社區(qū)社會組織參與村莊治理中村委會的角色定位
——基于蒲江縣箭塔村的實踐案例

紀(jì) 納，李秀義

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 泰安 271000)

社區(qū)社會組織是指主要由社區(qū)居民發(fā)起成立，以社區(qū)為服務(wù)場域、以整個社區(qū)及居民為服務(wù)對象，以處理和解決社區(qū)問題、滿足社區(qū)居民需求為目標(biāo)的依規(guī)備案登記的社會組織[1]。社區(qū)社會組織，一方面，可以代表村民參與村莊的各種公共事務(wù)，反映村民的意見、建議和利益訴求，維護村民的切身利益；另一方面，可以提供一定的公共服務(wù)產(chǎn)品，滿足村民多樣的公共服務(wù)需求。村黨支部委員會是村莊政治領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，村民委員會是基層群眾性自治組織，它們肩負著村莊治理的領(lǐng)導(dǎo)組織職能；現(xiàn)階段村黨支部委員會和村民委員會之間交叉任職，村委會不僅要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，還要履行村民自治權(quán)的職能，為村民參與村莊公共事務(wù)提供各種服務(wù)。

現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法(2018修正)》第九條規(guī)定“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持服務(wù)性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。村委會在社區(qū)社會組織參與村莊治理中起著非常重要的作用，然而，我們通過對山東和四川兩省一些地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實踐中一些村委會對自身角色定位不清，沒有認識到社區(qū)社會組織對村莊治理的重要意義，甚至采取打壓態(tài)度，客觀上制約了社區(qū)社會組織參與村莊治理的有效進行。因此，正確定位社區(qū)社會組織參與村莊治理過程中村委會的角色有著極為重要的現(xiàn)實意義。

筆者以四川省成都市蒲江縣箭塔村為個案，結(jié)合當(dāng)今社區(qū)社會組織參與村莊治理的現(xiàn)狀，堅持問題導(dǎo)向，通過相關(guān)經(jīng)驗介紹，將進一步明確社區(qū)社會組織參與村莊治理中村委會的角色定位，對推動社區(qū)社會組織有效參與村莊治理具有一定借鑒意義。

1 案例介紹

成都市蒲江縣甘溪鎮(zhèn)箭塔村地處甘溪西南部，蒲江、名山兩縣交匯處，屬典型丘陵地區(qū)。全村轄區(qū)面積4.06km2，約405.8hm2，全村退耕還林26.182hm2，耕地面積157.41hm2，山林地63.92hm2，其他農(nóng)用地84.12hm2。主要種植茶葉、獼猴桃和柑橘等。全村總戶數(shù)546戶，本村有1 700口人，新村民11人，轄13個村民小組。目前，村里的社區(qū)社會組織主要有：箭塔社區(qū)發(fā)展中心、老年協(xié)會、治安巡邏隊、志愿者組織、文體隊和各類合作社等。箭塔村連續(xù)2年入圍成都市社區(qū)營造優(yōu)秀案例，并得到了新華社、中央電視臺、四川日報、四川電視臺等主流媒體的關(guān)注和報道；箭塔社區(qū)發(fā)展中心是一個綜合性社區(qū)自組織，于2018年3月正式成立，其前身為箭塔社區(qū)發(fā)展協(xié)會，于2017年10月成立，獲得2017年成都市“明星自組織”稱號。

2 村委會應(yīng)當(dāng)好社區(qū)社會組織參與村莊治理的引導(dǎo)者

在社區(qū)社會組織發(fā)育還不成熟的情況下，村委會的引導(dǎo)作用不可或缺。村莊事務(wù)中，處理的問題涉及方方面面，只有準(zhǔn)確把握上級政策，特別是惠民、惠農(nóng)政策的意圖、精神，才能用活、用好政策。村委會成員作為各級政策、法規(guī)的宣傳者、執(zhí)行者、落實者，對黨和政府的方針政策、政治理論、相關(guān)法規(guī)比一般村民理解的要準(zhǔn)確，并且能用貼近群眾、樸實生動的語言去解讀上級政策[2]。社區(qū)社會組織的成員一般沒有研讀政策、把握政策的意識，這就需要村委會成員根據(jù)政策要求，把群眾的積極性調(diào)動起來，引領(lǐng)社區(qū)社會組織不斷走向成熟，從而能夠使社區(qū)社會組織抓住政策機遇為村莊發(fā)展貢獻一份力量。

