科技項目績效評價的實踐探析
——以內(nèi)蒙古為例

楊永平，閆 偉，尚 妤

(1.內(nèi)蒙古科技促進發(fā)展研究中心；2.內(nèi)蒙古科信科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000；3.南開大學 商學院，天津 300071)

2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府下發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于推進預(yù)算績效管理工作的意見》(內(nèi)政辦發(fā)〔2014〕70號)文件，總體目標是到2020年，各級政府建立以績效目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提升公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有預(yù)算部門和財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。隨后于2016年11月28日下發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)財政支出績效評價管理辦法》(內(nèi)政辦發(fā)〔2016〕171號)，進一步明確了要“加強自治區(qū)財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益”的中心思想。同時，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳還下發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)本級部門預(yù)算績效目標管理辦法》(內(nèi)財預(yù)〔2016〕1822號)文件，具體要求規(guī)范和加強自治區(qū)科研項目資金的管理，建立科學、合理的科研項目支出預(yù)算績效評價體系。

1 評價情況

1.1 評價概況

本次評價的對象為2017年度立項的24項內(nèi)蒙古自治區(qū)科技重大專項。本次評價的主要目的是對2017年度內(nèi)蒙古自治區(qū)科技重大專項資金使用效益進行綜合評價，促進項目承擔單位完善管理方式發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)與放大效益，充分激發(fā)各項目承擔單位及研發(fā)人員積極創(chuàng)新的動力和活力，同時為科技管理決策提供參考，從而推進內(nèi)蒙古科技創(chuàng)新快速、健康、持續(xù)發(fā)展。

1.2 項目執(zhí)行情況

本次評價的自治區(qū)科技重大專項涵蓋內(nèi)蒙古現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、生物技術(shù)、民族醫(yī)藥、生態(tài)環(huán)境、新能源、新材料、高端裝備制造、新一代信息技術(shù)等重點產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域的重大關(guān)鍵共性技術(shù)、重大技術(shù)裝備或產(chǎn)品研究開發(fā)以及科技成果產(chǎn)業(yè)化示范。截至各項目績效評價日，完成績效評價(估)的24項自治區(qū)科技重大專項中，對到項目執(zhí)行期的18項進行了評價，對未到項目執(zhí)行期的6項進行了評估；到執(zhí)行期的項目中，項目延期執(zhí)行現(xiàn)象比較普遍。

1.3 經(jīng)費執(zhí)行情況

本次績效評價的24項內(nèi)蒙古自治區(qū)科技重大專項的預(yù)算資金投入總額36 517.26萬元。其中，科技重大專項資金預(yù)算15 450.00萬元，自籌資金預(yù)算21 067.26萬元。

1.3.1 專項資金預(yù)算投入和使用情況。24項內(nèi)蒙古自治區(qū)科技重大專項的專項資金預(yù)算15 450.00萬元。截至各項目績效評價日，項目承擔單位共收到自治區(qū)撥款資金總額15 080.00萬元，項目資金到位率97.61%，其中14家企業(yè)收到撥款9 430.00萬元，占專項經(jīng)費預(yù)算總額的61.04%。24項科技重大專項累計支出資金12 733.03萬元，實際支出資金占預(yù)算經(jīng)費總額的82.41%。

1.3.2 自籌經(jīng)費預(yù)算和支出情況。評價的24項自治區(qū)科技重大專項中，18項有自籌經(jīng)費預(yù)算，6項沒有自籌經(jīng)費預(yù)算。18項有自籌經(jīng)費預(yù)算的科技重大專項，項目承擔單位自籌經(jīng)費預(yù)算總額21 067.26萬元，截至各項目績效評價日，自籌經(jīng)費累計到位18 520.27萬元(以實際支出作為資金到位)，經(jīng)費平均到位率87.91%。

