國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造路徑探究

孫冬玲

(塔城地區(qū)自然資源局，新疆 塔城 834700)

國土空間規(guī)劃與城市改造是一項復(fù)雜而又龐大的工程，雖然我國已經(jīng)進行了多年相關(guān)方面的工作，也取得了一定的成績和效果，但是因為其中涉及的管理部門較多，而不同部門之間關(guān)于國土空間規(guī)劃與城市改造的標準、技術(shù)和管理體制方面存在明顯的不一致問題，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的工作效率不夠理想。因此，對國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的有效路徑進行探索，對于我國的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展具有重要的作用。

1 國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實意義

國土空間規(guī)劃能夠?qū)⒊鞘械馁Y源加以整合，實現(xiàn)對城市資源的綜合利用和保護，通過戰(zhàn)略性的決策，使城市多種資源利用效果最大化。我國目前的國土空間規(guī)劃主要內(nèi)容是城市空間的改造以及生態(tài)環(huán)境的改造。國土空間規(guī)劃應(yīng)該從多個方面，建設(shè)協(xié)調(diào)型的城市空間，對過去為發(fā)展經(jīng)濟而造成的城市生態(tài)環(huán)境破壞加以修補，從而實現(xiàn)人與自然和諧共處的局面，促進城市可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造需要科學(xué)合理地改造方案支持，才能發(fā)揮出最優(yōu)的效果，實現(xiàn)城市改造最理想的狀態(tài)[1]。國家土地空間規(guī)劃其實際意義就是針對土地資源實施開發(fā)與規(guī)劃，為活動治理整體部署起到保護作用，使社會發(fā)展和環(huán)境保護等環(huán)節(jié)得到增速。土地規(guī)劃實際定位可以將其戰(zhàn)略特點充分展示出來，其中還存在對于國土空間的有效開發(fā)，使用與管理等手段。針對有關(guān)活動既可以起到指導(dǎo)性的意義，也能夠起到監(jiān)督管理的作用。新時期下，土地空間實際功能主要是加速功能區(qū)域的建立，為開發(fā)過程的合理性及科學(xué)性作出保障。其中對于人口分布的科學(xué)統(tǒng)籌，土地使用，城市布局等內(nèi)容都有著一定的幫助。不同土地空間主要功能在確定完畢后就可以結(jié)合其未來發(fā)展方向?qū)ζ溥M行土地開發(fā)，使發(fā)展進程更加規(guī)范。所以，國土規(guī)劃其主要作用就是進行土地開發(fā)模式的優(yōu)化，實現(xiàn)區(qū)域功能協(xié)調(diào)。眼下，我國土地規(guī)劃與原始土地保護之間的聯(lián)系較為緊密，作為特殊土地保護的主要政策性文件，規(guī)劃能夠為我國實施土地用途管理提供參考與借鑒，使其形成從國家角度至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個角度的規(guī)范體系。國內(nèi)土地空間的實際利用與規(guī)劃主要是為了進行資源利用保護，將土地空間實際規(guī)劃效果展示出來。土地治理規(guī)劃主要是以非農(nóng)用建設(shè)土地使用補償為基礎(chǔ)制定的。治理活動的指導(dǎo)建議土地治理計劃可以將土地使用作為整體規(guī)劃的重要構(gòu)成部分，提出綜合治理方案，合理布置各項治理任務(wù)及建設(shè)活動。使土地治理規(guī)劃能夠朝著重點區(qū)域、低效率土地開發(fā)、生態(tài)開發(fā)等方向前進。

