青海國(guó)家公園省建設(shè)芻議

董逵才

(三江源國(guó)家公園管理局生態(tài)監(jiān)測(cè)信息中心，青海 西寧 810003)

在全國(guó)率先建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省，是青海省貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是全面推進(jìn)習(xí)近平總書記“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”重大要求和“三個(gè)最大”省情定位的具體實(shí)踐，事關(guān)全省改革發(fā)展穩(wěn)定大局，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家公園省建設(shè)，對(duì)青海治理體系建設(shè)和治理能力提升具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十七大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提高到全黨理論高度。因?yàn)樯鷳B(tài)文明作為一種全新的文明形態(tài)，體現(xiàn)了人與自然的和諧關(guān)系和可持續(xù)發(fā)展的理念，它對(duì)“物質(zhì)、精神、政治”三大文明具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。同時(shí)，也體現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化[1]。2019年，青海省率先啟動(dòng)國(guó)家公園省建設(shè)。這是青海省深入貫徹黨的十九大報(bào)告中提出的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”、全面落實(shí)“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”重大要求的具體實(shí)踐和最鮮明的政治擔(dān)當(dāng)，是新時(shí)代青海生態(tài)文明建設(shè)的新戰(zhàn)略、新實(shí)踐，是奮力推進(jìn)“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略部署的重要抓手，必將在青海發(fā)展史上產(chǎn)生重大影響[2]。

1 青海生態(tài)地位的重要性

青海省位于祖國(guó)西北部?jī)?nèi)陸腹地，青藏高原東北部，是青藏高原的重要組成部分,是長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，而且我國(guó)第二內(nèi)陸河——黑河的源頭也在青海，除柴達(dá)木盆地的河流和黑河水之外，青海境內(nèi)其他河流的水都匯入長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江。

1.1 青海是中國(guó)乃至亞洲重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)

青?！白畲蟮膬r(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”。青海作為“三江之源”“中華水塔”和國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障，生態(tài)資源總價(jià)值達(dá)18.39萬(wàn)億元，長(zhǎng)江總水量的1.8%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的17%、黑河的45.1%的水流都來(lái)自這一地區(qū)[3]，濕地面積達(dá)814.36萬(wàn)hm2，居全國(guó)之首[4]，成為中國(guó)乃至亞洲重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)，每年向下游輸送600多億m3的源頭活水，生態(tài)服務(wù)總價(jià)值為7 300億元[5]，氣候調(diào)節(jié)和物種保有等功能性價(jià)值不可估量，生態(tài)地位獨(dú)特而無(wú)可替代。

1.2 青海是生物多樣性資源寶庫(kù)和遺傳基因庫(kù)之一

青海是全球高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的地區(qū)之一，擁有陸生脊椎野生動(dòng)物499種，占中國(guó)的10.26%。在可可西里，藏羚羊已從20世紀(jì)90年代的不足2萬(wàn)只恢復(fù)到7萬(wàn)余只；青海雪豹數(shù)量上升至1 800多只；青海湖每年有近10余萬(wàn)只水鳥遷徙停留，特有物種青海湖裸鯉資源量由不足3 000t恢復(fù)到10.04萬(wàn)t，極度瀕危物種普氏原羚野外種群數(shù)量超過大熊貓達(dá)到3 000多只[2]。

1.3 青海是全國(guó)生態(tài)安全的屏障

在我國(guó)960萬(wàn)km2土地上，山地占2/3，大致可分為三級(jí)臺(tái)階。第一級(jí)臺(tái)階是世界第一大高原——青藏高原。第二級(jí)臺(tái)階從黑龍江最北端開始，一直到云貴高原南部，平均海拔近2000m，包括內(nèi)蒙古高原、黃土高原、秦嶺、大巴山和云貴高原。自第二級(jí)臺(tái)階以東至東南沿海為華東平原，即第三級(jí)臺(tái)階。上一級(jí)臺(tái)階都是下一級(jí)臺(tái)階的支撐或庇護(hù)傘。青藏高原是我國(guó)整個(gè)生態(tài)的屏障，它把寒冷空氣擋在這座大墻之外，使它的東面和南面即第二級(jí)臺(tái)階形成了優(yōu)良的生態(tài)條件，溫暖濕潤(rùn)，物種豐富。而第三級(jí)臺(tái)階屬平原生態(tài)系統(tǒng)，現(xiàn)代城市生活基本上都集中在這里，第二級(jí)臺(tái)階豐富的物種資源為下一級(jí)臺(tái)階的平原生態(tài)系統(tǒng)提供了生存的物資。三級(jí)臺(tái)階囊括了地球大多數(shù)生態(tài)類型，將地球自赤道至極地之間的多數(shù)陸地動(dòng)植物承載其中，為人類的生存繁衍提供了物種資源。

