公共服務(wù)無限制地下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)繁重的任務(wù)只能疲于奔命，不能快速正確地領(lǐng)會(huì)上級(jí)決策的深層意義和內(nèi)涵，也沒有時(shí)間去將決策與本地的實(shí)際情況相結(jié)合，更不必說發(fā)揮主動(dòng)性、創(chuàng)造性去執(zhí)行決策。決策的執(zhí)行是疲于應(yīng)付，最后的效果肯定不盡人意，既無法使上級(jí)政府滿意，也無法使當(dāng)?shù)孛癖姖M意，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，竹籃打水一場空。

（二）原因

1.治理理念滯后

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秉持的治理理念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為有巨大影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力落后的一大原因就是滯后的治理理念。

首先，傳統(tǒng)治理理念最突出的一點(diǎn)就是官本位思想，兩千多年的封建統(tǒng)治將這種思想深深扎入社會(huì)的方方面面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，官本位思想突出體現(xiàn)在人們普遍認(rèn)為官權(quán)大于人權(quán)，他們對(duì)權(quán)力有著天生的懼怕，認(rèn)為與權(quán)力抗?fàn)幏堑荒芙鉀Q問題反而會(huì)惹禍上身，忽視了自己是治理主體的地位。由于缺乏了普通民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的腐敗及辦事的低效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的一些干部在逐漸學(xué)習(xí)新的治理理念，但他們的服務(wù)意識(shí)和民主意識(shí)仍然十分淡薄。對(duì)于普通民眾，他們沒有認(rèn)為自己是國家的主人，而是一系列政策的被動(dòng)接受對(duì)象，對(duì)于這些人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有與他們用心交流、主動(dòng)貼近，幫助他們?？傮w而言，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是沒有從以往傳統(tǒng)的官民身份轉(zhuǎn)變過來，依舊是以官為尊。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏民主治理理念，以往長期的集權(quán)制度使我國民主化法治程度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部們權(quán)力私有和集中的觀念根深蒂固，他們認(rèn)為治理僅是政府的事情，民眾沒有權(quán)利參與，這大大地阻礙了治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

最后，法治理念的淡薄，樹立法治理念不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治化建設(shè)的內(nèi)在要求，也是治理能力現(xiàn)代化的必然要求，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中法治理念還沒有成熟起來，集中體現(xiàn)在干部隊(duì)伍法律意識(shí)淡薄、法律知識(shí)缺乏，知法用法的能力不足，人治的思想還是多于法治的思想。

2.隊(duì)伍建設(shè)存在短板

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身建設(shè)短板集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍中。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍的學(xué)歷普遍不高，本科及以上學(xué)歷在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中鳳毛麟角，即使來了高學(xué)歷的知識(shí)分子，也是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為跳板，有了合適的機(jī)會(huì)便會(huì)離開，普遍低學(xué)歷導(dǎo)致整個(gè)干部隊(duì)伍對(duì)先進(jìn)的治理理念和治理方法接受較慢，很難學(xué)以致用。

其次，人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人員數(shù)量配置上足夠，但真正用心干活的人卻屈指可數(shù)，許多干部仰仗自己年齡大、資歷長，整天渾渾噩噩，不愿意做事，尤其一些已經(jīng)升遷無望的老員工，不僅缺乏工作積極性，長此以往還會(huì)給整個(gè)辦公環(huán)境帶來消極氛圍，不利于工作的開展，整個(gè)隊(duì)伍中只有少部分年輕人勤勤懇懇地干活，這種現(xiàn)象導(dǎo)致工作效率低，政府辦事能力下降。

最后，干部隊(duì)伍老齡化現(xiàn)象普遍存在，由于以前的制度原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的學(xué)歷、能力差距很大，且整體素質(zhì)偏低，再加上現(xiàn)代人員的錄用制度，逢進(jìn)必考，且招錄的人員數(shù)量少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新鮮血液補(bǔ)充不及時(shí)，老齡化嚴(yán)重。借調(diào)政策也是新人少的原因，很多年輕干部才來不久就被借調(diào)到縣、市一級(jí)工作，雖然編制還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但并沒有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活，更加導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無人可用的窘境。