2 當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造現(xiàn)狀

國土空間規(guī)劃需要考慮到城市內(nèi)不同區(qū)域的功能和布局，按照不同區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃對國土空間規(guī)劃設(shè)計進行調(diào)整，才能明確城市內(nèi)各區(qū)域的不同定位。例如：近些年來我國開展的北京雄安新區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟規(guī)劃等，都是國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的典型案例。城市規(guī)劃改造要能夠深刻體現(xiàn)出我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略布局和約束作用，在進行國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造時，要根據(jù)被改造當(dāng)?shù)貙嶋H的社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展等情況為依據(jù)來實施，還要建立相應(yīng)的改造結(jié)果考評體系，用來檢測改造的實際效果。雖然我國在國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造中具有一些典型的范例，但是目前我國國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造方面還存在著一些問題，例如國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的指標實時性不足，從而導(dǎo)致許多指標在具體落實的時候不能夠產(chǎn)生相應(yīng)的效果，缺乏參考價值；雖然我國當(dāng)前對于土地利用的相關(guān)指標是從國家到地方進行助劑落實的，能夠保障城市生產(chǎn)需要的基本生產(chǎn)用地和建設(shè)，但是在具體的實施過程中卻存在彈性不足的問題，例如一些無法預(yù)計的線性工程和獨立選址的項目還能夠進行有效的處理，許多地方的決策對于國土空間規(guī)劃的具體實施也產(chǎn)生了一定的阻礙。例如在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方面，通過國土空間規(guī)劃能夠有效避免土地資源的浪費，提高城鄉(xiāng)土地的綜合利用效率，但是在實際開展工作的過程中，存在明顯的只重視城市規(guī)劃發(fā)展、忽略農(nóng)村規(guī)劃發(fā)展的問題，從而導(dǎo)致許多地區(qū)進行的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造工作不夠合理，缺乏針對性和有效性，造成國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造管理無序的局面。

3 國土空間規(guī)劃理念和規(guī)劃思路

3.1 國土空間規(guī)劃理念

國土空間規(guī)劃中相關(guān)人員需要具有區(qū)域統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)思想，綜合思想。作為科學(xué)協(xié)調(diào)規(guī)劃的基礎(chǔ)，時間維度與空間維度可以加速統(tǒng)籌實現(xiàn)。土地空間分布主要是對國家土地區(qū)域?qū)嵤┮?guī)劃，更好地實現(xiàn)人口協(xié)調(diào)，資源協(xié)調(diào)與環(huán)境協(xié)調(diào)。為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展任務(wù)的實現(xiàn)起到輔助作用，實現(xiàn)協(xié)調(diào)概念與控制概念的實現(xiàn)。其中，協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括發(fā)展機遇、資源、工業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)等。現(xiàn)階段一些土地空間主要為開放式空間，這一性質(zhì)也屬于空間優(yōu)化的主要趨勢。作為我國較為重要的經(jīng)濟發(fā)展推動力，空間發(fā)展基礎(chǔ)主要為跨區(qū)域空間規(guī)劃，還可以將其作為土地空間規(guī)劃的主要方向。關(guān)于周圍土地空間在規(guī)劃過程中存在的聯(lián)系可以加速不同要素之間的穩(wěn)定流動。將多種綜合效益相結(jié)合可以實現(xiàn)最優(yōu)的綜合土地規(guī)劃。在實施土地規(guī)劃的時候，其主要目的是建立空間實施計劃，從而將整體效益提升到最大化。土地劃分與空間優(yōu)化發(fā)展不但可以加速經(jīng)濟發(fā)展，也可以優(yōu)化社會生態(tài)，進一步加速人口集中，產(chǎn)業(yè)聚集，使國家結(jié)構(gòu)得到合理的調(diào)節(jié)。

3.2 國土空間規(guī)劃思路

在多個空間規(guī)劃步驟中，需要相關(guān)人員掌握城市實際需求，針對不同發(fā)展階段及其需求針對發(fā)展方向制定合理的城市發(fā)展標準，確定內(nèi)部優(yōu)勢，對開發(fā)方式及布局進行調(diào)節(jié)，進而促使城市區(qū)域競爭力得到增強。對周邊資源進行合理統(tǒng)籌，實現(xiàn)多種要素之間的對接。例如，某省在實施國土規(guī)劃的過程制定了城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃方案，將設(shè)計任務(wù)充分分解，從而得出市、縣、區(qū)多方聯(lián)動的制度，為城市規(guī)劃環(huán)節(jié)的合理對接做出保證。對一些新增市區(qū)也可以進行方案劃分，對其實施合理的調(diào)節(jié)，保證市級工作為主導(dǎo)，主動進行審查資料的提交，建設(shè)信息化平臺，及時審核工作進度及工作標準，實現(xiàn)上下聯(lián)動的工作情況，加速為多種規(guī)劃方案的實現(xiàn)。