所以，青海省的生態(tài)狀況對(duì)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，至少對(duì)半個(gè)中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，具有重大而持久的影響。因?yàn)榍嗪Ｉ鷳B(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與否將直接影響到我國(guó)氣候的穩(wěn)定，以及長(zhǎng)江、黃河流域的生態(tài)安全。保護(hù)和建設(shè)好青海的生態(tài)環(huán)境，不僅是保護(hù)青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提，而且對(duì)維系整個(gè)長(zhǎng)江、黃河流域的生態(tài)平衡、國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起著重要的作用。

2 建設(shè)國(guó)家公園省是生態(tài)大省的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[6]。新時(shí)代的國(guó)家公園建設(shè)是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在大保護(hù)前提下建設(shè)的國(guó)家公園，生態(tài)保護(hù)是國(guó)家公園建設(shè)的主旋律，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的具體化。

2.1 是重要的生態(tài)區(qū)位所決定的

把三江源譽(yù)為“中華水塔”，將青海湖喻為阻止西部荒漠化向東蔓延的天然屏障，而祁連山的生態(tài)地位更加突出且重要，正是重要的生態(tài)地位和不可復(fù)制的生態(tài)價(jià)值，讓青海在國(guó)家可持續(xù)發(fā)展大局中具有突出戰(zhàn)略地位。筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障，是青海義不容辭的政治責(zé)任。國(guó)家公園示范省的建設(shè)是青海作為國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障，在新時(shí)代生態(tài)保護(hù)工作的總抓手，開啟了青海生態(tài)保護(hù)的新紀(jì)元，必將對(duì)青海未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2.2 三江源和祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)為建設(shè)國(guó)家公園省提供可復(fù)制的模式和經(jīng)驗(yàn)

2016年三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)在青海啟動(dòng)，一條從無(wú)到有的改革路徑在三江源啟動(dòng)，到目前各項(xiàng)工作已走在全國(guó)前列，所取得的成果具有示范作用，具備了先行優(yōu)勢(shì)；2017年7月7日，可可西里成功列入世界遺產(chǎn)名錄；緊隨三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)之后，2017年祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)，目前祁連山國(guó)家公園青海管理局已正式掛牌，體制試點(diǎn)有序推進(jìn)。保護(hù)好祁連山國(guó)家公園內(nèi)的山水林田湖草沙冰和珍稀野生動(dòng)物，青海必將要主動(dòng)擔(dān)負(fù)起義不容辭的政治責(zé)任。

2.3 已經(jīng)建立的自然保護(hù)地體系為國(guó)家公園省建設(shè)奠定了強(qiáng)大的基礎(chǔ)

自1975年在青海湖建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，歷經(jīng)40余年的建設(shè)與發(fā)展，全省保護(hù)地建設(shè)取得了顯著成效。截至2019年12月，除正在試點(diǎn)的三江源和祁連山國(guó)家公園外，還有自然保護(hù)區(qū)11處[7-8]、重要濕地20處、森林公園23處、濕地公園20處、沙漠公園12處、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)8處、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)14處、風(fēng)景名勝區(qū)19處、世界自然遺產(chǎn)地1處、地質(zhì)公園9處、水利風(fēng)景區(qū)17處，共156處[2]，基本覆蓋了全省絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源，最大程度上保留了自然本底，完好地保存了典型生態(tài)珍稀特有物種資源、珍貴特殊自然遺跡和自然景觀，發(fā)揮了涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風(fēng)固沙、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能，對(duì)維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全和生物多樣性穩(wěn)定以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，為建設(shè)國(guó)家公園省奠定了強(qiáng)大的基礎(chǔ)。

2.4 省政府確定的宏偉目標(biāo)

2019年政府工作報(bào)告指出，筑牢生態(tài)安全屏障，突出生態(tài)的重要性、環(huán)保的前置性、治理的先導(dǎo)性，緊緊扭住國(guó)家公園省建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵之舉，保護(hù)“中華水塔”，當(dāng)好地球衛(wèi)士，促進(jìn)人與自然和諧共生，不斷擴(kuò)大生態(tài)普惠民生福祉，為美麗中國(guó)增色添彩。

現(xiàn)有的自然保護(hù)地系統(tǒng)在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。這就要求改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護(hù)地，構(gòu)建新型分類體系，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控，實(shí)現(xiàn)依法有效保護(hù)。

