水治理中社區(qū)參與問題的探究
——以河套灌區(qū)為例

譚利龍，趙素燕，馮慧娟，黃 蓉，喬佳慷

(太原科技大學 人文社科學院，山西 太原 030024)

我國是農(nóng)業(yè)大國，灌溉是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障，對農(nóng)業(yè)極為重要。當前我國人口基數(shù)大，糧食需求量增加，而糧食生產(chǎn)和水資源之間的矛盾日益凸顯，因此，需要不斷發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)來改善不利自然條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。河套灌區(qū)屬于典型發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)的地區(qū)，它位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部的巴彥淖爾市，有得天獨厚的引黃灌溉的條件，素有“塞外江南”之稱，是中國設(shè)計灌溉面積最大的灌區(qū)。

河套灌區(qū)于1999年開始實行參與式灌溉管理模式，用水戶協(xié)會的成立讓農(nóng)民親身參與到灌區(qū)水治理中進而推動了河套灌區(qū)的發(fā)展。但是，近幾年河套灌區(qū)的參與式灌溉模式在發(fā)展過程中出現(xiàn)了各種各樣的問題。那么這些問題具體是怎樣的呢？又該如何加強河套灌區(qū)的水治理，推進用水治理體系和治理能力現(xiàn)代化呢？這是筆者接下來所要討論的重點。

1 相關(guān)文獻研究綜述

河套灌區(qū)的水治理在演變過程中不斷地讓農(nóng)民參與進來，采用“灌溉管理單位+用水戶協(xié)會+用水戶”的參與式灌溉管理模式。學術(shù)界研究學者對參與式灌溉模式頗有研究。部分學者從不同角度闡釋了參與式灌溉管理對農(nóng)戶的積極影響。劉靜認為用水協(xié)會的建立使更多資源投入到渠道運行和維護上，由此提高了農(nóng)戶的灌溉頻率，改善了灌溉質(zhì)量[1]。曹雪梅認為參與式灌溉這種模式可以對傳統(tǒng)的用水收費制度進行更新設(shè)計，從而提升農(nóng)民參與灌溉管理的積極性，改善原有的灌溉局面[2]。

除研究參與式灌溉模式對農(nóng)戶的積極影響外，我國學者還探究了參與式灌溉模式中出現(xiàn)的一系列問題。蘇林、袁壽其等學者聚焦于用水戶協(xié)會，闡述了協(xié)會中存在的水權(quán)問題、人員素質(zhì)教育、協(xié)會規(guī)模及灌溉工程配套等問題，分析了我國參與式灌溉的發(fā)展趨勢[3]。趙才則著眼于參與式灌溉管理層面的問題。他認為灌區(qū)水利設(shè)施“被人使用，無人監(jiān)管”從而衍生了一系列問題，例如：灌區(qū)水利部門與協(xié)會缺乏對灌區(qū)實況進行勘察、政府部門派遣的管理人員數(shù)量多致使管理經(jīng)費居高不下等，這些管理層面的不足致使灌區(qū)的發(fā)展受到限制[4]。

綜上所述，我們可以看出參與式灌溉作為一種先進的灌溉管理模式，在一定程度上提高了農(nóng)戶的積極性，推動了水治理的發(fā)展。然而，當前我國灌區(qū)管理體制中確實存在一些問題，若這些問題無法得以解決，灌區(qū)的發(fā)展將受到挑戰(zhàn)。對于參與式灌溉模式，我國研究學者大多從農(nóng)學、工程學、管理學等角度進行探究，而從社會學的角度進行分析的文獻較少。筆者將以河套灌區(qū)為例，結(jié)合社會學的知識來探討參與式灌溉模式中出現(xiàn)的問題。

2 河套灌區(qū)管理狀況

2.1 灌渠的管理狀況

河套灌區(qū)灌排工程管理分為國管和群管兩部分。總干渠、總排干溝、干渠(溝)、分干渠及跨旗縣的分干溝由國家管理，支渠、分干溝以下工程由群眾管理。黃河三盛公樞紐工程設(shè)黃河工程管理局；總干渠、總排干分別設(shè)立管理局；干渠分別設(shè)一干、解放閘、永濟、義長、烏拉特等5個管理局和45個管理所；分干渠、溝共設(shè)立了169個管理段。灌區(qū)內(nèi)的88個鄉(xiāng)現(xiàn)已全部建立了水利管理站，負責轄區(qū)內(nèi)的灌排工程興建和管理。各支、斗渠設(shè)有支斗渠委員會和支斗渠長，各村配有專職管水員。由此看來，河套灌區(qū)的灌渠管理已成一套相對成熟的體系，由上至下都配有專人管理，分工明確。但是實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)看似成熟的管理體制當中也存在著一些問題，例如：政府干預(yù)過多導(dǎo)致農(nóng)戶自主性減弱；用水戶協(xié)會內(nèi)部職責不清、機制不活等。那么這些問題具體是怎樣的呢？導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因是什么？將如何改善這些問題？這還需要進一步討論。

