突發(fā)傳染病應(yīng)急管理法律制度的完善路徑
——以風(fēng)險(xiǎn)治理為視角

李玫，劉雅婷

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100029)

引言

2020年初，新型冠狀病毒暴發(fā)與流行，全國(guó)各地啟動(dòng)了一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。我國(guó)通過(guò)采取嚴(yán)格的應(yīng)急措施，疫情得到了全面控制。然而疫情之下，也暴露出我國(guó)突發(fā)傳染病應(yīng)急管理法律制度中存在諸多不足，對(duì)我國(guó)治理能力和治理體系現(xiàn)代化形成嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)之父烏爾希里·貝克認(rèn)為，現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)具有很高的不確定性，遠(yuǎn)超出人類的感知和控制能力，并將現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)歸結(jié)于決策和社會(huì)制度[1](P12-14)。德國(guó)社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼指出，危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，不斷迎接風(fēng)險(xiǎn)是必然選擇[2](P218)。疫情使人們更重視風(fēng)險(xiǎn)防范和危機(jī)應(yīng)對(duì)，應(yīng)急管理正是從“風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程控制”的角度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事前、事中、事后所有方面的管理[3](P12)。突發(fā)事件能夠暴露出平時(shí)被遮蔽的法律上的漏洞和弊端，因而健全和完善相應(yīng)的法律也更為緊迫[4]。2020年10月2日，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布了《傳染病防治法》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)，作為突發(fā)傳染病應(yīng)急管理的基礎(chǔ)法，該法從事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了調(diào)整，成為實(shí)現(xiàn)“依法防疫”的重要法治保障，但仍然存在著立法的不足與缺陷。本文以風(fēng)險(xiǎn)治理為視角，以推進(jìn)構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的突發(fā)傳染病應(yīng)急管理法制為目的，分析了我國(guó)突發(fā)傳染病應(yīng)急管理的立法現(xiàn)狀，以《征求意見(jiàn)稿》的內(nèi)容為核心，并結(jié)合疫情防控中的相關(guān)問(wèn)題，指出事前、事中、事后各階段存在的立法缺陷，最后對(duì)進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度提出了建議。

一、 突發(fā)傳染病應(yīng)急管理的立法現(xiàn)狀

在突發(fā)傳染病應(yīng)急管理中，我國(guó)目前已經(jīng)形成了以《傳染病防治法》為基石，以“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制)為核心，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為統(tǒng)籌，并由其他行政法規(guī)和規(guī)章等文件作為具體規(guī)范的法律體系。從立法進(jìn)程來(lái)看，突發(fā)傳染病的法律制度反映出我國(guó)對(duì)疫病風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知進(jìn)路，既是社會(huì)環(huán)境和制度體系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因應(yīng)的自我糾正與完善，也體現(xiàn)出突發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)處置的效率和效能要求。該立法進(jìn)程呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

(1)突發(fā)傳染病法的“應(yīng)急”屬性日益凸顯。特別是在2003年“非典”之后，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防范與處置受到重視并得到普遍關(guān)注。多部聚焦公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律規(guī)范相繼出臺(tái)，比如《傳染病非典型肺炎防治管理辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。在突發(fā)傳染病應(yīng)急管理方面，截止2010年，100%的省級(jí)、42.3%的地市級(jí)、18.8%的縣級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)以及部分技術(shù)支持部門(mén)(包括國(guó)家和大部分省級(jí)疾病控制中心，部分衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu))成立了衛(wèi)生應(yīng)急辦公室[5](P21)。

(2)從“應(yīng)急處置”到“應(yīng)急管理”。無(wú)論是“一案三制”還是后續(xù)的立法，呈現(xiàn)出對(duì)突發(fā)事件引起的風(fēng)險(xiǎn)由被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)管理的理念轉(zhuǎn)變。以往多聚焦于突發(fā)事件的“實(shí)時(shí)措施”，現(xiàn)在許多法律文件對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭、過(guò)程、效果等各個(gè)方面作出了規(guī)定，比如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。2016年衛(wèi)計(jì)委印發(fā)了《突發(fā)急性傳染病防治“十三五”規(guī)劃(2016—2020年)》，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策系統(tǒng)升級(jí)、突發(fā)急性傳染病的快速監(jiān)測(cè)技術(shù)以及應(yīng)急處置作為重點(diǎn)項(xiàng)目。但實(shí)際適用過(guò)程仍然存在“重治輕防”的弊病。

突發(fā)事件本質(zhì)為治理風(fēng)險(xiǎn)能力與需求之間的不匹配，二者之間需要更多的制度供給來(lái)達(dá)到平衡的狀態(tài)。學(xué)者鐘開(kāi)斌指出，應(yīng)急管理能力的提升需要實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)性響應(yīng)到制度化響應(yīng)[6]?，F(xiàn)行的法律制度在突發(fā)事件應(yīng)急管理中并未達(dá)到預(yù)期效果，幾部“應(yīng)急法”都存在不足之處：

(1)《傳染病防治法》(1989年實(shí)施，先后于2004年、2014年、2020年進(jìn)行了修訂，目前最新版的《傳染病防治法》尚處于“征求意見(jiàn)稿”的階段)規(guī)則滯后，缺乏從風(fēng)險(xiǎn)治理角度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，比如在疫情預(yù)警與防控等方面存在風(fēng)險(xiǎn)控制的不足，并沒(méi)有達(dá)到功能主義的風(fēng)險(xiǎn)立法要求[7]。

(2)2003年SARS病毒蔓延，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2003年5月9日頒布并實(shí)施)應(yīng)運(yùn)而生，它從管理范圍和具體內(nèi)容等方面確立了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速處置機(jī)制。學(xué)者王晨光指出，該法產(chǎn)生于特殊時(shí)期，因此更注重可操作性和強(qiáng)有力的控制手段[4]。之后，2006年國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。目前，我國(guó)已建立“一案三制”為基礎(chǔ)的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，“應(yīng)急預(yù)案”雖在各類突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用，但學(xué)者文軍指出，突發(fā)傳染病的風(fēng)險(xiǎn)具有很大的不確定性，人和環(huán)境會(huì)發(fā)生很大的變動(dòng)，即使醫(yī)務(wù)人員也未必有防護(hù)意識(shí)。因此無(wú)法像其他災(zāi)種那樣，在穩(wěn)定的場(chǎng)景預(yù)設(shè)中提前做好應(yīng)急預(yù)案[8]。