1.4 評價結(jié)論

項目評價工作組依據(jù)績效評價工作方案，根據(jù)項目組織實施及完成情況，在查閱資料、聽取匯報、座談、問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，參照績效評價指標體系和評分標準，對項目單位做出了綜合評價，最終評價結(jié)果：績效等級為“優(yōu)秀”的15項；績效等級“良好”的8項；績效等級為“較差”1項。全部評價的24項內(nèi)蒙古自治區(qū)科技重大專項中，優(yōu)良率達到95.83%。

2 主要經(jīng)驗及做法

2.1 項目績效評價有利于推動科技創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、全球化程度的加深，國際競爭愈演愈烈，而科學技術(shù)作為第一生產(chǎn)力，是在國際競爭中超越他國的重要力量，我國制定的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，科學技術(shù)將成為解決生產(chǎn)問題的主力。但科技的發(fā)展需要較為完善的績效評價作為支撐，可以說，沒有好的績效評價，那么大部分的科研成果都是沒有價值的，浪費有限的國家資源。通過項目績效評價，可以進一步凝練內(nèi)蒙古自治區(qū)科技發(fā)展方面，提升科技創(chuàng)新發(fā)展能力。

2.2 做好頂層謀劃，促進政策落地

針對形勢變化和“科技興蒙”政策實施中出現(xiàn)的問題，選擇24項科技重大專項，深入開展專項現(xiàn)場績效評價工作，形成“1+24”調(diào)研報告。在績效評價過程中，宣講了“科技興蒙”政策，推動“科技興蒙”行動。

2.3 做大企業(yè)主體，發(fā)揮政府科技投入放大效應(yīng)

本次績效評價的24項科技重大專項，14項為企業(yè)承擔，項目資金有力促進了企業(yè)的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。18家有配套自籌經(jīng)費的單位共收到財政撥付的專項經(jīng)費總額為12 430.00萬元，帶動投入的自籌經(jīng)費累計達18 520.27萬元，政府財政科技投入的帶動和放大效應(yīng)得到了充分發(fā)揮。

2.4 做細各環(huán)節(jié)工作，保證績效評價的有序進行

積極溝通，讓績效評價按計劃有序開展。做好與項目承擔單位、項目負責人的評價前、評價中、評價后的交流與溝通，全面保障項目績效評價效果。

3 存在的問題分析

通過項目績效評價，大部分項目承擔單位能夠按照項目合同書約定任務(wù)、績效目標和批準預(yù)算執(zhí)行，但也存在一些問題，具體情況及原因分析如下。

3.1 對績效評價工作和評價結(jié)果重視不夠

由于內(nèi)蒙古開展科技項目績效評價工作時間較晚，一些項目承擔單位對評價工作的認識不足，存在績效評價時忙一陣，評價后放一邊的情況，對于評價工作組給出的評價整改意見遲遲不能反饋，影響了評價結(jié)果完成的時效性。在完成績效評價之后，要制作評價結(jié)果，結(jié)合預(yù)算部門的預(yù)算編制和管理責任，對預(yù)算部門實施規(guī)范管理，把評價結(jié)果更好地應(yīng)用到實踐中去，以促進績效評價工作不斷進步、不斷發(fā)展、不斷完善。而我們在推進績效評價工作的過程中，未能有效應(yīng)用評價結(jié)果，僅僅將評價結(jié)果進行了簡單的信息反饋和情況通報，未真正發(fā)揮其在激勵方面的作用。

3.2 績效評價方法較為單一

從實施績效評價工作的實踐來看，目前采用的評價方法主要是目標預(yù)定與實施效果比較法，即通過比較財政支出所產(chǎn)生的實際結(jié)果與預(yù)定的目標，分析完成(或未完成)目標的因素，從而評價財政支出績效。目標預(yù)定與實施效果比較法運用于績效評價的前提是績效目標科學、合理并且可以體現(xiàn)項目應(yīng)有的績效水平。由于績效目標是由項目單位自行申報的，因此，采用這種方法進行績效評價具有一定的局限性，較難反映財政資源分配的有效性。