村委會要減少隱性干預(yù)，消除不必要的控制，強化社區(qū)社會組織的獨立性，引導(dǎo)社區(qū)社會組織開展惠及更多村民的社會活動，提升社區(qū)社會組織的“知名度”，使其能真正地成為村委會在村莊治理中的好伙伴、好幫手，共同推動村莊發(fā)展。村委會要明晰社區(qū)社會組織的角色分工，既要清楚村委會自身在村莊治理中的主導(dǎo)地位，又要重視社區(qū)社會組織在村莊治理中的協(xié)同作用，做好正確的分工，明晰各自的責(zé)任。

2.1 要明確社區(qū)社會組織在村莊治理中的地位

村委會和社區(qū)社會組織要在責(zé)任分擔(dān)、利益共享方面相協(xié)調(diào)，村委會不能將自身的責(zé)任進行轉(zhuǎn)移或者與社區(qū)社會組織進行利益爭奪。村委會要把有利村莊發(fā)展卻無暇顧及的事務(wù)交給社區(qū)社會組織，讓村民在參與村莊事務(wù)中獲得存在感、滿足感，也能使他們在參與的過程中體會到村干部等人的艱辛，增強對村莊的認同感，從而使村莊的凝聚力和向心力得到加強。在村委會和成都高新區(qū)安逸舍社區(qū)服務(wù)中心的支持下，箭塔社區(qū)發(fā)展中心的具有一定帶領(lǐng)群眾致富能力的村民骨干都發(fā)展或者擴大了自己的產(chǎn)業(yè)，分別領(lǐng)辦了由10戶村民參與的主要種植銷售砂糖橘、紅心柚的箭塔光輝谷業(yè)合作社，由3戶村民參與的主要進行蒲草產(chǎn)品研發(fā)的儀美合作社，由3戶村民參與的主要做獼猴桃電商和生態(tài)豬養(yǎng)殖的春枝姐合作社。這些合作社的創(chuàng)辦，帶動了村民參與，也帶動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為村民增收貢獻了一份力量。

2.2 要消除兩者之間的不信任因素，建立起一種良性的信任關(guān)系

要在社區(qū)社會組織制度建設(shè)、組織管理、人才培訓(xùn)、業(yè)務(wù)發(fā)展、項目承接等方面進行引導(dǎo)，推動社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展。箭塔村委會為了引導(dǎo)箭塔社區(qū)發(fā)展中心依法依規(guī)地開展活動，幫助箭塔社區(qū)發(fā)展中心在蒲江縣民政局登記注冊了社會組織。這樣既給社區(qū)發(fā)展中心提供了社會合法性的支持，又可以幫助其獲得項目資金的支持，還可以減輕村委會處理村莊事務(wù)的負擔(dān)。

3 村委會應(yīng)當(dāng)好社區(qū)社會組織參與村莊治理的服務(wù)者

作為村民自治組織的村委會，其宗旨是為村民謀利益，即村委會成員應(yīng)當(dāng)為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務(wù)工作。要動員和組織全體村民，為本村村民的共同利益，為把本村建設(shè)成社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村而努力工作，為生產(chǎn)的發(fā)展和村民生活水平的提高服務(wù)[3]。為保證社區(qū)社會組織參與村莊治理的有效進行，必要的服務(wù)工作不可或缺。而作為村民自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村委會自然應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的服務(wù)工作。具體而言，村委會的服務(wù)工作應(yīng)該主要包括以下幾個方面。

3.1 推動社區(qū)社會組織能力建設(shè)