3 青海建設(shè)國(guó)家公園省的戰(zhàn)略對(duì)策

自2005年以來(lái)，先后啟動(dòng)實(shí)施三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)一期工程、青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理工程、祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理工程、三江源生態(tài)保護(hù)建設(shè)二期工程，河湟地區(qū)、柴達(dá)木地區(qū)區(qū)域性生態(tài)保護(hù)工程也有序開展，逐步形成了全省五大生態(tài)板塊系統(tǒng)保護(hù)的新格局。同時(shí)，退牧還草、退耕還林、天然林資源保護(hù)、“三北”防護(hù)林體系建設(shè)等專項(xiàng)工程順利實(shí)施。啟動(dòng)國(guó)家公園省建設(shè)，就是改變過去“九龍治水”的局面，打破過去單一的、區(qū)域化的、碎片化的保護(hù)模式，通過國(guó)家公園省建設(shè)這個(gè)總的抓手，以三江源、祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)為基礎(chǔ)，整合各類自然保護(hù)地資源，讓青海成為中國(guó)的國(guó)家公園，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的大保護(hù)。

3.1 提高認(rèn)識(shí)，做好頂層規(guī)劃

2019年，青海率先在全國(guó)建立國(guó)家公園省，將生態(tài)作為青海最重要最可持續(xù)的品牌。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重大創(chuàng)新。作為全國(guó)首個(gè)承擔(dān)雙國(guó)家公園體制試點(diǎn)的省份，青海省牢記習(xí)近平總書記的期望和重托，深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念，深化體制改革，優(yōu)化功能布局，加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建共享機(jī)制，強(qiáng)化科技支撐，統(tǒng)籌推進(jìn)三江源、祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作。以此為基礎(chǔ)，開展以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)。以總結(jié)國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、深化保護(hù)地管理體制改革為抓手，完善三江源國(guó)家公園和祁連山國(guó)家公園范圍邊界，規(guī)劃建設(shè)具有國(guó)家代表性的青海湖國(guó)家公園、昆侖山國(guó)家公園，逐步增設(shè)其他相關(guān)國(guó)家公園；在部分現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上整合區(qū)域內(nèi)各類保護(hù)地，設(shè)立自然保護(hù)區(qū)；將未整合進(jìn)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、水利風(fēng)景名勝區(qū)等，整合為一園一牌，統(tǒng)一歸為自然公園類。

國(guó)家公園示范省建設(shè)，對(duì)青海，是面向未來(lái)發(fā)展的百年大計(jì)；對(duì)全國(guó)，是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的偉大實(shí)踐；對(duì)世界，是義不容辭維護(hù)生態(tài)安全的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面落實(shí)習(xí)近平總書記賀信精神，在整合優(yōu)化完善自然保護(hù)地上探索實(shí)踐，在創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制上先行先試，在自然保護(hù)地資金保障機(jī)制上有新方案，在自然保護(hù)地科學(xué)有效管護(hù)上蹚出新路，在人與自然和諧共生上形成共鳴，向世人展現(xiàn)“國(guó)家公園省、大美青海情”的獨(dú)特魅力，為推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)、建設(shè)美麗中國(guó)、促進(jìn)人與自然和諧共生做出青海貢獻(xiàn)。

3.2 研究建立國(guó)家公園省建設(shè)的政策體系和體制機(jī)制

深化體制改革，破解體制機(jī)制“九龍治水”局面和監(jiān)管執(zhí)法“碎片化”問題。將原來(lái)各部門各地區(qū)分頭設(shè)立的各類自然保護(hù)地整合成國(guó)家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，國(guó)家公園要在各類自然保護(hù)地中占主體。積極探索跨部門、跨區(qū)域管理體制和規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制，在突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面進(jìn)行積極的探索。

3.3 優(yōu)化功能布局，對(duì)全省各類保護(hù)地進(jìn)行功能重組，實(shí)行集中統(tǒng)一管理

按照“山水林田湖草”沙冰是一個(gè)生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控，把具有國(guó)家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國(guó)家公園體系，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性的系統(tǒng)性、完整性保護(hù)，并在全國(guó)發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

3.4 實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)、評(píng)估、考核

形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。建立國(guó)家公園等自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)各類各級(jí)自然保護(hù)地“天空地一體化”監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持等監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和衛(wèi)星遙感的作用，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)。依托生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)和大數(shù)據(jù)，運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用，全面掌握生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布與動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)評(píng)估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并定期統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告。

對(duì)以國(guó)家公園為主的各類自然保護(hù)地管理進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)將評(píng)價(jià)考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)及責(zé)任追究、離任審計(jì)的重要參考。

3.5 建立“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”法律框架

督促協(xié)調(diào)國(guó)家部門制定專門的《國(guó)家公園法》，為“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的體制建設(shè)提供法治保障，確立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地類型劃分的法定標(biāo)準(zhǔn)，厘清各類自然保護(hù)地的地位與關(guān)系。