3.3 評價過程管理需進一步加強

3.3.1 投入指標不規(guī)范。①部分項目設(shè)定的目標與資金分配不匹配，造成項目資金執(zhí)行率低。②部分項目經(jīng)費落實不及時、不到位。按照財政撥款程序，企業(yè)承擔的項目資金下達到旗縣區(qū)一級的財政部門進行撥付。但由于一些旗縣區(qū)財政緊張等原因，未能及時、足額撥付到位，影響了項目實施。

3.3.2 管理不到位。①部分項目資料不完善。雖然在現(xiàn)場評價之前，經(jīng)過了反復(fù)的大量的溝通與交流，但現(xiàn)場評價時仍然普遍存在著提供的項目資料不全、支撐不足的情況。②經(jīng)費使用不規(guī)范。在對項目單位經(jīng)費使用審核過程中發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)單位承擔的項目，項目經(jīng)費未按科技專項資金管理辦法規(guī)定管理和使用，普遍存在項目經(jīng)費不單獨核算、科目設(shè)置不合理、超范圍支出、隨意調(diào)整預(yù)算科目和財務(wù)資料不齊全等不規(guī)范問題。③部分項目缺少必要的檢查控制措施與手段。

3.3.3 有的項目產(chǎn)出質(zhì)量不高。項目延期現(xiàn)象較為普遍，有的項目臨近結(jié)題未能全部或部分完成最終目標成果；有的項目實施進度緩慢，數(shù)據(jù)采集不夠完整；有的項目論文發(fā)表不及時、知識產(chǎn)權(quán)成果不足，或者提供的論文及知識產(chǎn)權(quán)與項目相關(guān)性不強。

3.3.4 項目效果需進一步強化。本次評價中，發(fā)現(xiàn)一些效果評價指標比較模糊，只能靠專家的能力和經(jīng)驗進行判斷；而有的項目一些指標涉及，有的項目卻又不涉及，讓評價有了更多的不確定性；在可持續(xù)性方面，人才團隊的培養(yǎng)與建設(shè)不足也是個普遍問題。

4 加強科技項目績效評價的對策建議

4.1 進一步完善績效評價體系建設(shè)

不斷總結(jié)近年來績效評價工作經(jīng)驗，在財政部門的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由科技部門根據(jù)科技重大專項支出的實際情況，制定更科學的、符合項目實際的評價標準，細化評價指標體系，使績效評價工作更具操作性和科學性。如，科技業(yè)務(wù)部門根據(jù)科技重大專項自身特點設(shè)計評價項目的補充個性化績效指標，由各項目實施單位進行填報，構(gòu)建定量指標和定性指標相結(jié)合的項目評價指標體系，以更客觀、更全面地反映項目的績效情況。經(jīng)過一定時間的實踐應(yīng)用，各項目的個性化指標體系得到不斷補充完善，逐漸形成某科技重大專項績效評價中相對固定的、科學的、細化的績效指標體系，充分發(fā)揮考核評價在推動科學發(fā)展方面的導(dǎo)向和激勵約束作用,切實增強績效評價體系的全面性、科學性和針對性。

4.2 加強項目的全過程管理與控制

4.2.1 加強源頭管理。在立項時同時規(guī)范設(shè)立項目績效目標，從總目標、階段性目標、數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標等方面明確項目績效目標，根據(jù)績效目標設(shè)定清晰、細化、可衡量的績效指標。