(3) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年11月1日實(shí)施)是我國(guó)第一部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的綜合性法律，是單一災(zāi)種向綜合性災(zāi)種應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)型，是包含全災(zāi)種、覆蓋全過(guò)程的法律，但在強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件“共性”的同時(shí)忽視了“個(gè)性”指導(dǎo)，實(shí)際上架空了應(yīng)有的應(yīng)急屬性，許多抽象性、原則性的規(guī)定并不能為突發(fā)傳染病應(yīng)急管理提供有針對(duì)性的管理框架。

(4) 其他行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件，對(duì)突發(fā)傳染病防治的診斷標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急處理準(zhǔn)則作出了進(jìn)一步的規(guī)定，比如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》等文件，但由于多年未進(jìn)行修訂，并不能更好地作用于新的突發(fā)事件中。

總體而言，我國(guó)突發(fā)傳染病應(yīng)急管理存在著規(guī)則僵化與缺漏、內(nèi)容矛盾與沖突等短板，現(xiàn)有的法律規(guī)則未能在應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)揮應(yīng)有的防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的作用，甚至在一定程度上制約了應(yīng)急處置的及時(shí)性和有效性。以下將針對(duì)突發(fā)傳染病應(yīng)急管理中的具體問(wèn)題和實(shí)際效果，結(jié)合相關(guān)法條，從應(yīng)急管理事前、事中、事后各個(gè)階段分析目前立法存在的缺陷。

二、 突發(fā)傳染病應(yīng)急管理的立法缺陷

(一)事前

1.傳染病分類管理不合理

我國(guó)傳染病防控采取分類管理的方式?！墩髑笠庖?jiàn)稿》羅列了40種法定傳染病，其中甲類2種(鼠疫、霍亂)、乙類27種(傳染性非典型肺炎、新型冠狀病毒肺炎等)、丙類11種(流行性感冒、流行性腮腺炎、風(fēng)疹、手足口病等)。與舊法中的分類管理相比，《征求意見(jiàn)稿》作出了很多調(diào)整與改進(jìn)，但仍存在一定的缺陷，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，病種分類簡(jiǎn)單?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中新增了許多傳染病病種，比如新型冠狀病毒肺炎、手足口病等，由原有的39種法定傳染病增至40種。但已有的三大傳染病類別并不能涵蓋所有的傳染病病種。近些年來(lái)出現(xiàn)的傳染病更凸顯出突發(fā)性、不確定性和高危性，在短時(shí)間內(nèi)不僅缺乏有效的疫苗和藥物治療，甚至病種臨床特征、傳播途徑、感染人群、威脅程度都在動(dòng)態(tài)變化中，未知的傳染病病種越來(lái)越成為影響公共衛(wèi)生的隱患?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中對(duì)病種歸類的決定權(quán)與舊法基本一致。按照相關(guān)規(guī)定，甲類以外的各類傳染病名錄，國(guó)家衛(wèi)健委都享有最終決定權(quán)，并且增加了“及時(shí)確定”的要求，但問(wèn)題在于新發(fā)傳染病的歸類仍高度依賴于國(guó)家衛(wèi)健委，認(rèn)定主體單一與時(shí)限要求的不明確，極大地影響到應(yīng)急處置的效率。

第二，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。《征求意見(jiàn)稿》對(duì)病種分類時(shí)，對(duì)不同類別的傳染病特征進(jìn)行了概括性描述，比如甲類傳染病分類依據(jù)是：“對(duì)人體健康和生命安全危害特別嚴(yán)重，可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響”，乙類傳染病是“對(duì)人體健康和生命安全危害嚴(yán)重，可能造成較大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響”，與舊法僅以病種名稱區(qū)分相比，已有很大的進(jìn)步。但不足之處是，對(duì)于“特別嚴(yán)重”“嚴(yán)重”“重大”“較大”這些情形沒(méi)有說(shuō)明具體參照標(biāo)準(zhǔn)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第30條僅僅提到了“危害程度”和“流行強(qiáng)度”這兩個(gè)指標(biāo)，也沒(méi)有規(guī)定確診人數(shù)、治愈率、人群易感性等具體標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成病種歸類的偏差和應(yīng)急決策的失誤。應(yīng)急條例著眼于傳染病的危害程度，調(diào)整的是包括“重大傳染病疫情”在內(nèi)的突發(fā)公共事件，但對(duì)該概念中的“短時(shí)間”“大量患者”等尚無(wú)明確的定義。雖然實(shí)踐中也包括“新發(fā)傳染病的確診病例和疑似病例”這樣的情形[9](P2)，但通過(guò)梳理法律條文并沒(méi)有找到包括新發(fā)傳染病的法律依據(jù)。

第三，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“預(yù)決策”受限。日本學(xué)者阿部泰隆提出“事前行政”的理念，要求行政應(yīng)當(dāng)在具有被害可能性的時(shí)候即介入管理，以更好地達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)防御的目的[10](P5)。《征求意見(jiàn)稿》第50條為新發(fā)傳染病留出了適用的空間，新增了“新發(fā)傳染病、具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，擴(kuò)大了地方政府的應(yīng)急處置權(quán)。根據(jù)規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府也可采取甲類傳染病防控措施，體現(xiàn)了“事前行政”理念。

面對(duì)原因不明的突發(fā)新傳染病，既不能掉以輕心、被動(dòng)應(yīng)付，也不能誠(chéng)惶誠(chéng)恐、過(guò)度處置。學(xué)者林鴻潮提出“預(yù)決策”的應(yīng)急機(jī)制，即根據(jù)不同的危機(jī)場(chǎng)景作出不同的制度安排，以保證相關(guān)主體可以直接對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)采取措施，政府發(fā)揮復(fù)核、糾錯(cuò)的作用[11]?！墩髑笠庖?jiàn)稿》并沒(méi)有賦予醫(yī)療機(jī)構(gòu)充分的“預(yù)決策”權(quán)限。現(xiàn)有的法律條文更注重對(duì)法定傳染病的防控：醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病，應(yīng)當(dāng)采取“隔離治療”與“醫(yī)學(xué)觀察”等措施，發(fā)現(xiàn)乙類或丙類，應(yīng)當(dāng)依情況采取治療和控制傳播的措施。醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為專業(yè)診療機(jī)構(gòu)，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制病源具有關(guān)鍵作用。目前，《征求意見(jiàn)稿》僅規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)法定傳染病時(shí)可以采取的措施，對(duì)發(fā)現(xiàn)新發(fā)傳染病的應(yīng)急措施，仍存在空白?！墩髑笠庖?jiàn)稿》著眼于強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)新發(fā)傳染病的“報(bào)告”職責(zé)，從報(bào)告事宜、時(shí)間、流程等多方面完善了疫情報(bào)告制度，采用的仍是“先報(bào)告、后防控”的模式。