國土空間在實際規(guī)劃過程中能夠作為實現(xiàn)城市融合及統(tǒng)一的主要約束條件，因此，這時就需要始終基于適應(yīng)性，普遍性標準進行有效的空間規(guī)劃，與不同層級之間相互協(xié)調(diào)，進而加速頂層設(shè)計與城市內(nèi)部空間規(guī)劃。將多個部門內(nèi)部規(guī)劃進行整合采取統(tǒng)一管理需求，以頂層設(shè)計為基礎(chǔ)，對當(dāng)前存在的各項規(guī)劃實施調(diào)節(jié)，參照多種部門權(quán)利劃分頂層設(shè)計要求，明確管理控制范圍，避免出現(xiàn)事件權(quán)利的交叉問題。利用先進技術(shù)實施多種規(guī)則融合，加速城市規(guī)劃總圖的實現(xiàn)，更好的落實多項管理控制內(nèi)容。

國土資源內(nèi)部空間規(guī)劃設(shè)計可以加速社會、經(jīng)濟、自然3個方面之間的有效發(fā)展，提升土地資源實際利用率，迎合城市人口安排及土地布局狀況?？臻g規(guī)劃環(huán)節(jié)編制的過程中需要率先找出建設(shè)難度較高的區(qū)域，將不能建設(shè)區(qū)域合理劃分，促使城市健康發(fā)展。結(jié)合人地和諧情況，建立空間資源開發(fā)利用系統(tǒng)，為城市規(guī)劃工作起到指引作用。例如：某省在實施空間規(guī)劃的過程中，打破了傳統(tǒng)工作思想，以生態(tài)發(fā)展理念為主進行城市空間排查，對現(xiàn)有生態(tài)空間區(qū)域進行整合和結(jié)構(gòu)樹立，充分掌握生態(tài)控制與城市發(fā)展之間的關(guān)系，展開基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計，對城市空間進行完善，建立新型生態(tài)格局。

4 國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的有效實施路徑

4.1 制定完善的國土空間規(guī)劃管理體系

①國家要制定完善的國土空間規(guī)劃管理體系，加強相關(guān)方面的法律法規(guī)建設(shè)，對于所參與的不同部門的職責(zé)進行明確，保證不同部門之間的分工科學(xué)合理，能夠有效避免推卸責(zé)任、互相退讓工作的現(xiàn)象，從而提高國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的工作效率。②在當(dāng)前我國的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造實施程序之中，要加強相關(guān)的編制、審批以及監(jiān)督等職能的完善；還要建立完善的層級管理體系，使從國家層面到縣級層面的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造工作能夠有效開展，國家要不斷提高自身對下面不同層級的管控能力，使不同層級都能夠?qū)宜贫ǖ囊?guī)劃和方案進行有效的貫徹落實，嚴格按照國家所制定的標準開展工作。③國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造要根據(jù)不同地區(qū)的特色來開展，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的規(guī)劃和指標，以此來促進改造當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明發(fā)展的需要。以我國的新疆地區(qū)為例，新疆地區(qū)是我國少數(shù)民族自治區(qū)之一，土地面積遼闊，占我國國土總面積的1/6，所以，對新疆地區(qū)開展的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造工作非常重要，能夠有效提高新疆地區(qū)的土地資源利用率。新疆地區(qū)具有眾多的山脈，且遠離海洋深居內(nèi)陸，自然資源豐富，可以利用的土地面積超過10億畝，占全國農(nóng)林牧宜用土地的1/10，后備耕地面積超過2億畝，居全國首位。但因新疆地區(qū)受到地理位置以及歷史因素的影響，其整體經(jīng)濟發(fā)展水平與沿海省份相比還存在一定的差距，近些年來國家高度關(guān)注新疆地區(qū)的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造，新疆地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與城市化建設(shè)有了明顯地提升，以烏魯木齊為代表的許多都市都取得了很大的發(fā)展，與一些沿海的大城市之間的差距越來越小，城市化發(fā)展與建設(shè)所取得的成績顯著，以旅游業(yè)為主的新疆地區(qū)，受到了全國各地人民的喜愛，越來越多的人選擇到新疆地區(qū)進行旅游，被新疆地區(qū)獨特的地理環(huán)境以及文化特征所吸引。新疆地區(qū)近些年來受到了國家的大力扶持，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)以及云計算技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)對新疆地區(qū)的國土空間規(guī)劃中各種自然資源和測繪地形進行數(shù)據(jù)收集和整體，建立了新疆地區(qū)的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，對新疆地區(qū)的城市發(fā)展與改造提供了科學(xué)的數(shù)據(jù)支持和參考，實現(xiàn)了科學(xué)的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造，使新疆地區(qū)的許多城市都取得了很好地發(fā)展[2]。