4.2.2 加強過程管理與控制。在項目執(zhí)行過程中，項目承擔單位要統(tǒng)籌部署各類資金支出，確保項目經(jīng)費有效使用，要按照各項資金性質(zhì)和用途統(tǒng)籌考慮使用，要按照合同約定任務(wù)進度和批復(fù)預(yù)算執(zhí)行，確保項目經(jīng)費有效使用；項目承擔單位特別是企業(yè)要加強學習專項資金管理辦法，掌握科技專項資金管理辦法規(guī)定內(nèi)容，規(guī)范使用項目經(jīng)費；規(guī)范用好賦予科研人員調(diào)整項目經(jīng)費預(yù)算權(quán)限，屬項目承擔單位自主調(diào)整權(quán)限范圍內(nèi)的預(yù)算調(diào)整，要由項目負責人按規(guī)定召集單位法人或授權(quán)人和項目組成員召開項目預(yù)算調(diào)整會議，會議通過后方可調(diào)整預(yù)算并形成會議紀要，不屬自主調(diào)整權(quán)限范圍內(nèi)的調(diào)整，應(yīng)按規(guī)定及時上報自治區(qū)科技廳審批；項目分管業(yè)務(wù)處室和項目歸口管理部門或盟市要加強對項目事中監(jiān)管，在項目實施過程中提前發(fā)現(xiàn)問題，及時讓項目單位整改，項目如需延期或者調(diào)整任務(wù)，承擔單位要提前上報，自治區(qū)科技廳分管業(yè)務(wù)處室要及時審批，遇到無法完成的項目，應(yīng)及時終止，予以撤項或結(jié)題。

4.2.3 更加重視產(chǎn)出與效果。產(chǎn)出是一個項目的生命力的有力保障，只有不斷產(chǎn)出高質(zhì)量的成果，項目才能更好地落地生根，才能可持續(xù)發(fā)展，要在今后的評價過程中進一步實現(xiàn)產(chǎn)出的量質(zhì)轉(zhuǎn)變；科技項目特別是科技重大專項的立項，應(yīng)該更加注重項目效果的實現(xiàn)，通過加快項目成果的轉(zhuǎn)化與關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)應(yīng)用，來實現(xiàn)項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響力，以讓公眾滿意。

4.3 加快財政項目績效評價信息化建設(shè)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和績效評價工作的推進，財政項目績效評價信息化建設(shè)的步伐不斷加快，構(gòu)建信息化數(shù)據(jù)庫成為提高財政項目績效評價成效的必然選擇，但目前內(nèi)蒙古自治區(qū)這方面的工作還較為滯后。對此，我們應(yīng)加快財政項目績效評價信息化建設(shè)的步伐，在績效評價過程中積極收集信息資料并進行分類管理，不斷積累績效評價資料，比較并分析財政項目的投入、產(chǎn)出和效益情況，不斷完善數(shù)據(jù)庫建設(shè)，增強預(yù)算編制分析效果。在開展績效評價時，應(yīng)詳細分析評價過程中的評價標準、項目績效目標、采用的評價方法等方面的數(shù)據(jù)，逐步完善和充實數(shù)據(jù)庫。最后，還要加大對數(shù)據(jù)軟件的開發(fā)力度，提高大數(shù)據(jù)運用效率，提高預(yù)算管理的信息化水平。

4.4 重視財政項目績效評價成果的應(yīng)用

4.4.1 對績效評價問題進行落實整改。在完成績效評價工作后，不但要整理、匯總評價結(jié)果，還要對績效評價中的問題進行整改，向評價單位發(fā)放績效評價整改通知，預(yù)算部門和項目實施單位要根據(jù)績效評價中存在的問題制定整改措施，積極整改。

4.4.2 構(gòu)建績效評價結(jié)果激勵機制。對于績效評價結(jié)果優(yōu)良的項目、單位，財政部門可增加其預(yù)算資金數(shù)額，或者給予激勵表揚。對于績效評價結(jié)果較差的項目和單位，財政部門可嚴格控制財政資金數(shù)額，控制預(yù)算資金投入。

4.4.3 對績效評價結(jié)果進行考核問責。將績效評價結(jié)果納入目標考核范疇，作為評價考核干部、領(lǐng)導(dǎo)班子的依據(jù)。同時，建立績效評價問責機制，財政部門與有關(guān)部門聯(lián)合對預(yù)算資金申請、使用、監(jiān)管過程中出現(xiàn)的資金損失或管理不到位問題進行問責。

4.4.4 有效轉(zhuǎn)化績效評價結(jié)果，提高利用率?？冃гu價結(jié)束后，將績效目標完成情況反饋給預(yù)算部門和實施單位，針對存在的問題進行整改。同時，將評價結(jié)果總結(jié)后形成工作報告，向政府上報，為政府宏觀決策提供參考。