2.疫情信息監(jiān)測(cè)——公眾參與的立法保障不充分

卡斯佩松提出“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”理論，指出“在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因?yàn)榕c社會(huì)背景的內(nèi)在聯(lián)系而產(chǎn)生放大效應(yīng)”[12]。重大疫情應(yīng)急處理的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)的放大常常與信息傳播有關(guān)，可以說(shuō)，疫情信息的傳播是公眾疾病風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和評(píng)估的遙控器[13]。

從疫情信息的監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)來(lái)看，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，信息來(lái)源主要有以下幾種：(1)各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)；(2)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)、邊境防疫機(jī)關(guān)等責(zé)任報(bào)告單位；(3)執(zhí)行職務(wù)的醫(yī)務(wù)人員、衛(wèi)生檢疫人員等責(zé)任報(bào)告?zhèn)€體；(4)其他單位和個(gè)人的舉報(bào)。雖然我國(guó)鼓勵(lì)任何單位和個(gè)人在發(fā)現(xiàn)傳染病病人、疑似病人時(shí)及時(shí)報(bào)告，但來(lái)源于公眾的信息甚少。我國(guó)已建成覆蓋全國(guó)100%縣級(jí)以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、98%縣級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)和94%基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的傳染病疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)[14]，但是該系統(tǒng)僅面向醫(yī)療衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)，并不對(duì)外開(kāi)放。

《征求意見(jiàn)稿》新增了“群防群控”的內(nèi)容，指出普通民眾可以向就近的疾控機(jī)構(gòu)或醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告，但沒(méi)有規(guī)定報(bào)告的內(nèi)容、方式和渠道，而是規(guī)定由各級(jí)衛(wèi)生健康主管部門(mén)公布熱線和完善報(bào)告途徑。實(shí)際上，地方公布的報(bào)告途徑普及度不高，無(wú)法提高公眾參與的積極性，也往往由于便捷性不強(qiáng)起不到應(yīng)有的作用。盡管《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第24條提出了“公布統(tǒng)一突發(fā)事件的報(bào)告、舉報(bào)電話”的要求，但長(zhǎng)久以來(lái)并沒(méi)有可供民眾反映疫情情況的便利途徑。信息來(lái)源的單一，不利于多角度地反映突發(fā)傳染病的實(shí)際情況。民眾接觸的數(shù)據(jù)往往和官方數(shù)據(jù)存在差異，此時(shí)官方數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性就會(huì)受到質(zhì)疑，降低了政府的公信力[15]。

3.疫情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警——疾控機(jī)構(gòu)預(yù)警權(quán)缺位與信息公開(kāi)法定化程度低

預(yù)警原則是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)的基本要求，當(dāng)監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)和信息達(dá)到某一風(fēng)險(xiǎn)閾值或具有造成較大危害的可能，則需要提示風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)出警報(bào)。為改進(jìn)舊法中“預(yù)警”環(huán)節(jié)的諸多缺陷，《征求意見(jiàn)稿》將“預(yù)警”這一章節(jié)刪去，將該部分歸屬到“監(jiān)測(cè)”環(huán)節(jié)，關(guān)于“預(yù)警”的規(guī)定散見(jiàn)于零星的條文。疫情“預(yù)警”環(huán)節(jié)的立法存在以下問(wèn)題：

一是疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)警權(quán)缺位。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第24條，縣級(jí)以上人民政府有權(quán)發(fā)布預(yù)警，改變了以往只有國(guó)家衛(wèi)健委和省政府有權(quán)發(fā)出預(yù)警的規(guī)定。同時(shí)，也要求各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)向社會(huì)發(fā)布“健康風(fēng)險(xiǎn)提示”，可根據(jù)需要向同級(jí)衛(wèi)生部門(mén)發(fā)出預(yù)警建議，衛(wèi)生部門(mén)根據(jù)需要向同級(jí)人民政府提出預(yù)警建議。盡管“風(fēng)險(xiǎn)提示”與“預(yù)警”有相似之處，但無(wú)法與“預(yù)警”相權(quán)重。 由于疾控機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生健康部門(mén)、政府之間仍然不可脫離原有的行政秩序，《征求意見(jiàn)稿》中的“預(yù)警建議”傳遞路徑不可避免地會(huì)因循原路。這樣的情形下，很難保證疾控機(jī)構(gòu)“風(fēng)險(xiǎn)提示”的及時(shí)性與公開(kāi)性。

二是預(yù)警信息的公開(kāi)法定化程度不高。預(yù)警信息是否公開(kāi)？若公開(kāi)，應(yīng)符合怎樣的情形，以及公開(kāi)需要通過(guò)怎樣的方式？《傳染病防治法》舊法中“預(yù)警”與“通報(bào)”混淆，“預(yù)警”更具對(duì)內(nèi)性和不公開(kāi)性，原第19條第1款規(guī)定國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)及省政府應(yīng)及時(shí)“發(fā)出”傳染病預(yù)警，并“根據(jù)情況”予以公布；第3款的表述為：“地方人民政府和疾病預(yù)防控制中心‘接到’預(yù)警后……”與之相似，《衛(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》中也使用了類似的表述：“必要時(shí)”可向社會(huì)發(fā)布傳染病疫情等預(yù)警信息。預(yù)警信息的非公開(kāi)化，會(huì)引發(fā)相關(guān)部門(mén)緩報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象，既損害了公民的知情權(quán)，也不利于“群防群控”和“關(guān)口前移”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，無(wú)論是“風(fēng)險(xiǎn)提示”還是“預(yù)警”，必須向“社會(huì)公布”，但對(duì)于公開(kāi)應(yīng)符合的情形，仍采取了“根據(jù)需要”“需要發(fā)布預(yù)警的”這樣的表述?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.1.1條雖明確了公開(kāi)的渠道，要求“預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整、解除必須通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等媒體公開(kāi)”，但也沒(méi)有規(guī)定疫情預(yù)警信息若公開(kāi)應(yīng)符合的情形和事由?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條僅籠統(tǒng)規(guī)定“可以預(yù)警的公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)”，那么究竟如何判斷事件發(fā)生與否的概率？有些突發(fā)傳染病具有一定的潛伏期和極強(qiáng)的傳染力，危害后果存在很大的未知性和不確定性，即使專業(yè)人士對(duì)疫情的判斷也存在分歧和失誤。吉登斯指出，風(fēng)險(xiǎn)的概念與可能性和不確定性概念是分不開(kāi)的[16] (P22)。這種基于危險(xiǎn)是否“發(fā)生”來(lái)對(duì)應(yīng)預(yù)警措施及其公開(kāi)化的治理模式，反而造成了風(fēng)險(xiǎn)控制的不到位，引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)[17]。