社區(qū)社會組織自身能力建設(shè)情況，是影響其參與村莊治理成效的決定性因素。目前來看，現(xiàn)在很多社區(qū)社會組織內(nèi)的小部分人才還是由村民骨干構(gòu)成，他們雖然有一定的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力，但是往往并不具有什么專業(yè)背景；同時，很多的社區(qū)社會組織在運行中也沒有形成嚴格的各項規(guī)章制度、內(nèi)部沒有明晰的管理機制，或者即使有各種規(guī)章制度在實際運行中也不嚴格要求，日常的管理與運行完全靠領(lǐng)導(dǎo)者的威望等因素的推動，缺乏參與的主動性，這就導(dǎo)致了很多社區(qū)社會組織運行的混亂。這種混亂現(xiàn)象一方面不利于社區(qū)社會組織自身的發(fā)展，另一方面也不利于其參與村莊治理的協(xié)同作用有效發(fā)揮。

因此，要對社區(qū)社會組織進行培育、孵化，加強其參與村莊治理的能力。可以通過定期聘請、招募各領(lǐng)域有專業(yè)背景的老師授課的方式或者通過與專業(yè)社工機構(gòu)合作的方式對現(xiàn)有人員進行培訓(xùn)，以提升組織成員的管理能力與專業(yè)能力。箭塔村與成都高新區(qū)安逸舍社區(qū)服務(wù)中心聯(lián)合啟動了2018年成都市城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動項目，安逸舍項目組的輔導(dǎo)主要來自兩個方面：一方面，安逸舍項目組對協(xié)會成員持續(xù)進行參與式發(fā)展、團隊精神、合作理念、平等協(xié)商和專業(yè)知識技能的培訓(xùn)。另一方面，項目組推動箭塔社區(qū)發(fā)展中心參與村莊公共事務(wù)。項目組幫助社區(qū)社會組織將其具體的運作、經(jīng)費去向等進行公開來獲得村民的認可，這使得箭塔社區(qū)發(fā)展中心在動員村民參與社會公益活動時，可以更好地表達自己的主張，更具有說服力。安逸舍社區(qū)服務(wù)中心的輔導(dǎo)下，箭塔社區(qū)發(fā)展中心的制度建設(shè)(理事會制度、選舉制度、民主協(xié)商制度、財務(wù)公示制度等)日益完善，逐漸承擔(dān)起村級協(xié)同治理的功能。

3.2 為社區(qū)社會組織發(fā)展拓寬資金來源

社區(qū)社會組織本身就是由村民來發(fā)起和成立的服務(wù)于村民自身利益的一種組織，它的組建主體屬于弱勢群體，組織本身由于資金、技術(shù)等的匱乏也屬于弱勢組織?，F(xiàn)階段，社會組織的資金來源總的來說主要有3種途徑：①政府的補助資金；②社會性的資金捐贈；③會員籌款[4]。從這3種資金來源來看，會員籌款是最穩(wěn)定經(jīng)費來源，但是這種資金籌集一般只是滿足其自身的運轉(zhuǎn)，社會組織想要發(fā)揮更大的作用，去承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的社會職能、滿足公眾對于公共物品多樣化、個性化的需求偏好，這點資金籌集就顯得捉襟見肘。具體到社區(qū)社會組織，部分有合法性地位的社區(qū)社會組織可以獲得政府的財政資金支持，但是由于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，這部分資金支持往往是有限的，而其他絕大多數(shù)自下而上的社區(qū)社會組織則完全沒有政府的財政支持，社會性的資金捐贈也十分的匱乏[5]。

充足的資金支持關(guān)系到社區(qū)社會組織的長遠發(fā)展。一方面，村委會要積極爭取政府部門的下沉資金，并妥善合理運用社會化手段，加大向社區(qū)社會組織購買服務(wù)的力度，給予社區(qū)社會組織充足的資金支持。另一方面，村委會要積極引導(dǎo)社區(qū)社會組織增強自身“造血”功能，通過培訓(xùn)指導(dǎo)、承接服務(wù)等方式來拓寬資金來源渠道。

