淺析公共機構推廣合同能源管理 存在的問題及對策建議

王興娣，辛升，何定波

（國家節(jié)能中心，北京 100045）

1 公共機構合同能源管理機制應用現(xiàn)狀

我國公共機構的定義是指全部或者部分使用財政性資金的國家機關、事業(yè)單位和社會團體組織。公共機構能源消耗主要包括建筑能耗和交通能耗?！丁笆奈濉惫矙C構節(jié)約能源資源工作規(guī)劃》數據顯示，截至2020年，全國公共機構共158.6萬家，能耗總量1.64億tec；單位建筑面積能耗18.48kgce/m2，與2015年相比下降10.07%；人均綜合能耗329.56kgce/人，與2015年相比下降11.11%。

公共機構建筑能耗具有建造年代早、用能設備使用年限長、運行效率低、信息中心或數據機房能耗大等特點，節(jié)能潛力大。公共機構與居民用能不同，能源消耗與使用者費用支出關聯(lián)度低，節(jié)能動力偏弱。政府專項節(jié)能資金嚴重不足，而資金是節(jié)能改造的前提和保證。雖然進行公共機構節(jié)能改造可以節(jié)約支出，但節(jié)能往往體現(xiàn)在后期，節(jié)能效果具有一定的隱性特點，相對而言，前期節(jié)能改造資金的顯性支出往往控制得更嚴，造成財政節(jié)能專項資金使用的積極性相對不高。推廣合同能源管理機制，利用市場化手段能有效引入社會資金。國家機關事務管理局在12個?。▍^(qū)、市）、29個縣（區(qū)、市）開展集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目試點，帶動全國實施合同能源管理項目約2570個，引入社會資金約71億元。

2 公共機構推廣應用合同能源管理存在的問題

近年來，雖然國家和各省市相繼出臺了一系列相關政策積極鼓勵公共機構使用合同能源管理機制，為其發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。但目前在公共機構推廣應用合同能源管理機制依然存在一些瓶頸和障礙，對深入推廣合同能源管理造成一定影響。

2.1 體制、機制及政策方面規(guī)定不明確

（1）缺乏強制性的規(guī)定及經濟激勵手段

在現(xiàn)行財政預算體制下，絕大部分公共機構的經費來源為財政全額撥款或差額撥款，并且將上一年度公共機構實際支出作為核定下一年度的資金預算的基數。在公共費用支出預算中統(tǒng)籌考慮其能源費用支出，并且實行實報實銷。能源資源消耗的降低，可能會減少未來能源費用預算，公共機構積極主動性難以調動。

（2）財政支付問題尚未完全解決

合同能源管理項目風險主要由節(jié)能服務公司承擔，從后期實現(xiàn)的節(jié)能效益中回收投資和取得利潤。但財政部門在支付節(jié)能公司這部分節(jié)能效益時沒有財政支付科目，導致節(jié)能服務公司應獲收益無法從節(jié)約的費用中提取。

（3）受制于傳統(tǒng)政府采購流程與模式

開展節(jié)能技改項目工程技術復雜，還具有一定的風險，采用合同能源管理模式，不屬于政府財政投資項目，合同能源管理項目的招標問題和采購方法未納入采購法中，使得公共機構合同能源管理項目招標無章可循。

2.2 參與各方能力有待進一步提升

（1）公共機構節(jié)能基礎工作仍需加強

公共機構對合同能源管理機制宣傳指導針對性不足，對其實質、模式、操作程序等方面缺乏深入了解。同時，公共機構合同能源管理工作中對能源的統(tǒng)計與監(jiān)測仍有欠缺，基礎設施建設還不夠完善。目前，能源計量與監(jiān)測點建立的科學性不足，部分主要耗能設施尚未做到單獨計量和監(jiān)測，能耗統(tǒng)計結果的可靠性和真實性受到影響。

（2）節(jié)能服務公司綜合服務能力難以滿足市場需求

當前，合同能源管理服務市場競爭日趨激烈，用能單位已不再滿足于提供單項節(jié)能改造，而是希望得到一攬子整體節(jié)能解決方案，比如統(tǒng)籌考慮物業(yè)管理。這就要求節(jié)能服務公司具有管理、融資、法律風險防控等多方面能力。但是我國多數節(jié)能服務公司處于成長期，掌握核心技術較少，缺少企業(yè)資信記錄，仍以中小型為主，龍頭骨干企業(yè)的示范帶動作用有待進一步提高，企業(yè)的綜合服務能力難以滿足節(jié)能市場的綜合性需求。

（3）第三方機構數量和質量不能滿足產業(yè)發(fā)展需求

節(jié)能項目實施后的節(jié)能量評價，需要一套具有權威性的審核隊伍和評價體系。目前，節(jié)能審核機構和人員的數量都遠遠無法滿足日益增長的節(jié)能業(yè)務市場需求。合同能源管理市場涉及工程咨詢、節(jié)能診斷、評估檢測、能源審計、業(yè)務培訓等多項中介業(yè)務，第三方節(jié)能審核缺乏依據和標準，缺乏技術能力全面、公信力高的審核機構，合同能源管理機制的大規(guī)模推廣被制約。