4.2 加速多規(guī)融合，開展頂層設(shè)計

在進行國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的過程中，國家應(yīng)該把握權(quán)限的收放力度，加強國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的頂層設(shè)計，集中空間管理的基本權(quán)限，制定統(tǒng)一地管理和控制標準，對所負責(zé)的各部門應(yīng)該將各個管理要素逐層下放，按照不同部門之間的不同職責(zé)進行不同的管理與控制，將城市建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)建設(shè)3個要素作為國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的主線，把握好三者之間的關(guān)系，綜合多種因素開展空間規(guī)劃，制定出符合不同區(qū)域當(dāng)?shù)貙嶋H情況的量化績效指標，同時，要加強國土空間信息化數(shù)據(jù)憑條的建設(shè)，使我國整體的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造信息能夠?qū)崿F(xiàn)分享和傳達，從而提高國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造整體的工作效率與工作質(zhì)量，加速多方面的工作融合，使國家的頂層設(shè)計發(fā)揮出實際的效果。

4.3 制定科學(xué)的國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造指標

國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的指標制定方面，要使用粉劑發(fā)展和資源方面的配置。土地資源的利用需要按照國家的宏觀調(diào)控建設(shè)規(guī)劃，以及不同地區(qū)土地使用的基本情況為設(shè)計基礎(chǔ)，制定多種約束與預(yù)期的指標。國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造指標主要包括城市工業(yè)用地、城市發(fā)展用地以及城市綜合開發(fā)用地和多種建設(shè)發(fā)展所需要的用地，利用從國家層面到地方層面逐層分解的指標，選擇適合當(dāng)?shù)貒量臻g規(guī)劃設(shè)計與城市改造工作的管控形式，通過使用土地年度計劃和專用、申報等方式，將國家與地方制定的改造方案進行嚴格地落實，才能夠保證國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的實際開展效果。

4.4 實現(xiàn)開放式的城市改造方式

過去很長一段時間我國的城市改造工程主要依靠國家和地區(qū)政府的財政撥款，但是隨著時代的發(fā)展，當(dāng)前許多城市的改造都是通過融資、投資、合資等方式，由全社會中的不同主體進行參與，通過政府、企業(yè)、合作組織和個人參與的形式形成了城市改造的新形式，使得城市改造工程逐漸發(fā)展成為一個開放的形式和體系。開放式的城市改造方式能夠使城市改造更加的科學(xué)和合理，在城市改造的過程中，每個環(huán)節(jié)都由不同的主體進行討論和確定，根據(jù)當(dāng)前城市的實際發(fā)展情況與城市規(guī)劃相關(guān)專家的建議，再結(jié)合城市內(nèi)外部的多種信息，以合理的接受能力作為基礎(chǔ)，能夠使城市改造方案具有高度的科學(xué)性和合理性，保證實際的城市改造效果能夠達到預(yù)期，促進城市可持續(xù)發(fā)展。以新疆烏魯木齊市為例，2020年烏魯木齊市具有城市人口500萬，城市發(fā)展目標為實現(xiàn)跨越式發(fā)展和全面建設(shè)小康社會，旨在將烏魯木齊市建成為我國西部的中心城市，面向中西亞的現(xiàn)代化國際商貿(mào)中心、多民族和諧宜居的城市、天山綠洲生態(tài)園林城市[3]。

5 結(jié)束語

國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造需要科學(xué)合理的路徑，結(jié)合不同地區(qū)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，制定有針對性的改造方案，綜合考慮地理環(huán)境因素、經(jīng)濟發(fā)展因素與社會發(fā)展因素等多個方面，才能夠保證國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造工作真正的得以實施和落實，取得最好的效果，加快我國城市化建設(shè)的步伐。