4.疫情信息公布——政府職責(zé)的缺位

從公布環(huán)節(jié)來(lái)看，《征求意見(jiàn)稿》第三章設(shè)列專章對(duì)“疫情報(bào)告、通報(bào)、公布”作出了規(guī)定。內(nèi)部“通報(bào)”由縣級(jí)以上地方衛(wèi)生健康主管部門(mén)進(jìn)行通報(bào)，對(duì)社會(huì)的公開(kāi)信息，也由各級(jí)衛(wèi)生健康部門(mén)負(fù)責(zé)。疫情信息的公布主體從“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和經(jīng)授權(quán)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)”調(diào)整為“地方各級(jí)衛(wèi)生健康部門(mén)”，盡管很大程度上增強(qiáng)了地方衛(wèi)生健康主管部門(mén)的權(quán)力，避免了行政機(jī)關(guān)科層式審批的繁冗，能夠有效防止政府不作為引起的不良后果。但筆者認(rèn)為，疫情信息公布環(huán)節(jié)的規(guī)定，完全刪除掉政府職責(zé)并不妥當(dāng)。一方面，疫情信息公布事關(guān)公眾利益，需要政府對(duì)信息公布的真實(shí)度、完整度和影響度進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，從行政組織關(guān)系上來(lái)看，衛(wèi)生健康部門(mén)作為人民政府的職能部門(mén)，仍然要受到政府決策的約束，因此完全拋開(kāi)政府職責(zé)并不妥當(dāng)。

(二)事中

1.應(yīng)急處置的“屬地管理”權(quán)限不充分

從應(yīng)急指揮主體來(lái)看。應(yīng)急處置中強(qiáng)調(diào)指揮權(quán)的集中與反應(yīng)的敏捷，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是應(yīng)急指揮體系很有可能在應(yīng)急過(guò)程中出現(xiàn)紊亂。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，“突發(fā)新傳染病”被列為“特別重大”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對(duì)應(yīng)急工作分級(jí)反應(yīng)的部署如下：“特別重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作，由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)牽頭組織實(shí)施，事發(fā)地省級(jí)人民政府組織協(xié)調(diào)市(地)、縣(市)的應(yīng)急事務(wù)?！瘪R克斯·韋伯認(rèn)為，科層制能夠適應(yīng)社會(huì)專業(yè)化分工、構(gòu)建各司其職的有序組織體系[18](P94-97)。盡管自上而下的應(yīng)急指揮具有強(qiáng)大的號(hào)召力和動(dòng)員力，但也在一定程度上限縮了地方應(yīng)急權(quán)，科層制的行政組織體系與“屬地管理”的原則相悖。特別是在各級(jí)指揮中心應(yīng)急理念不同、職責(zé)不明確、利益交叉與沖突的情況下，容易出現(xiàn)指揮多元、律令多門(mén)、地方政府能動(dòng)性不足的混亂局面。

從應(yīng)急權(quán)限來(lái)看。當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)采取哪些緊急措施以切斷傳播途徑、阻止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散？根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第48條，地方政府不僅可以采取諸如限制人群聚集活動(dòng)、停工、停業(yè)、封閉特定場(chǎng)所等緊急措施，還增加了“交通管制”“社區(qū)防控措施”和“病例識(shí)別、傳染源追蹤”等權(quán)限，但這些措施仍然需要經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。接到緊急措施報(bào)告的上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)何時(shí)作出批復(fù)？《征求意見(jiàn)稿》只規(guī)定了“及時(shí)作出”。根據(jù)《傳染病防治實(shí)施辦法》第53條對(duì)緊急措施的規(guī)定：上一級(jí)政府需要在24小時(shí)內(nèi)對(duì)是否準(zhǔn)予實(shí)施緊急措施作出批復(fù)，在批復(fù)之前，當(dāng)?shù)卣梢耘R時(shí)實(shí)施“限制人群聚集”和“封閉特定場(chǎng)所”這兩項(xiàng)緊急措施，但不超過(guò)24小時(shí)。這樣的規(guī)定雖表面上看似合理，但忽視了突發(fā)傳染病防控應(yīng)急的緊迫性和必要性，導(dǎo)致緊急措施未經(jīng)批準(zhǔn)之前，地方政府寧可選擇被動(dòng)等待，也不愿主動(dòng)采取臨時(shí)措施。

從后期制定的規(guī)則來(lái)看，更著重當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急職責(zé)，并擴(kuò)大了地方應(yīng)急權(quán)限。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第48、49條明確要求在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)“立即組織力量，迅速控制危險(xiǎn)源，標(biāo)明危險(xiǎn)區(qū)域，封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所等”?！秶?guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.2.1條規(guī)定了當(dāng)?shù)厝嗣裾梢灾苯硬扇　氨拘姓^(qū)域內(nèi)采取限制或者停止集市、集會(huì)、 影劇院演出，以及其他人群聚集的活動(dòng)；停工、停業(yè)、停課等措施”?！墩髑笠庖?jiàn)稿》指出，對(duì)于新發(fā)傳染病和不明原因的聚集性疾病，縣級(jí)以上人民政府可以采取甲類傳染病防控措施，同時(shí)“上報(bào)”上級(jí)人民政府。對(duì)于此處的“上報(bào)”存在兩種認(rèn)識(shí)：一種觀點(diǎn)是，按照整體解釋原則，這里的“上報(bào)”與第49條的甲類傳染病防控措施應(yīng)保持一致，那么實(shí)質(zhì)上還是沿用了“報(bào)告-批準(zhǔn)”的模式，并沒(méi)有凸顯緊急措施的“緊急性”和“執(zhí)行力”；另一種觀點(diǎn)是，根據(jù)新規(guī)定，地方政府享有寬泛的處置權(quán)，“上報(bào)”是一種“備案”，因?yàn)樵撘?guī)范特別強(qiáng)調(diào)了地方政府可以“預(yù)先”行使緊急處置權(quán)。

至于宣布疫區(qū)和封鎖疫區(qū)，根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第51條的規(guī)定，宣布疫區(qū)不僅需要向上一級(jí)報(bào)批，法律還嚴(yán)格限制了“甲類和乙類傳染病暴發(fā)、流行”的病種前提；封鎖疫區(qū)，不僅限定了“甲類傳染病”這唯一的病種條件，而且決定權(quán)只能由省級(jí)以上政府行使。