為推動社區(qū)社會組織發(fā)展，一方面，箭塔村委會積極向上爭取資金。2017年、2018年村書記以村莊名義去成都市民政局爭取“成都市優(yōu)秀社區(qū)營造案例”，并匯報箭塔村社區(qū)發(fā)展中心搞了什么項目，產(chǎn)生了什么效益，分別獲得15萬元的獎勵資金。另一方面，箭塔村委會決定把村里農(nóng)旅業(yè)務(wù)交給社區(qū)發(fā)展中心負責(zé)，并將旅游團接待、講解、場地、農(nóng)家樂等收入的5%作為運營管理費進入社區(qū)基金，用社區(qū)基金來滿足箭塔社區(qū)發(fā)展中心的資金需求；同時，每到“年豬祭”“秋社”“鬧元宵”等活動時，村委會通過購買服務(wù)的方式讓箭塔社區(qū)發(fā)展中心來負責(zé)組織、策劃、籌備等工作。有了資金的支持，箭塔村委會積極引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展中心向成都高新區(qū)安逸舍社區(qū)服務(wù)中心購買“對接城市社區(qū)、參訪團”、策劃等服務(wù)來孵化社區(qū)發(fā)展中心自身。目前，箭塔社區(qū)發(fā)展中心已經(jīng)具備了相關(guān)的運營能力，也會承接其他村的服務(wù)業(yè)務(wù)，并收一定服務(wù)費。

3.3 為社區(qū)社會組織提供發(fā)展空間

隨著經(jīng)濟水平的提高，物質(zhì)和精神生活的豐富，村民的社會需求也向著多樣化和個性化的方向發(fā)展，村委會忙于應(yīng)付各種政府下放任務(wù)和指派，無暇面對和關(guān)注村民的經(jīng)濟社會文化需求，無法提供村民所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也沒有充足的資源進行有效的治理。社區(qū)社會組織可以整合和鏈接村莊內(nèi)外的各種資源，開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動，為村民提供多樣化、個性化需求服務(wù)[6]。因此，村委會迫切需要一些能夠幫助其減輕某種負擔(dān)的社區(qū)社會組織參與村莊治理，以提高村莊治理水平和為村民服務(wù)的能力，這也為社區(qū)社會組織提供了滿足村民需求的空間。一些村莊無法提供的社會公共服務(wù)，村委會可以通過制度激勵、能力建設(shè)、資金扶持等方式向社區(qū)社會組織賦權(quán)，尤其要賦予村民對村莊公共事務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)，增強村民的公眾參與意識，激發(fā)村民主觀自主性，讓社區(qū)社會組織逐漸承擔(dān)起政府下放的公共服務(wù)職能，加強村民自治能力建設(shè)，提高村民自治水平。

箭塔村的“最美庭院”“最美陽臺”評選活動，并非由村兩委直接操辦，而是由村委會指導(dǎo)、箭塔村社區(qū)發(fā)展中心承辦，村委會并給予箭塔村社區(qū)發(fā)展中心5 000元激勵基金作為活動費用。這種“村兩委引導(dǎo)服務(wù)+社區(qū)發(fā)展中心承辦”的組織模式，不僅帶動了村民的廣泛參與，而且也使綠色低碳的生活方式進一步得到推廣。在村委會的支持下，箭塔社區(qū)發(fā)展中心對外鏈接各方資源，對內(nèi)整合社區(qū)各種參與力量，積極開發(fā)基于本地自然人文資源的旅游產(chǎn)品和社區(qū)營造主題參訪接待，不斷為村莊創(chuàng)收增收，以實際行動推動村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合?！澳曦i祭”“雛鷹計劃”“秋社”“鬧元宵”等項目活動都在箭塔村社區(qū)發(fā)展中心的策劃、籌備下名聲大噪，讓箭塔村成為一個緊密的整體，也為村莊的發(fā)展增添了活力，使蒲江縣箭塔村逐漸展現(xiàn)在大家的眼中。