2.3 合同執(zhí)行及履約困難

（1）合同條款不完善，缺少健全的風險管控體系

合同能源管理是一項高風險的業(yè)務，需要有完善的風險管控體系。專業(yè)的法律服務和簽訂合法且完善的節(jié)能服務合同是節(jié)能服務公司必須要考慮的問題。而在實際操作過程中，大多數節(jié)能服務公司沒有專門的法律顧問，與客戶簽訂的節(jié)能服務合同往往不夠完善，對一些細節(jié)沒有詳細說明，導致合同執(zhí)行過程中和合同糾紛解決中的各種法律風險。

（2）節(jié)能效益產生分歧，項目雙方難以履行合同

對于公共機構實施合同能源管理項目來說，節(jié)能效益核定同時關系到節(jié)能服務公司獲取節(jié)能效益的評定標準和財政部門審定公共機構能源費用預算。合同期內，由于某些原因，導致用能設備沒有正常使用，能源能耗情況與項目預期有偏差，造成雙方對實際節(jié)能效益在數量上產生分歧。此外，各種外部環(huán)境和客觀條件的變化，也會使最初預測的節(jié)能效果出現(xiàn)偏差，造成項目雙方難以履行合同。

3 公共機構推廣應用合同能源管理的相關建議

3.1 建立健全政策機制，規(guī)范完善管理體制

（1）明確公共機構財政預算規(guī)則，調動多方的積極性

公共機構的能源費用預算根據合同能源管理項目認定及有關合同約定的基準核定。公共機構按照合同能源管理項目合同約定支付給節(jié)能服務公司的費用，視同能源及運維費用。明確項目合同期內不可削減能源相關預算，實現(xiàn)政府、用能單位、節(jié)能服務公司多方共贏的目標，有利于調動多方的積極性。

（2）規(guī)范細化支付流程，化解支付難題

健全財政支付核算制度，設立公共機構合同能源管理項目會計賬目的分項科目；規(guī)范細化支付流程，對支付申請主體、申請時限、申請依據、資金歸口及業(yè)主留存資金使用等環(huán)節(jié)進行規(guī)定。

（3）細化管理措施，構建分級負責管理體制

制定出臺公共機構合同能源管理實施的具體辦法和規(guī)定，明確細化項目實施過程中有關政府采購、資金撥付支出、國有資產處置、節(jié)能量認定、項目驗收交接及退出機制等問題，規(guī)范公共機構合同能源管理項目實施。要解決“統(tǒng)不起來”的難題，應建立自上而下統(tǒng)一管理體制，確保政令暢通、事權歸口、責任落實、建立考核制度、形成獎懲機制。

3.2 夯實基礎工作，加強各方能力建設

（1）加強第三方審核機構能力建設和監(jiān)管力度

鼓勵第三方機構發(fā)展，加強對第三方節(jié)能審核機構和咨詢機構的培育，進一步評選出一批專業(yè)性強、服務好的節(jié)能審核機構，擴大第三方節(jié)能審核機構范圍，補充市場需求。同時，加強對第三方機構的審核事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，增強監(jiān)測報告的準確性、可信度和項目的可操作性。

（2）加強節(jié)能服務公司綜合能力建設

節(jié)能服務公司的能力建設是解決問題的關鍵。節(jié)能服務公司應加強自身學習，不斷提高自己的業(yè)務水平。同時，國家和行業(yè)對節(jié)能服務公司能力建設投入更多資金和精力，為節(jié)能服務公司提升能力提供有效的平臺和機遇。尤其是中小型節(jié)能服務公司，從技術研發(fā)和應用、管理和風險控制、整合資源等方面提升其綜合能力，以適應公共機構市場不斷提高的節(jié)能要求。

3.3 推進全過程監(jiān)管

（1）嚴格控制項目實施質量

根據用能單位實施節(jié)能項目的特點，從企業(yè)規(guī)模、資質、主營業(yè)務范圍和技術專長等方面，綜合選擇實力較強的節(jié)能服務公司。節(jié)能服務公司按照與公共機構商定的擬改造對象設計技術和經濟方案時，必須對改造項目的規(guī)模、實施地點、設備選型、工藝改造技術、工期進度、節(jié)能項目風險評估等進行論證，并對項目的經濟效益和社會效益進行詳細分析。

（2）構建完善法律體系，大力推進國家相關標準的制定實施

我國節(jié)能服務市場巨大，法律法規(guī)和執(zhí)行體系的完善是推動合同能源管理市場及其節(jié)能效應最根本的保障措施。應從節(jié)能服務公司的資質認證制度、建立合同能源管理監(jiān)管制度、補充制定合同能源管理相關標準等方面入手，加大《公共機構節(jié)能條例》《合同能源管理技術通則》等已有國家法律法規(guī)和標準的實施。