3.任務(wù)瑣碎繁重且權(quán)責(zé)失衡

在調(diào)研中，接觸到一首打油詩“攤派任務(wù)不切實(shí)，簽‘責(zé)任狀’到手軟。政出百門千條線，迎來送往折騰煩。身兼多職無主次，資料表格堆成山。上級(jí)借調(diào)何頻繁，隊(duì)伍老化難運(yùn)轉(zhuǎn)……”，真切地勾勒出期待中央減負(fù)、新政早日落實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于壓力型體制最低的一個(gè)級(jí)別。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)面臨上級(jí)層層分派下來的任務(wù)，時(shí)間緊、任務(wù)重、責(zé)任大，且不看過程只看結(jié)果，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)巨大，日夜加班也難以按時(shí)完成任務(wù)。

其次，上級(jí)政府某些臨時(shí)指派的任務(wù)也會(huì)致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府措手不及，難以及時(shí)完成，即使完成了也是效果不佳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不免會(huì)造成人力、物力、財(cái)力的損耗，給原本就不富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成更大的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問題的根源是權(quán)責(zé)失衡[7]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法的權(quán)力，但又要擔(dān)負(fù)當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)安全，因此在工作中只能排查，難以達(dá)到有效整治的作用。長期以來的管理體制約束著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，上級(jí)布置的任務(wù)無論是否符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都需要一絲不茍地去完成，使權(quán)責(zé)體系嚴(yán)重失衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是所有任務(wù)和政策的最終實(shí)施者，權(quán)責(zé)分離是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的普遍問題，這個(gè)現(xiàn)象的連鎖反應(yīng)是致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接著上級(jí)政府安排的各項(xiàng)工作任務(wù)，壓力巨大，可謂是“上面千條線，下面一根針”，但在具體工作開展過程中，只有檢查權(quán)和督促權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)，責(zé)任大而權(quán)力小，甚至有責(zé)無權(quán)。

4.財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺

改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了重要的財(cái)政來源，尤其是疊加農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了主要財(cái)政收入來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力嚴(yán)重不足。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源只是地方繳納的稅收和國家給予的一系列補(bǔ)貼，這一現(xiàn)象在一些偏遠(yuǎn)的落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為明顯。普遍而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的突出特點(diǎn)是收入和支出不成正比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)沒有資金來源，上級(jí)政府不予撥付款項(xiàng)，外面借不到款，銀行不給貸款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還面臨的是財(cái)權(quán)是半級(jí)財(cái)權(quán)，并不是所有財(cái)政都由自己支配，更嚴(yán)重的是有的地方還出現(xiàn)了鄉(xiāng)財(cái)縣管的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出高度依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，缺乏財(cái)政自主權(quán)，基本成為縣級(jí)政府的“執(zhí)行部門”[8]。任何工作的開展都需要經(jīng)費(fèi)的支持，否則就無法開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的財(cái)力，一些必須要開展的工作沒有足夠的資金做保障，要精打細(xì)算，能省則省，對(duì)上級(jí)布置的必須要完成的任務(wù)不得不節(jié)約成本和各項(xiàng)工作混合到一起開展，質(zhì)量難免會(huì)下降。綜上而言，財(cái)政短缺對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響是方方面面的。

三、鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化背景下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的對(duì)策建議

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力提升需要從多個(gè)方面進(jìn)行，理念是實(shí)踐的先導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先應(yīng)轉(zhuǎn)變治理理念，這樣治理行為才會(huì)跟上時(shí)代的步伐。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)完善其發(fā)展路徑，目的是提高其做實(shí)事的效率。現(xiàn)代化的治理技術(shù)應(yīng)運(yùn)用于基層社會(huì)治理中，促進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理現(xiàn)代化。

