高速公路PPP 項目工程造價中風險包干費的使用及管理問題探討

陳凱凱

（中鐵建云南投資有限公司，昆明 650200）

1 高速公路工程造價中風險包干費的引入

1.1 高速公路項目中的暫列金額

根據(jù)《公路工程標準施工招標文件》（2018 年版）（交通運輸部公告2017 年第51 號）第五章5.4 款投標報價匯總表中列入“暫列金額（不含計日工總額）”，并且備注暫列金額的設(shè)置不宜超過工程量清單第100～第700 章合計金額的3%[1]。

查閱云南省地方行業(yè)標準DB 53/T 2001.1—2014《公路工程工程量清單計量規(guī)范》[2]，對暫列金額規(guī)定為“已標價工程量清單中所列的暫列金額，用于在簽訂協(xié)議書時尚未確定或不可預見變更的施工及其所需材料、工程設(shè)備、服務(wù)等的金額……”。

從上述行業(yè)規(guī)范可以看出，暫列金額的費用性質(zhì)屬于不可預見費范疇，而風險包干費則包括一定范圍內(nèi)的所有風險費用，與暫列金額有本質(zhì)的區(qū)別。

1.2 鐵路工程項目風險包干費的規(guī)定

風險包干費在鐵路工程造價中引用較早，早在中國鐵路快速發(fā)展階段，在很多鐵路項目上，架子隊通過實踐總結(jié)，就建議在施工合同清單中列入風險包干費，由承包人包干使用。后期在鐵路建設(shè)行業(yè)規(guī)范、項目管理辦法中對風險包干費進行了明確規(guī)定，使風險包干費的使用及管理越來越規(guī)范。

鐵道部關(guān)于印發(fā)《鐵路建設(shè)項目變更設(shè)計管理辦法》的通知（鐵建設(shè)〔2012〕253 號）規(guī)定“非責任原因的變更設(shè)計，屬于不可抗力的，按合同約定處理；屬于風險包干范圍的，按風險包干相關(guān)規(guī)定處理……”。鐵路建設(shè)項目變更設(shè)計管理辦法明確劃分了鐵路工程的風險包干費范圍，鐵路工程項目中已普遍將風險包干費列入合同清單，風險包干費的管理及使用相對規(guī)范。

1.3 高速公路合同清單中列入風險包干費

近年來，很多高速公路項目也將風險包干費列入施工合同清單，由承包人包干使用。例如，某高速公路項目，施工總承包部門將土建工程劃分為若干標段，分別與各土建標段簽訂了施工合同。其中，土建2 標段簽約合同價91 220.12 萬元（含風險包干費1 325.49 萬元），土建3 標段簽約合同價82 741.39萬元（含風險包干費1 202.32 萬元），風險包干費均按各章節(jié)清單合計金額的1.5%計列。同時，2 個標段的施工合同條款約定“乙方承諾作為有經(jīng)驗的承包商，應該預見所承包工程施工過程中的相關(guān)風險，由此增加的所有費用已包含在風險包干費中”。

某高速項目將風險包干費從鐵路項目引入高速公路項目，在施工管理過程中也將風險包干費的使用及管理控制得較好。下面將以某高速公路項目土建3、4 兩個標段為例，探討風險包干費的計量支付、使用及管理防范措施。

2 風險包干費計量支付

2.1 風險包干費計量方法

某高速項目土建3、4 兩個標段施工合同專用合同條款關(guān)于計量方法的條款約定“工程的計量應以凈值為準。工程量清單中各個子目的具體計量方法按照2018 版交通運輸部《公路工程工程量清單計量規(guī)則》執(zhí)行。實際完成工程量大于合同清單數(shù)量的，超出部分不予計量，費用含在風險包干費中；……本合同工程按月計量，按月支付”。

由于交通運輸部《公路工程工程量清單計量規(guī)則》（2018版）中無風險包干費這一清單細目，無可參考的行業(yè)計量方法，只有根據(jù)項目實際情況，參考類似項目制定風險包干費的計量方法。