2.權(quán)利保障不到位

突發(fā)事件的應(yīng)急管理，應(yīng)貫徹“以人為本”的執(zhí)政理念。“以人為本”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)治理觀從“秩序中心主義”向“權(quán)利中心主義”的轉(zhuǎn)變[19]。現(xiàn)有的突發(fā)傳染病應(yīng)急管理法律體系對(duì)公民權(quán)利保障不到位，防控對(duì)象的范圍劃分的混亂是重要因素。《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的需要防控的對(duì)象包括“確診患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者以及前三者的密切接觸者”，對(duì)前三者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行強(qiáng)制隔離治療或醫(yī)學(xué)觀察。盡管《征求意見(jiàn)稿》正式提出“密切接觸者”的概念，但并沒(méi)有對(duì)此作出界定和解釋，實(shí)踐中對(duì)“密切接觸者”的認(rèn)知不同，導(dǎo)致適用人群范圍過(guò)度擴(kuò)大或減縮，不僅影響醫(yī)學(xué)觀察和相應(yīng)措施的實(shí)施效果，也不利于公民權(quán)益的保護(hù)。

另外，疫情防控中出現(xiàn)對(duì)來(lái)自疫區(qū)人員的絕對(duì)防范的做法，防控對(duì)象范圍出現(xiàn)地域化的傾向，比如禁止鄂牌車入內(nèi)、滯留在外地的湖北人員無(wú)法返鄉(xiāng)、無(wú)法住店等。貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的“不安全”價(jià)值體系逐漸取代了以往的階級(jí)價(jià)值體系，會(huì)出現(xiàn)受風(fēng)險(xiǎn)折磨的人與得益于風(fēng)險(xiǎn)的人之間的敵對(duì)，人們更關(guān)心如何預(yù)防更壞的東西，也就是焦慮的共同性代替了需求的共同性[1](P72-75)。對(duì)來(lái)自疫區(qū)人員的嚴(yán)格把關(guān)雖然具有一定的防控效果，但是不加區(qū)分地一律排斥并不符合行政法上的“比例原則”，甚至可能引發(fā)群體沖突和失控下的社會(huì)危機(jī)。《征求意見(jiàn)稿》明確提出“非歧視原則”，但只是針對(duì)傳染病患者、病原攜帶者和疑似病患者，未提及對(duì)來(lái)自疫區(qū)人員的權(quán)益保護(hù)，在“保障措施”一章中也沒(méi)有規(guī)定對(duì)疫區(qū)人員的生活保障及具體實(shí)施方案。

(三)事后

1.解除條件不明確

怎樣界定緊急措施的解除條件？學(xué)者童星指出，應(yīng)急管理不等于應(yīng)急處置，需要以突發(fā)事件(災(zāi)害)為中心，向前向后延伸，但也不是無(wú)限度地延伸[20]。突發(fā)傳染病的防控盡管是以“應(yīng)急”為重心，但不可忽視解除應(yīng)急措施具備的條件和決定主體，以更好地作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加快社會(huì)恢復(fù)重建。突發(fā)傳染病的應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)何時(shí)解除？《征求意見(jiàn)稿》并沒(méi)有規(guī)定緊急措施的解除條件。若對(duì)突發(fā)不明原因的傳染病按照“甲類傳染病”進(jìn)行管控的話，是否需要與甲類傳染病緊急措施的解除條件一致？根據(jù)《傳染病防治辦法》第54條，甲類傳染病緊急措施的解除條件是“甲類傳染病病人、病原攜帶者全部治愈”。但根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.4條的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)解除的條件是“隱患與相關(guān)的危險(xiǎn)因素消除”或“末例傳染病病人發(fā)生后經(jīng)過(guò)最長(zhǎng)潛伏期無(wú)新病例出現(xiàn)”，該規(guī)定與《突發(fā)事件法》事后恢復(fù)與重建一章中規(guī)定的“威脅和危害得到消除”這一條件相符。

2.應(yīng)急措施解除主體不統(tǒng)一

應(yīng)急措施的解除應(yīng)由誰(shuí)來(lái)決定？《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定解除應(yīng)急措施是由“原決定機(jī)關(guān)決定并宣布”；采取緊急防控措施，上一級(jí)政府不予批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施；需要解除甲類傳染病防控措施的，由國(guó)家衛(wèi)健委報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布。關(guān)于解除主體，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第58條規(guī)定的是“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和組織處置突發(fā)事件的人民政府”；《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，特別重大突發(fā)衛(wèi)生事件是由國(guó)家衛(wèi)生行政部組織評(píng)估后報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，其他級(jí)別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由地方衛(wèi)生行政部門(mén)組織專家評(píng)估后報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府決定。綜上可見(jiàn)，應(yīng)急措施解除的決定主體并不統(tǒng)一，當(dāng)?shù)卣欠裼袡?quán)根據(jù)本地情況及時(shí)解除應(yīng)急措施？目前從立法上需要進(jìn)一步確定。

三、突發(fā)傳染病防控應(yīng)急管理法律制度的完善路徑

(一)事前

1.細(xì)化傳染病分類管理標(biāo)準(zhǔn)，為突發(fā)新傳染病設(shè)立專章

自1989年《傳染病防治法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)在傳染病防控中一直采用的是對(duì)病種的分類管理。以往的規(guī)制路徑下，傳染病的種類和定性直接關(guān)系到法律條文的適用和法律責(zé)任的確定[21]。它呈現(xiàn)出“法定傳染病的納入—防控措施級(jí)別的確定—病例和密切接觸者的判定—限制人身自由措施的采取”的行政裁量過(guò)程[22](P8)。所謂風(fēng)險(xiǎn)，是“知識(shí)和無(wú)知的結(jié)合”，人們一方面在既有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，另一方面又是在風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下決策或行動(dòng)[23]。傳染病病種的詳細(xì)列舉和具體分類雖然為防控工作提供了明確的指引，一定程度上可以避免“防控過(guò)當(dāng)”和“防控不力”，但只局限于已知的、確定的病種。

新法繼續(xù)沿用了分類管理的做法，并且為突發(fā)新傳染病留出了一定的適用空間。針對(duì)目前分類管理存在的弊端，筆者建議如下：首先，對(duì)已知傳染病的防控，舊有的分類管理仍繼續(xù)沿用，不可否認(rèn)其具有準(zhǔn)確定性、迅速反應(yīng)的效果，它是多年來(lái)傳染病防控工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和智慧的結(jié)晶，不應(yīng)輕易摒棄，但是對(duì)法定傳染病的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確。從流行病學(xué)的癥狀、體征、發(fā)病率、治愈率等細(xì)化指標(biāo)先概括說(shuō)明分類的依據(jù)，再加以病種名稱詳細(xì)列明分類清單。目前我國(guó)對(duì)傳染病分類管理采用了此種模式，但對(duì)于“特別嚴(yán)重”“嚴(yán)重”“重大”“較大”等情形過(guò)于籠統(tǒng)，可以參照《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)突發(fā)事件等級(jí)的劃分方法，進(jìn)一步說(shuō)明各情形下的適用條件。這樣既可以使人對(duì)傳染病不同病種的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)有更直觀的認(rèn)識(shí)，也使傳染病分類于法有據(jù)。