2.2 河套灌區(qū)用水戶協(xié)會介紹

目前，河套灌區(qū)共有農(nóng)民用水戶協(xié)會261個。用水戶協(xié)會是一種較為新型的非政府組織，經(jīng)當?shù)孛裾块T登記注冊后，具有獨立法人資格，實行獨立核算，自負盈虧[5]。協(xié)會管理細則包括用水管理、工程管理、水費征收和水務(wù)公開這四大方面。用水管理工作主要是登記、核查各供水閘口和各農(nóng)戶的灌溉面積，并根據(jù)實際情況制定需水計劃、用水計劃。工程管理是指協(xié)會對所管轄范圍內(nèi)的工程設(shè)施進行養(yǎng)護、維修、管理等[6]。例如每年灌溉期開始前，協(xié)會工作人員全面檢查工程設(shè)施，修整影響通水的渠道與建筑。水費征收通過預(yù)收水費來完成，用水戶的水費只能專項專用，主要用于購水、協(xié)會工作人員的誤工補貼、渠道的管護等。為了保障農(nóng)戶對水費的知情權(quán)，用水戶協(xié)會還會定期向用水小組公開水務(wù)。水務(wù)公開的內(nèi)容主要為：用水量指標、水的價格、財務(wù)賬目、實際用水量[7]。

3 參與式灌溉管理體制中出現(xiàn)的問題

3.1 科層制下政府干預(yù)過多導(dǎo)致農(nóng)戶自主性減弱

我國實行的行政管理體制主要是科層制，隨著時間的推移科層制逐漸理想化，成了許多組織和管理體制的參考樣式。就灌溉模式而言，傳統(tǒng)灌溉管理模式屬于科層制，而參與式灌溉模式則通過灌溉管理權(quán)的轉(zhuǎn)移、引入?yún)⑴c機制，使農(nóng)戶擁有獨立的灌溉管理權(quán)，改變了傳統(tǒng)灌溉管理模式中的等級權(quán)限關(guān)系，故參與式灌溉模式應(yīng)屬于非科層制[8]。在理想狀態(tài)下參與式灌溉模式本應(yīng)把權(quán)力轉(zhuǎn)移給用水戶協(xié)會，讓農(nóng)戶有更多的自主性。而實際情況中，我國參與式灌溉模式受到“科層結(jié)構(gòu)”的限制未能形成新的灌溉管理權(quán)關(guān)系，反而表現(xiàn)出與傳統(tǒng)灌溉管理模式相同的特征?！翱茖咏Y(jié)構(gòu)”是理解我國流域整個水治理模式的核心。因為在我國的整體流域治理中，中央是最終委托人，流域管理機構(gòu)和地方各級政府是政府的代理人，所有的涉水事務(wù)和與其有關(guān)的各類活動，均在上述管理機構(gòu)的直接控制下，所有的渠系堤壩，除沒有大型配水系統(tǒng)的小型灌溉工程外，也均在流域管理機構(gòu)和政府的管理權(quán)限內(nèi)[9]。由此，在科層結(jié)構(gòu)下的傳統(tǒng)水治理模式中，政府扮演的一直是管理者的角色，依據(jù)其職能管理著灌區(qū)水治理的相關(guān)事宜。而參與式灌溉管理模式要求政府把部分權(quán)力從管理體系中剝離出來交給用水戶協(xié)會，這必然要經(jīng)歷一個長期磨合和調(diào)整的過程。

參與式灌溉模式的發(fā)展是自上而下推動的，它的構(gòu)建是一個新規(guī)則制定的過程，而制定的主體便是國家。在這一模式中，政府要把部分管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給參與式灌溉模式中的參與式組織。這些組織的確立需要政府相關(guān)部門的審核、批準以獲得合法性權(quán)利。授權(quán)的過程中，政府和參與式組織之間的平等性也隨之消失，取而代之的是一種隸屬關(guān)系。這種關(guān)系下政府有權(quán)對參與式組織的權(quán)限進行規(guī)約以保證水治理工作的正常運行。然而，在進行規(guī)約時，政府受問題的復(fù)雜度、執(zhí)行人自身的特點等因素的影響可能會超出參與式灌溉模式所規(guī)定的權(quán)限，這就是我們所說的政府干預(yù)過多。同一個體系中一方權(quán)利的擴大，相應(yīng)的另一方權(quán)利會隨之削弱，政府干預(yù)過多就可能會導(dǎo)致農(nóng)戶的自主性減弱。那么從河套灌區(qū)的水治理現(xiàn)狀來看，政府干預(yù)下的農(nóng)戶自主性實際如何呢？這還需要我們進一步討論。

河套灌區(qū)農(nóng)戶自主性經(jīng)歷了一個長期的演變過程。人民公社時期國家全方位地介入鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)與生活，因此，這一時期的灌溉管理呈現(xiàn)典型的“集權(quán)式動員體制”特征，農(nóng)民沒有自主參與的環(huán)境和能力。2000年前后河套地區(qū)展開了參與式灌溉管理實踐。這一時期農(nóng)民參與有了更多的自主性，但農(nóng)戶的自主性僅限于在水費使用等問題上，對于切實關(guān)乎農(nóng)民利益的水費構(gòu)成及制定，農(nóng)民并沒有實質(zhì)的參與權(quán)與自主性。而現(xiàn)今的農(nóng)戶從表面上看相比較于人民公社時期擁有了更多自主權(quán)，但事實上，國家的政策調(diào)整像一只“隱形的手”在調(diào)控著社會資源的分配和基層社會中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。農(nóng)戶自主權(quán)的權(quán)限范圍是在國家將許多實質(zhì)內(nèi)容固定之后的局限自主，還遠沒有達到真正自主。