4 村委會應(yīng)當(dāng)好社區(qū)社會組織參與村莊治理的監(jiān)督者

社區(qū)社會組織有序參與村莊治理活動，必須要有良好的外部監(jiān)督?！渡鐣F體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等條例完全不能滿足社區(qū)社會組織發(fā)展的需要，這些相關(guān)的條例只是從登記、注冊管理等方面作出了一定的說明和規(guī)范，對于社區(qū)社會組織的具體管理、監(jiān)管等方面并沒有相關(guān)的法律法規(guī)約束。當(dāng)前政府關(guān)于社區(qū)社會組織的監(jiān)管體系還不健全，監(jiān)督管理中存在缺項漏項；報社、媒體等公眾力量對社區(qū)社會組織的關(guān)注度較少，對社區(qū)社會組織運作模式了解不多，公眾監(jiān)督的力量也不足。另外，社區(qū)社會組織負責(zé)人往往是村民公認的綜合素質(zhì)高、個人能力強的村民，村民對社區(qū)社會組織的信任是建立在對負責(zé)人信任的基礎(chǔ)之上的；這種對社區(qū)社會組織負責(zé)人的絕對信任導(dǎo)致了村民對社區(qū)社會組織參與村莊治理過程中出現(xiàn)的中飽私囊，以權(quán)謀私等不公正行為監(jiān)督不及時、監(jiān)督不到位，影響社區(qū)社會組織參與村莊治理的成效。

村委會可以通過信用教育和發(fā)揮村民監(jiān)督作用等方式來實現(xiàn)對社區(qū)社會組織的更好監(jiān)督。①村委會可以通過提出誠信倡議、制定誠信公約等方式來在社區(qū)社會組織中開展誠信教育，培養(yǎng)其誠信觀念，使誠信貫徹在其組織理念之中。②村委會應(yīng)該重點監(jiān)督社區(qū)社會組織的資金走向、人員往來、參與方式等，要求社區(qū)社會組織把相關(guān)信息定期公開，進行透明化監(jiān)督。③村委會應(yīng)該發(fā)揮廣大村民的監(jiān)督作用。社區(qū)社會組織參與村莊治理的過程中，其參與方式、參與內(nèi)容、參與途徑都在廣大村民的注視下進行；村委會要充分調(diào)動村民監(jiān)督的積極性，對社區(qū)社會組織進行有效監(jiān)督[7]。目前，箭塔社區(qū)發(fā)展中心的資金往來由村兩委進行監(jiān)管，并定期公示；人事、會議等內(nèi)部事務(wù)及時公開，自覺接受廣大成員和村民的監(jiān)督，使其運營在陽光下進行。

5 結(jié)論與討論

基層黨組織在村莊現(xiàn)代化建設(shè)中處于總覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。以我國當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)民確實難以通過自身能力組織起制度化的社區(qū)社會組織，這就需要積極發(fā)揮農(nóng)村優(yōu)秀黨員參加和帶領(lǐng)社區(qū)社會組織的作用，加強村黨組織對社區(qū)社會組織黨建工作指導(dǎo)，保障政治方向。同時，村委會也要明確自身在社區(qū)社會組織參與村莊治理中的責(zé)任，不能既當(dāng)社區(qū)社會組織發(fā)展的掌舵者又兼職實際劃船者，更不能將社區(qū)社會組織吸納到自身“行政體系”之下，使其成為村委會的“附屬機構(gòu)”。[8]村委會應(yīng)正確定位自身在社區(qū)社會組織參與村莊治理中的角色，當(dāng)好引導(dǎo)者、服務(wù)者和監(jiān)督者。村委會應(yīng)該教育鼓勵村民依據(jù)自身的利益需求建立起社區(qū)社會組織，并且給以資金、場地、人員、經(jīng)驗的支持，引導(dǎo)其逐步參與村莊事務(wù)，避免盲目決策、監(jiān)管混亂、形式主義等行為，保證村民可以真正參與到自我建立的社區(qū)社會組織的各項決策、活動中，讓村民感受到自己的權(quán)益得到尊重與保護。

實現(xiàn)村民受益是各類社區(qū)社會組織的出發(fā)點及落腳點，也是組織生命力之所在[9]。社區(qū)社會組織應(yīng)加強社會責(zé)任感建設(shè)，及時將組織行動的程序、過程、效果等向村民和其他治理主體披露，以此推動組織內(nèi)部管理水平和組織聲譽提升，更好發(fā)揮在村莊治理中的協(xié)同作用。