哈特認(rèn)為，人類認(rèn)知存在局限，法律必然存在一定的滯后性，無(wú)法涵蓋未來(lái)發(fā)生的未知情形[24](P112-118)。美國(guó)法學(xué)家龐德曾說(shuō)，法律秩序應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定且靈活[25](P11-13)。突發(fā)事件的應(yīng)急法律應(yīng)該更具有靈活性和應(yīng)變性，為突發(fā)新傳染病留足適用空間?！墩髑笠庖?jiàn)稿》沒(méi)有針對(duì)突發(fā)新傳染病設(shè)立專章，只在“疫情報(bào)告”和“疫情控制”的章節(jié)中涉及“新發(fā)傳染病、具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，相關(guān)法律條文對(duì)突發(fā)新型傳染病的規(guī)定并不多。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，“發(fā)生新傳染病”被列為特別重大(Ⅰ級(jí))，然而并沒(méi)有專門(mén)針對(duì)突發(fā)傳染病規(guī)定相應(yīng)的應(yīng)急措施，也未對(duì)其他級(jí)別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件列明適用情形。

筆者建議，首先，針對(duì)突發(fā)新傳染病以及具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專章，從應(yīng)急防控各個(gè)環(huán)節(jié)加以規(guī)定，這樣可以更好地轉(zhuǎn)變傳染病應(yīng)急管理理念，規(guī)避分類管理的不足。其次，立法上應(yīng)賦予醫(yī)療機(jī)構(gòu)緊急防控權(quán)，對(duì)新發(fā)傳染病和原因不明的聚集性疾病，可以直接參照多數(shù)“乙類傳染病”的級(jí)別進(jìn)行防控，即準(zhǔn)允醫(yī)療機(jī)構(gòu)在尊重患者人格權(quán)、知情權(quán)的條件下，“根據(jù)病情采取一定的治療與控制措施”，這樣能夠督促各責(zé)任疫情報(bào)告單位和報(bào)告人對(duì)疾病防控加強(qiáng)重視，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)作出報(bào)告，同時(shí)亦避免政府部門(mén)因傳染病類別的不確定導(dǎo)致的不作為，由此可以更好地在疫情初期起到“早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早報(bào)告、早治療”的效果。

2.以基本法為核心，明確公眾參與途徑

公共衛(wèi)生事件下的每個(gè)人、每個(gè)組織都是利益相關(guān)者，每個(gè)人都應(yīng)該是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)共同體的成員，公共衛(wèi)生事件能否有效應(yīng)對(duì)就在于是否能夠建立有效的風(fēng)險(xiǎn)共同體[26]。為了能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并控制疫情風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與。我國(guó)已有的傳染病監(jiān)測(cè)信息主要來(lái)自于醫(yī)療防疫系統(tǒng)，信息來(lái)源渠道的單一會(huì)影響到信息的真實(shí)性、客觀性和全面性。網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)雖然為責(zé)任報(bào)告單位和醫(yī)療人員、衛(wèi)生防疫人員提供了即時(shí)報(bào)告疫情的途徑，但在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在責(zé)任報(bào)告單位與疾控中心協(xié)作機(jī)制不完善、責(zé)任報(bào)告單位受到層級(jí)化行政體制的制約、以及醫(yī)護(hù)人員、衛(wèi)生防疫人員的防疫責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)和業(yè)務(wù)操作水平不高等多方面的問(wèn)題。筆者建議：《傳染病防治法》作為基本法，應(yīng)當(dāng)規(guī)定能使公眾及時(shí)反映疫情信息的有效途徑，比如提供明確的全國(guó)統(tǒng)一熱線電話和郵箱、開(kāi)發(fā)微信小程序等，或者在為公眾熟知的120醫(yī)療援救服務(wù)熱線中設(shè)置疫情報(bào)告業(yè)務(wù)，亦或在網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)中開(kāi)發(fā)大眾用戶模塊；地方各級(jí)衛(wèi)生健康部門(mén)進(jìn)一步完善轄區(qū)內(nèi)公眾參與的途徑，加大傳染病知識(shí)的普及和宣傳，提高全民防疫風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和健康意識(shí)；對(duì)公眾反映的疫情信息，疾控機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即組織調(diào)查，經(jīng)核實(shí)確認(rèn)的，立即采取相應(yīng)的防控措施。

3.賦予疾控機(jī)構(gòu)“預(yù)警權(quán)”，推進(jìn)預(yù)警信息公開(kāi)化

《征求意見(jiàn)稿》中將“預(yù)警”這一環(huán)節(jié)改為“監(jiān)測(cè)”，筆者認(rèn)為不能凸顯“預(yù)警”環(huán)節(jié)在突發(fā)傳染病應(yīng)急管理中的重要地位。筆者建議，對(duì)“預(yù)警”這一環(huán)節(jié)設(shè)立專章，與“疫情報(bào)告、通報(bào)和公布”一章并行。對(duì)現(xiàn)有的法律條文進(jìn)行全面的梳理，從預(yù)警主體、預(yù)警內(nèi)容、預(yù)警條件、預(yù)警渠道、預(yù)警響應(yīng)措施以及預(yù)警法律責(zé)任等多方面作出統(tǒng)一的規(guī)定。

從對(duì)預(yù)警主體的規(guī)制來(lái)看，預(yù)警權(quán)的下移成為傳染病應(yīng)急管理的趨勢(shì)，更加反映出疫情防控工作對(duì)“及時(shí)預(yù)警”和“迅速反應(yīng)”的要求。《征求意見(jiàn)稿》將預(yù)警主體從“國(guó)家衛(wèi)生行政部門(mén)和省政府”變更為“縣級(jí)以上地方人民政府”。疫情信息關(guān)乎人民群眾的身體健康和生命安全，也會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大的影響，由誰(shuí)來(lái)作為預(yù)警主體，既需要考慮對(duì)信息掌握的可靠程度、對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和流行趨勢(shì)預(yù)測(cè)的專業(yè)程度，也需要考慮預(yù)警主體的權(quán)威性和應(yīng)急管理的號(hào)召力與組織力，需要慎重選擇。學(xué)者林鴻潮指出，任何單一部門(mén)的功能都無(wú)法提供應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的全部資源，只有一級(jí)政府才具備其所需的統(tǒng)一管理和綜合協(xié)調(diào)能力[11]。因此，任何個(gè)人，即使是流行病學(xué)專業(yè)人士和一線醫(yī)護(hù)人員都無(wú)法成為適格的預(yù)警主體，盡管他們有權(quán)對(duì)傳染病的暴發(fā)、流行情況進(jìn)行披露、介紹和提醒，但并非法律意義上的“預(yù)警權(quán)”?！墩髑笠庖?jiàn)稿》雖然實(shí)現(xiàn)了預(yù)警權(quán)的下移，但仍將“預(yù)警”的職能限定于政府行為?？梢钥闯?，我國(guó)立法對(duì)疫情“預(yù)警”采取的是以維穩(wěn)為重心的審慎態(tài)度，然而對(duì)預(yù)警主體僅限定于行政機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為不利于盡早應(yīng)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)。