3.2 用水戶協(xié)會內(nèi)部職責不清、運行機制不活

農(nóng)民用水戶協(xié)會作為參與式灌溉管理中必不可少的組織在水治理中發(fā)揮了不可忽視的作用，但是顯而易見，灌區(qū)水治理的成效并沒有達到預(yù)期的效果。從農(nóng)民用水戶協(xié)會的實際運作中我們發(fā)現(xiàn)了一些典型的問題。①農(nóng)民用水戶協(xié)會成員并非嚴格按照選舉產(chǎn)生，大部分協(xié)會的執(zhí)委會成員都是由村委成員兼任。雖然這種組建形式在初期發(fā)揮了積極的作用，但是在實際運作中不僅容易出現(xiàn)協(xié)會與村委之間賬目不清的問題[10]。②協(xié)會的建立以灌渠為單位，而普遍情況是一條灌渠涉及多個行政村和自然村，這就導(dǎo)致各自為政的多行政群體內(nèi)部彼此互不認同，難以形成統(tǒng)一的協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，在利益的驅(qū)使下容易產(chǎn)生了資源分配不均、責任主體不明等一系列的矛盾。

3.3 水費管理問題長期存在

農(nóng)業(yè)水費是灌區(qū)工程維修養(yǎng)護的重要資金保障，對灌區(qū)的運行和發(fā)展至關(guān)重要。參與式灌溉管理模式實施后，農(nóng)民用水戶協(xié)會的章程明確規(guī)定了水費的相關(guān)制度，要求“配水、計量、收費、開票或核算”都能落實到每個用水戶，這在一定程度上能保證農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)，極大地提高農(nóng)戶的自主性，利于改善水費管理中出現(xiàn)的問題。

但是，實際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)由于每個農(nóng)戶的灌溉面積是相對固定的，再加上一些地方的計量設(shè)施配套不全，計量到戶難以實現(xiàn)。因此，灌區(qū)普遍采取按面積收費的方式。按面積收費是用水戶協(xié)會先計量支渠或斗口的用水量，再按灌溉面積把費用平均分攤到用水田畝上[11]。這種收費方式使得用水量和水費脫鉤，農(nóng)民的節(jié)水意識減弱，水資源的浪費現(xiàn)象加重。而灌溉面積的不同以及農(nóng)戶自身的用水行為各異又使農(nóng)戶之間容易產(chǎn)生沖突，農(nóng)戶間的矛盾加劇將直接影響水費的收取和用水戶協(xié)會工作的開展。

4 改善社區(qū)參與水治理的合理建議

4.1 重新定位政府機構(gòu)的職能

水治理的相關(guān)管理機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，成為一個支持性服務(wù)的提供者。政府部門應(yīng)當推廣技術(shù)服務(wù)、提供財政補貼、對大型灌溉工程給予支持等。各級政府之間應(yīng)該相互支持，彼此協(xié)作，共同推動灌溉事業(yè)的發(fā)展。同時，地方政府要在當?shù)胤e極宣傳參與式管理的理念，避免因一些既得利益的得失而阻礙參與式灌溉的發(fā)展。

4.2 理順協(xié)會的內(nèi)部關(guān)系,完善運行管理機制

用水戶協(xié)會作為參與式灌溉管理的基本組織直接參與到水治理當中，因此，致力于打造一支規(guī)范、高效的基層水治理隊伍對灌區(qū)的運行和發(fā)展有重要意義。①灌區(qū)水利單位應(yīng)當督促協(xié)會建立健全體制機制，并協(xié)助其組建專業(yè)維修養(yǎng)護隊伍；②協(xié)會自身應(yīng)當進行內(nèi)部改革，協(xié)調(diào)各自然村之間的利益關(guān)系并以規(guī)章制度的方式明確責任主體。除此之外，還要不斷完善運行管理機制，厘清協(xié)會和其他主體之間的關(guān)系，促進社區(qū)參與水治理的長足發(fā)展。

4.3 加強水費管理，推進水費改革

針對水費管理中的問題，應(yīng)該不斷加強水費管理的改革。①完善水費的征收制度以提高水費的征收率；②改革水費的征收方式，盡量采用供用水雙方直接見面收取的模式，以減少水費收繳的中間環(huán)節(jié)，避免水費截留、挪用，保證水費的?？顚Ｓ茫虎奂哟笸度肓Χ?，落實地方的配套資金，不斷完善灌溉田間工程系統(tǒng)計量設(shè)施的建設(shè)，讓灌區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)計量到戶，減少浪費水資源和“搭便車”收費的現(xiàn)象。