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念

1.樹立現(xiàn)代化治理理念

在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化之前，必須要實(shí)現(xiàn)的是治理理念的現(xiàn)代化，過去高度集權(quán)的政府管理體制有過積極作用，但隨著時(shí)代的變化，抑制了民眾參與公共事務(wù)的積極性，長此以往，政府與民眾的關(guān)系會(huì)隨之疏遠(yuǎn)，且政府的公信力也會(huì)下降。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化過程中，必須轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念，以治理理念來轉(zhuǎn)變治理行為。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)樹立以人為本和執(zhí)政為民的政治理念，學(xué)習(xí)現(xiàn)代化治理理念，為所在區(qū)域民眾提供良好的公共服務(wù)及公共產(chǎn)品。從源頭上根除“官本位”的價(jià)值理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，發(fā)展積極正向的政績觀[9]。

其次，樹立以科學(xué)、民主、法治為核心的善治理念，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為中，積極探索符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的模式，在維護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展本土文化。

最后，現(xiàn)代化的治理核心是多元參與，不同于以往的政府主導(dǎo)、民眾被動(dòng)接受，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為需要積極引導(dǎo)人民群眾、社會(huì)組織等多元主體參與到治理中來，形成多元共治、多重監(jiān)督的治理模式，使民主監(jiān)督常態(tài)化，進(jìn)一步完善民主監(jiān)督體系[10]，還需要樹立法治理念，任何治理行為都需要在法律許可下進(jìn)行，受到法律的監(jiān)督。

2.堅(jiān)持民主治理理念

隨著我國人民整體素質(zhì)的不斷上升，民主治理理念也在不斷深入人心，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主治理還是一個(gè)讓人模糊的概念，必須讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立為人民行政、靠人民行政的理念，讓民眾感受到自己是社會(huì)治理的主人。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用現(xiàn)代化的傳媒技術(shù)傳播現(xiàn)代化的民主治理理念，加強(qiáng)民眾對(duì)自身的定位及對(duì)民主的認(rèn)知。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員在日常治理行為中應(yīng)時(shí)刻踐行民主治理理念，來獲取民眾的理解和支持，將民主治理理念深入人心，進(jìn)一步加深民眾和政府的關(guān)系，讓民眾在治理環(huán)節(jié)中自覺養(yǎng)成維護(hù)自身權(quán)益的習(xí)慣。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)主動(dòng)培養(yǎng)民眾自我治理的意識(shí)。民眾的自治意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做的事情，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域非政府組織匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，將原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)組織和民眾，促進(jìn)社會(huì)組織和民眾的參與意識(shí)和主人翁意識(shí)。

最后，要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官本位思想，樹立服務(wù)意識(shí)。以往的官本位行政模式在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)無法運(yùn)轉(zhuǎn)，只有轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府才能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)電子政務(wù)的建設(shè)，完善政務(wù)公開，提高政府工作透明度，且要提高行政效率，降低行政成本，提供更優(yōu)質(zhì)快捷的服務(wù)。

（二）健全完善相關(guān)機(jī)制

1.創(chuàng)新培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制

把政治站位高、文化水平高、責(zé)任擔(dān)當(dāng)感強(qiáng)、治理能力強(qiáng)、群眾信得過、為民服務(wù)、清正廉潔的人才選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府班子中來，才能增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，才能發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘作用[11]。培養(yǎng)干部的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升任用機(jī)制，要擴(kuò)展多樣化的干部提拔機(jī)會(huì)，對(duì)干工作認(rèn)真踏實(shí)、安心立足自身崗位的，但成果不易發(fā)現(xiàn)的，需要著重觀察和培養(yǎng)，不埋沒任何一個(gè)人才。在提拔和任用干部時(shí)，考核指標(biāo)要更豐富，不能一味地追求其中的一方面，要多加考量，如工作成績、群眾滿意度等，以防出現(xiàn)為了成績而做出傷害群眾利益的事情。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的出路不能一成不變，要因人而異，分類進(jìn)行解決，對(duì)于成績突出、工作認(rèn)真、為人踏實(shí)、群眾滿意度高的干部要加寬他們的晉升渠道，對(duì)于非行政編制的人員需要激發(fā)他們的工作積極性，改變他們升職無望、安于現(xiàn)狀的想法。