筆者建議：應(yīng)賦予疾病防控機(jī)構(gòu)預(yù)警權(quán)。貝克和吉登斯認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)具有“建構(gòu)性”，它是在一定社會(huì)背景下的認(rèn)知范疇，實(shí)質(zhì)上是群體對(duì)不確定危險(xiǎn)的認(rèn)知。由疾控中心作為預(yù)警的啟動(dòng)主體，有助于避免認(rèn)知的錯(cuò)誤?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定，各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“疫情信息的收集和分析、流行病學(xué)調(diào)查與科研、提出防控措施的建議”等職責(zé)，然而并沒(méi)有預(yù)警的權(quán)限，不符合“專業(yè)人做專業(yè)事”的邏輯。因此，從立法上賦予疾控機(jī)構(gòu)獨(dú)立的預(yù)警權(quán)是有必要的。 同時(shí)，地方政府也應(yīng)具有預(yù)警權(quán)，既能充分考慮到當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和衡量相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，也能夠起到及時(shí)應(yīng)急的指揮作用。在突發(fā)傳染病具有暴發(fā)、流行趨勢(shì)時(shí)，疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出“首次預(yù)警”，并立即向同級(jí)衛(wèi)生健康主管部門(mén)和地方政府報(bào)告，衛(wèi)生健康主管部門(mén)和地方政府在征詢專家意見(jiàn)和集體討論后，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)作出“二次預(yù)警”，對(duì)“首次預(yù)警”的級(jí)別可以作出相應(yīng)的調(diào)整并及時(shí)采取相應(yīng)的應(yīng)急防控措施。

從預(yù)警信息公開(kāi)化的角度，“預(yù)警”的目的正是為了“預(yù)先警示、及早行動(dòng)”，預(yù)警的功能不在于要求政府立即采取實(shí)質(zhì)性的措施，而是鼓勵(lì)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)決策和溝通的環(huán)節(jié)[17]。

突發(fā)傳染病的應(yīng)急管理離不開(kāi)政府及其部門(mén)、相關(guān)單位、社會(huì)組織和群眾的協(xié)同合作，預(yù)警的公開(kāi)化可以起到高效應(yīng)急、敦促行動(dòng)和提升政府公信力的作用。筆者建議，立法在強(qiáng)調(diào)預(yù)警信息的“公開(kāi)性”的同時(shí)，也需要完善預(yù)警信息的公開(kāi)條件與途徑，可以依照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)預(yù)警信息的發(fā)布和公告的規(guī)定，為公眾獲取權(quán)威可信的預(yù)警信息提供更多便捷的渠道。

4.完善疫情公布主體，加強(qiáng)政府監(jiān)督職責(zé)

“預(yù)警”和“公布”是疫情信息傳導(dǎo)過(guò)程中兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)。前者著眼于信息的“及時(shí)性”和“警示性”，后者更強(qiáng)調(diào)信息的“實(shí)時(shí)性”和“連續(xù)性”。實(shí)踐中二者經(jīng)常被混淆，這是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)預(yù)警“對(duì)內(nèi)性”嚴(yán)重，從而導(dǎo)致信息公布也具有了預(yù)警的功能。根據(jù)對(duì)突發(fā)傳染病防控應(yīng)急管理法律體系的梳理，隨著疫情預(yù)警信息公開(kāi)法定化的不斷完善，信息的公布更多的是要發(fā)揮追蹤數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)更新、及時(shí)通報(bào)的作用，為疫情防控提供持續(xù)性的參考。

筆者認(rèn)為，從疫情信息公布的機(jī)構(gòu)來(lái)看，應(yīng)由疾病控制機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門(mén)聯(lián)合發(fā)布：一方面，疾控中心能夠直接獲取疫情的實(shí)時(shí)信息，并為公眾提供專業(yè)的防控指導(dǎo)；另一方面，衛(wèi)生健康主管部門(mén)作為人民政府的職能部門(mén)，在監(jiān)督醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)、響應(yīng)政府施令、傳達(dá)疫情信息方面有著不可替代的權(quán)威性。同時(shí)，政府的監(jiān)督職責(zé)也不可忽視，盡管政府不宜過(guò)度介入疫情信息的公布環(huán)節(jié)，正如學(xué)者童星指出，政府既要集中精力于應(yīng)急處置，又要處理“信息報(bào)送”和“輿情控制”，無(wú)法解決實(shí)際問(wèn)題，甚至“輿情控制”也會(huì)成為掩蓋問(wèn)題的借口[20]。但是，疫情信息的公布環(huán)節(jié)，也需要政府進(jìn)行監(jiān)督，以保證信息公布的實(shí)時(shí)性與真實(shí)性。疾控中心作為信息公布機(jī)構(gòu)，能夠起到分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)決策層的壓力、協(xié)作應(yīng)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的作用。并且，立法也需要進(jìn)一步明確政府的監(jiān)督職責(zé)。

(二)事中

1.貫徹“屬地管理”原則，強(qiáng)化地方應(yīng)急處置權(quán)

突發(fā)傳染病應(yīng)急指揮主體的不明確，常常會(huì)導(dǎo)致“應(yīng)而不急”“聯(lián)而不動(dòng)”的現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置的統(tǒng)一化和高效化，應(yīng)當(dāng)充分貫徹“屬地管理”的原則，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主觀能動(dòng)性，由常態(tài)管理中的科層制行政模式向事本主義轉(zhuǎn)變，即以危機(jī)本身的需求為導(dǎo)向，尋找最有利于危機(jī)解決的途徑。學(xué)者薛瀾主張，應(yīng)賦予地方政府應(yīng)對(duì)緊急狀況的權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的銜接[27]。