經(jīng)查閱相關(guān)資料，《鐵路建設(shè)項目驗工計價辦法》（鐵總建設(shè)〔2014〕298 號）規(guī)定“建設(shè)項目總承包風險費根據(jù)合同約定的內(nèi)容和范圍據(jù)實驗工，按照季度比例控制、最終總額包干的原則計價”。據(jù)調(diào)查，國內(nèi)鐵路建設(shè)項目通常采用據(jù)實驗工，總額包干的原則。高速公路也可以參考鐵路建設(shè)項目的計量方法，即風險包干費采用據(jù)實計量、按月計量支付、總額包干的計量方法。

2.2 計量支付依據(jù)

計量依據(jù)方面，應強調(diào)據(jù)實計量，就某高速公路項目而言，計量支付依據(jù)主要包括：施工合同協(xié)議書、施工設(shè)計圖；經(jīng)審核的0#工程臺賬；經(jīng)審批的變更設(shè)計資料；不可抗力造成的水毀、廢置工程審批資料；鋼筋、型鋼、鋼絞線、水泥價差計算審批表（合同約定由乙方承擔的部分）；除材料調(diào)差范圍以外的材料和設(shè)備價差計算審批表；暫停施工、誤工、趕工等增加的措施費用審批資料；其他原因引起的工程增加費用審批資料。

上述計量依據(jù)資料都必須經(jīng)監(jiān)理人、發(fā)包人審批，經(jīng)審批的風險包干費計量支付依據(jù)還應分類歸檔保存，用于項目竣工后辦理工程結(jié)算，并提供給企業(yè)內(nèi)部審計、政府審計。

2.3 計量支付程序

風險包干費計量支付應當按合同約定的周期進行，合同無約定的原則上以月為周期，計量支付應當執(zhí)行承包人申請、監(jiān)理人審核、發(fā)包人審批的規(guī)范程序。就某高速項目而言，風險包干費計量支付程序細化為：承辦人收集整理計量支付依據(jù)→編制計量支付報表→監(jiān)理人審核→發(fā)包人工程部審核→合同部審核→財務(wù)部審核→總工程師（總經(jīng)濟師）審核→指揮長審核→財務(wù)部支付費用。發(fā)包人具體審核程序，可根據(jù)發(fā)包人的組織機構(gòu)設(shè)置，盡量讓相關(guān)部門都參與到審批過程中來。

3 風險包干費的使用及管理防范措施

3.1 使用范圍

某高速項目土建2、3 標段施工合同中風險包干費使用范圍包括但不限于以下內(nèi)容：

1）施工圖數(shù)量較合同清單數(shù)量增減費用（0#臺賬勘誤增減金額）；

2）工程設(shè)計變更引起的增減費用；

3）鋼筋、型鋼、鋼絞線、水泥的價差調(diào)整中應由乙方承擔的部分；

4）除鋼筋、型鋼、鋼絞線、水泥以外的材料和設(shè)備價差；

5）由于項目公司施工組織設(shè)計調(diào)整工期造成的損失和增加的措施費；

6）工程暫停施工、誤工、趕工等增加的費用；

7）不可抗力、不利物質(zhì)條件發(fā)生后，承包人因采取合理措施而增加的費用；

8）乙方提供的材料和工程設(shè)備，若確需更換品牌、規(guī)格的，須按建設(shè)項目工程變更管理辦法完成審批程序，相關(guān)費用納入風險包干費；

9）除項目公司向政府成功索賠的事項外，索賠費用納入風險包干費中，按風險包干費的使用原則管理；

10）其他原因引起的工程增加費用。

風險包干費使用原則：如需動用風險包干費，應按照甲方的審批流程上報、審批，按照審批后的金額據(jù)實支付，風險包干費的上限額為合同風險包干費總金額。風險包干費累計金額超出限額部分的風險由乙方承擔。

3.2 控制方法

該高速公路項目土建工程完工后，經(jīng)施工總承包部統(tǒng)計，土建2 標段實際發(fā)生風險包干費合計534.48 萬元，較合同內(nèi)風險包干費總額節(jié)約791.01 萬元；土建3 標段實際發(fā)生風險包干費合計3 818.31 萬元，較合同內(nèi)風險包干費總額超支2 615.99 萬元。具體風險包干費明細見表1。