加強(qiáng)激勵(lì)方式的多元化，傳統(tǒng)的激勵(lì)方式太過單一和滯后。在激勵(lì)方式上可采取物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方式。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)可設(shè)立專門的獎(jiǎng)金，按照不同成績進(jìn)行分配獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于工作成績突出、表現(xiàn)良好的干部可以多一些獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于成績一般的可以進(jìn)行些許獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于工作不積極、失責(zé)的干部不能進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，甚至要進(jìn)行追責(zé)，這樣可以調(diào)動(dòng)他們的積極性。精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)可以通過頒發(fā)證書的方式來進(jìn)行，對(duì)于一些特別優(yōu)秀的，可對(duì)其進(jìn)行榜樣宣傳，或通過制作宣傳片的方式來激勵(lì)，號(hào)召大家向他們學(xué)習(xí)，激發(fā)他們基層服務(wù)的自豪感。

2.健全監(jiān)督考核機(jī)制

有效的考核才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為，才能保障權(quán)力的有效運(yùn)行。多角度、全方位、深層次地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)督目標(biāo)，建立嚴(yán)格細(xì)致的監(jiān)督機(jī)制，杜絕一切形式主義、官僚主義和走馬觀花式的監(jiān)督，一切以提高基層干部的工作效率為導(dǎo)向。除了上級(jí)政府的監(jiān)督外，必要的監(jiān)督形式還有廣大民眾的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督可以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理是以滿足民眾的利益為目標(biāo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正做到為人民服務(wù)，以人民的利益為最高追求。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核原則是做到實(shí)事求是、公平公正、合理全面。

首先，要完善考核制度，建立合理的考核機(jī)制?，F(xiàn)有考核制度，多是一些共性指標(biāo)，少的是個(gè)性指標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核加上公共服務(wù)的指標(biāo)，要進(jìn)行細(xì)化和量化，才能保證評(píng)價(jià)的客觀公正，對(duì)于不同的崗位需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行有針對(duì)性地考核。

其次，大部分年終考核、民主評(píng)議都是流于形式，且考核往往都是部門內(nèi)部自己組織。應(yīng)根據(jù)情況加上民眾的考核，把民眾的滿意度作為一個(gè)重要的考核指標(biāo)，只有外部的意見才能更好地反映工作的好壞。

最后，對(duì)干部的追責(zé)需要更加全面，尤其對(duì)一些隱形的失責(zé)，如工作懶惰、在其位不謀其政等現(xiàn)象，由于沒有明確的證據(jù)而無法追責(zé)，需要對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行有針對(duì)性地專項(xiàng)治理。

（三）現(xiàn)代化、科學(xué)化地進(jìn)行鄉(xiāng)村治理

1.運(yùn)用現(xiàn)代化的治理技術(shù)

科技的提升是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路[12]。現(xiàn)代社會(huì)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)突飛猛進(jìn)，如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等已經(jīng)運(yùn)用到日常生活中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，充分利用現(xiàn)代化的治理技術(shù)，持續(xù)創(chuàng)新治理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可將新技術(shù)與社會(huì)治理相結(jié)合，建立網(wǎng)上數(shù)字服務(wù)平臺(tái)，將一系列文化、就業(yè)、社保、農(nóng)產(chǎn)品銷售等各種服務(wù)進(jìn)行科學(xué)有效整合，這樣不僅可以第一時(shí)間了解民眾面臨的難題，幫助他們解決，也可以使基層工作人員與民眾的關(guān)系更加密切，更可以第一時(shí)間幫助民眾了解最新惠農(nóng)政策，幫助新政策的實(shí)行，提高工作效率。通過互聯(lián)網(wǎng)將閉塞的農(nóng)村大門打開，使民眾更好地與時(shí)代接軌，使外界也能更多地了解農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)所在。