筆者建議：首先，構(gòu)建一元化的應(yīng)急指揮決策體系，不同層級(jí)的人民政府對(duì)各自行政管轄范圍內(nèi)的突發(fā)傳染病防控應(yīng)急工作負(fù)責(zé)。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作中具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并作為應(yīng)急指揮的“龍頭”部署當(dāng)?shù)貞?yīng)急防控工作。上級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)傳染病的社會(huì)危害程度及時(shí)指派專家團(tuán)隊(duì)到疫點(diǎn)、疫區(qū)調(diào)研，提供應(yīng)急物資和醫(yī)療救助保障，對(duì)地方政府應(yīng)急管理工作提出指導(dǎo)和建議，但不代替、強(qiáng)制和干涉地方政府的決策。其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方政府應(yīng)急處置權(quán)權(quán)限，為保證地方政府根據(jù)疫情發(fā)展情況能夠立即采取相應(yīng)的緊急措施，也為避免產(chǎn)生“報(bào)備”與“批準(zhǔn)”的誤區(qū)，建議將“上報(bào)”直接以“報(bào)備”代替。至于《征求意見(jiàn)稿》第51條中規(guī)定的宣布疫區(qū)以及封鎖疫區(qū)的權(quán)限，由于這樣的決定一旦作出，會(huì)對(duì)疫區(qū)及周邊甚至全國(guó)產(chǎn)生多方面的影響，地方政府仍然需要考慮行政管理的系統(tǒng)性和一體性，因此該決定按照原有的規(guī)定，仍采取“批準(zhǔn)”制更為合理，只是不必局限于傳染病病種的分類這一前提。

2.合理界定防控對(duì)象，完善權(quán)利保障措施

防控對(duì)象中“密切接觸者”的涵義不確定，會(huì)造成公權(quán)的濫用和對(duì)私權(quán)的損害，影響應(yīng)急措施的適當(dāng)性和合法性。由于“密切接觸者”這一概念既屬于法律范疇，也屬于技術(shù)規(guī)范，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在《傳染病防治法》附則中對(duì)“密切接觸者”作出初步界定，并授權(quán)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)流行病學(xué)調(diào)查和專業(yè)知識(shí)，針對(duì)突發(fā)傳染病及時(shí)公布“密切接觸者”的適用范圍。

對(duì)來(lái)自疫區(qū)的人員采取防控措施的各地政府及部門(mén)，應(yīng)當(dāng)為其提供相應(yīng)的生活保障。筆者建議，在《傳染病防治法》“保障措施”一章中增加對(duì)來(lái)自疫區(qū)人員生活保障的內(nèi)容，如規(guī)定：對(duì)來(lái)自疫區(qū)的人員提供基本的住宿和安置場(chǎng)所，為其設(shè)立求助服務(wù)熱線，保證基本的生活便利條件，不得為其設(shè)置交通障礙等等。

(三)事后

1.統(tǒng)一應(yīng)急解除的條件

應(yīng)急措施的解除條件，現(xiàn)行各文件的規(guī)定不一致，不利于應(yīng)急狀態(tài)的及時(shí)解除和社會(huì)各方面的有序恢復(fù)。任何災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了表層的可視范圍，而在更深層次的社會(huì)心理結(jié)構(gòu)甚至精神文化結(jié)構(gòu)上會(huì)留下長(zhǎng)期難以修復(fù)和重構(gòu)的困境[8]。因疫情防控形成的人人自危的集體心理狀態(tài)并不能在短時(shí)間內(nèi)消除，應(yīng)急解除的不適時(shí)，不僅無(wú)法起到重振信心、助力恢復(fù)的作用，還可能會(huì)使疫情防控前期的工作成果功虧一簣，引發(fā)因傳染病防控應(yīng)急不力而導(dǎo)致二次社會(huì)危機(jī)。筆者建議：應(yīng)以《傳染病防治法》基本法的形式，增加對(duì)緊急措施解除的條件，可以直接引用《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.4條中應(yīng)急反應(yīng)終止的條件，即：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患或相關(guān)危險(xiǎn)因素消除，或末例傳染病病例發(fā)生后經(jīng)過(guò)最長(zhǎng)潛伏期無(wú)新的病例出現(xiàn)?！北M管“隱患或相關(guān)危險(xiǎn)因素的消除”并非確定性的條件，但是通過(guò)法律明確這一前提，也是為了避免在疫情形勢(shì)略見(jiàn)好轉(zhuǎn)時(shí)掉以輕心、急于求成的心理。

2.規(guī)范應(yīng)急解除的決定主體

應(yīng)急狀態(tài)的結(jié)束與應(yīng)急措施的解除，這一決定權(quán)的歸屬，需要具備以下的能力：一是能夠綜合考量疫情發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的問(wèn)題和需求；二是能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)應(yīng)急解除后的社會(huì)供給全面部署。滿足以上能力要求的當(dāng)屬地方政府。實(shí)踐中也多是由地方政府行使該決定權(quán)，但是由于存在前述的突發(fā)傳染病定性的不一致、應(yīng)急處置權(quán)限的不明確的問(wèn)題，應(yīng)急解除決定主體在整個(gè)法律規(guī)制中也處于模棱兩可的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，解除主體的確定，應(yīng)遵循《征求意見(jiàn)稿》中“誰(shuí)決定誰(shuí)解除”的規(guī)則。應(yīng)急開(kāi)始與結(jié)束歸于同一主體，利于應(yīng)急措施的監(jiān)督和實(shí)施，也便于落實(shí)和追究主體責(zé)任。關(guān)于應(yīng)急解除決定主體這方面的法律適用沖突，隨著對(duì)前述兩個(gè)問(wèn)題相關(guān)規(guī)定的修正與完善，也將迎刃而解。

結(jié)語(yǔ)

突發(fā)傳染病應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，事前、事中、事后各個(gè)階段緊密銜接，每個(gè)階段都不容忽視。本文只是針對(duì)應(yīng)急管理各階段出現(xiàn)的部分問(wèn)題，以風(fēng)險(xiǎn)治理為視角，從法律規(guī)范的角度作出分析，并提出相關(guān)建議。應(yīng)急管理并非權(quán)宜之計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)治理是常態(tài)化與非常態(tài)的結(jié)合，并且通過(guò)法律規(guī)制進(jìn)行一系列的制度安排與行為規(guī)范，為突發(fā)傳染病防治應(yīng)急管理提供科學(xué)、規(guī)范的長(zhǎng)效機(jī)制也并非一蹴而就，而是需要多角度、全方位地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并不斷探索解決之道，保障應(yīng)急措施不脫離應(yīng)急法制的原則性要求，在實(shí)現(xiàn)應(yīng)急效率的同時(shí)發(fā)揮法律規(guī)制的效能。