表1 某高速公路項目土建標段風險包干費統(tǒng)計表

施工合同條款約定，風險包干費的使用原則為據(jù)實支付，總額包干。那么，土建2 標段無計量依據(jù)的791.01 萬元風險包干費如何計量，就存在爭議。若發(fā)包人直接將剩余的791.01 萬元風險包干費支付給承包人，不符合據(jù)實支付的合同約定，后期存在審計被扣回的風險。若發(fā)包人以無計量依據(jù)為由，拒不支付剩余的風險包干費，又不符合總額包干的合同約定。針對某高速公路項目，發(fā)包人在項目管理辦法、施工補充協(xié)議中約定“屬于風險包干費范圍的負變更，以變更金額的絕對值×50%計算，列入風險包干費”，鼓勵承包人在滿足設(shè)計及規(guī)范要求的情況下，多做負變更，承包人可以用負變更金額的50%計量剩余的風險包干費?？傊?，實際發(fā)生的風險包干費應大于或等于合同風險包干費總額，承包人才能把合同中的風險包干費全部計回，超出的風險包干費還是由承包人承擔，發(fā)包人不再支付。這樣一來，負變更金額絕對值的50%可以按風險包干費方式計量支付，使發(fā)承包雙方都降低了成本，有利于項目投資、成本控制。

上述某高速項目土建3 標段的風險包干費，由于施工圖量差過大、材料調(diào)差范圍以外的材料和設(shè)備價差過大等因素，實際發(fā)生風險包干費較合同內(nèi)風險包干費總額超支2 615.99萬元。那么，承包人承擔的風險太大，可能導致項目后期虧損。若出現(xiàn)這種情況，說明發(fā)/承包雙方在合同簽訂前，對施工圖紙的準確性、材料漲幅等項目風險評估不到位，應在招投標階段詳細復核施工圖紙、實地調(diào)查材料價格并預估市場導向，合同清單中適當增加風險包干費的比例。

施工簽約合同總價中包含的風險包干費比例過大，則發(fā)包人承擔的風險較大；反之，風險包干費比例過小，則承包人承擔風險較大。綜合多個類似高速公路項目，風險包干費費率按施工合同清單合計金額的1%～2%計列為宜，有利于項目建設(shè)投資、施工成本的控制。

3.3 管理防范措施

風險包干費含在合同價內(nèi)，是否發(fā)生約定范圍內(nèi)的風險，這部分費用都是由甲方支付的，實際發(fā)生的增減均不得再調(diào)整。因此，發(fā)包人在項目實施過程中，應制定風險包干費相應的管理措施，防止風險包干費計量支付依據(jù)資料不實，避免后期工程結(jié)算或?qū)徲嫳豢刍氐娘L險。結(jié)合目前高速公路項目工程造價管理經(jīng)驗，制定如下風險包干費管理措施：

1）工程發(fā)承包階段認真復核施工圖紙，準確計算工程量，確保招標工程量清單準確、完整；

2）客觀分析項目施工過程中存在的風險因素，合理確定風險包干費比例；

3）制定項目風險包干費管理辦法，清晰界定風險包干費使用范圍；

4）建立風險包干費管理臺賬，并定期更新臺賬，動態(tài)掌握風險包干費的使用情況；

5）嚴格執(zhí)行合同約定，仔細審查風險包干費計量支付依據(jù)；

6）風險包干費一旦超過合同總額，屬于風險包干費范圍的變更不再計價，但仍要及時上報審批，為項目結(jié)算、審計積累資料。

4 結(jié)語

隨著國家“十四五”規(guī)劃對高速公路項目投資額的不斷增加，風險包干費也成為PPP 模式公路項目工程造價的重要組成部分。高速公路PPP 項目中列入風險包干費的初衷是本著風險共擔的原則，避免因發(fā)包方或承包方單方面承擔過高的風險引發(fā)重大糾紛和損失。隨著企業(yè)風險防控意識的不斷增強，在高速公路PPP 項目的發(fā)承包階段，發(fā)包人應制定科學合理的風險包干費管理防范措施，將合同風險控制消化于事前和事中階段，為企業(yè)實現(xiàn)預期盈利目標打下堅實的基礎(chǔ)。