2.確保治理方式的科學(xué)化

無論何時(shí)何地都要遵循事物的發(fā)展規(guī)律。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過程中，要遵循以人為本的原則，一切要以農(nóng)民為根本，一切為了廣大農(nóng)民的最大利益。政府在制定和執(zhí)行政策時(shí)，需要充分站在農(nóng)民的立場上去思考問題，考慮他們的實(shí)際情況，絕不可不下基層拍拍腦袋就決定，這就變成了紙上談兵式的治理方式。要堅(jiān)持全面發(fā)展，不能單看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，要注重生態(tài)、文化、經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)決不能為了眼前利益去污染環(huán)境、破壞生態(tài)，如果生態(tài)發(fā)展落后，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好也屬于落后。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也要注重文化的發(fā)展，促進(jìn)良好鄉(xiāng)風(fēng)、家風(fēng)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展還應(yīng)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不能采用殺雞取卵式的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，要規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展要立足于全面和可持續(xù)，這樣才能保證科學(xué)化。

（四）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

1.構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理制度

構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的制度可以在很大程度上改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政管理的體制，實(shí)行此制度需要嚴(yán)格按照各級(jí)政府自身承擔(dān)的職責(zé)來劃分財(cái)政的支配權(quán)力，承擔(dān)事權(quán)較多的一級(jí)政府就擁有與之相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。現(xiàn)階段我國各類社會(huì)保障統(tǒng)籌仍然停留在市、縣層級(jí)，如果參考發(fā)達(dá)地區(qū)的一些經(jīng)驗(yàn)，可以將一些社會(huì)福利類的服務(wù)事項(xiàng)如低保戶救濟(jì)金、社會(huì)撫恤金、殘疾人補(bǔ)貼、農(nóng)村義務(wù)教育開支等，由中央和地方各級(jí)政府按照一定比例共同支出，以此來減輕最低一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金不足的窘境。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好，擁有較強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，適當(dāng)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政管理制度，打造在事權(quán)上向上移動(dòng)、在財(cái)權(quán)上向下移動(dòng)的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有了財(cái)政資金的支持、有了財(cái)政的自主管理權(quán)，就會(huì)提升辦事的積極性、主動(dòng)性，并提高辦事效率。

2.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政保障能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政是基層治理的重要支柱之一，同樣也是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的重要保障因素之一。要堅(jiān)持以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政增加、財(cái)政支出、財(cái)政監(jiān)管能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要擴(kuò)大財(cái)政來源，其中的重要來源就是發(fā)展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，拓寬稅收渠道，增加來源總量。找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色之處，積極培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)本土特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化龍頭帶領(lǐng)和品牌效應(yīng)，鼓勵(lì)生產(chǎn)主體運(yùn)用精細(xì)加工、電商銷售等方式來增加收益，將農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合發(fā)展，建立特色度假村、民宿、農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村新興綠色產(chǎn)業(yè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)不斷壯大，最終提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收收入。除了開源以外，還需要節(jié)流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范“三公”支出，加強(qiáng)審核報(bào)銷的核查力度，在源頭上杜絕鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟凄l(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量[13]，其中包括農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)治安等，關(guān)乎農(nóng)民日常生活的各種公共服務(wù)項(xiàng)目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)完善財(cái)政的預(yù)算管理體系，合理計(jì)劃好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，從源頭上杜絕財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)公開透明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也應(yīng)發(fā)揮好監(jiān)督職能，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行做好監(jiān)管，一切以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金運(yùn)行安全、透明、有效為最終目的。