我國憲法的環(huán)境保護(hù)模式選擇

溫喻

（廣西大學(xué) 廣西南寧 530000）

一、環(huán)境保護(hù)入憲的背景或歷史脈絡(luò)

環(huán)境保護(hù)經(jīng)歷了一個(gè)從法律保護(hù)到憲法保護(hù)的歷程。環(huán)境的法律保護(hù)大致經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期。早期表現(xiàn)在，進(jìn)入工業(yè)革命后，西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境污染問題加劇，因環(huán)境污染產(chǎn)生的糾紛漸長，給當(dāng)時(shí)社會秩序造成了沖擊。面對個(gè)案，各國首先試圖在傳統(tǒng)法律框架下尋找對策，這個(gè)時(shí)候沒有大規(guī)模的環(huán)境立法，而是采用傳統(tǒng)的民法和刑法保護(hù)環(huán)境，解決當(dāng)時(shí)的環(huán)境糾紛。比如民法當(dāng)中的侵權(quán)法，英美法中的nuisance、trespass 等制度。在“二戰(zhàn)”前后，隨著環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的民刑法的保護(hù)力度不夠，所以到了第二個(gè)時(shí)期就是管制立法。在英國工業(yè)革命早期就有一些管制立法，尤其是防止煤煙型污染的立法。但是大規(guī)模的管制立法是在20 世紀(jì)五六十年代，尤其像美國，1969-1979 年聯(lián)邦制定了20 多部環(huán)保法律。環(huán)境法作為一個(gè)一個(gè)法律學(xué)科或獨(dú)立的部門法在這樣的背景逐漸下興起來，但對何為“環(huán)境問題”此時(shí)尚未形成共識，而環(huán)境保護(hù)的理念也并未確立。

但是在大規(guī)模的管制立法的背景下，仍然存在管制失靈。20 世紀(jì)六七十年代左右表現(xiàn)尤為凸顯，生產(chǎn)力快速的背景下，導(dǎo)致環(huán)境污染造成人群健康受害的事件猛增，環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)在西方主要國家爆發(fā)，要求國家積極實(shí)施保護(hù)和改善環(huán)境的措施，反污染并救濟(jì)污染受害者。存在的管制立法對環(huán)境保護(hù)不足的原因主要體現(xiàn)在：第一，受傳統(tǒng)法治觀念影響，對不侵犯公民自由與提供最低限度生存照顧方面，要求國家消極應(yīng)對，并且國家也沒有給付“良好”的環(huán)境的義務(wù)。第二，環(huán)境污染基本是不特定污染源日常排放累積而成，因果關(guān)系把控復(fù)雜，同時(shí)也很難按照原有的法律責(zé)任制度所要求的過錯(cuò)責(zé)任、個(gè)人責(zé)任來應(yīng)對，因此需有新的法律制度。基于此背景，人們開始主張環(huán)境在憲法層面上的保護(hù)。因?yàn)閼椃ň哂凶罡叩膶?shí)證法規(guī)范效力，把環(huán)境保護(hù)納入憲法中，使得環(huán)境保護(hù)具有憲法的位階。

二、憲法的環(huán)境保護(hù)模式及主要代表

（一）環(huán)境保護(hù)作為國家目標(biāo)

所謂國家目標(biāo)，它是指規(guī)范國家整體發(fā)展的基本方向和原則。有的國家亦稱為“基本國策”，傳統(tǒng)憲法以規(guī)定各種人民基本權(quán)利以及國家機(jī)關(guān)的權(quán)限為主要內(nèi)容，基本國策規(guī)定國家發(fā)展的目標(biāo)，使所有國家權(quán)力均有遵循之義務(wù)，故成為權(quán)利法案與國家組織之外的“第三種結(jié)構(gòu)”人權(quán)模式。[1]國家目標(biāo)具有如下重要特征：①其性質(zhì)，作為具有法拘束力的憲法規(guī)范，對所有國家公權(quán)力拘束；②其內(nèi)容，具體化的公共利益，作為所有國家行為應(yīng)當(dāng)遵循的方向的指示燈；③其實(shí)踐，立法者對此享有高度自由；④其效果，對人民主觀公權(quán)利并不賦予。

最初環(huán)境保護(hù)入憲就是把它作為國家目標(biāo)，當(dāng)時(shí)的憲法環(huán)境保護(hù)條款大多與自然景觀和自然資源有關(guān)。較早的如1948 年的意大利憲法，然后在六七十年代很多國家就把環(huán)境保護(hù)作為國家的政策或國家的職責(zé)把它寫進(jìn)去了。最受關(guān)注的就是1994 年《德國基本法》第20a 條的規(guī)定（國家有義務(wù)在憲法制定的范圍內(nèi)通過法律和符合法律的司法權(quán)和執(zhí)行權(quán)保護(hù)后代生命的自然基礎(chǔ)），將其規(guī)定在一個(gè)國家目標(biāo)條款中。在該條中“不僅未規(guī)定環(huán)境基本權(quán)利、也未以其他方式創(chuàng)設(shè)具體的、可訴的防御權(quán)或者授益權(quán)”。[2]

（二）人權(quán)模式

人類第一次環(huán)境會議在1972 年召開，會議通過了《斯德哥爾摩宣言》，該宣言宣示：“人類有權(quán)在一種有尊嚴(yán)和幸福的生活的環(huán)境中過著，享有平等自由和充足生活環(huán)境的基本權(quán)利，也肩負(fù)保護(hù)改善這一代及世代環(huán)境的責(zé)任。這也是人權(quán)與環(huán)境連接的最早體現(xiàn)。有學(xué)者將其視為是環(huán)境權(quán)的標(biāo)志性定義。[3]該條是否規(guī)定了環(huán)境權(quán)是有爭議的，但是它清楚地表明了環(huán)境保護(hù)或者環(huán)境的質(zhì)量對于我們認(rèn)為的福利，對于我們?nèi)祟惖幕緳?quán)利的享受有著非常密切的關(guān)系。

從現(xiàn)有的實(shí)踐來看，運(yùn)用人權(quán)模式保護(hù)環(huán)境又大致分為兩個(gè)路徑：第一，是綠化現(xiàn)有的人權(quán)，利用已有的人權(quán)規(guī)定把它重新解釋。如生命權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利甚至表達(dá)自由也能通過解釋起到一定的環(huán)境保護(hù)作用。此模式較具代表的，如《印度憲法》第21 條生命權(quán)條款，這在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了非常廣泛的影響。還有1950 年的《歐洲人權(quán)公約》，在那個(gè)年代之下，不可能有環(huán)境權(quán)的規(guī)定，但是后來歐洲人權(quán)法的司法實(shí)踐中，特別是八九十年代以來，頻繁將《歐洲人權(quán)公約》第8 條家庭隱私作為保護(hù)環(huán)境利益的回應(yīng)，這是該公約機(jī)制下保護(hù)環(huán)境的一條最重要的管道。第二，創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的、獨(dú)立且實(shí)體性的環(huán)境權(quán)。對于實(shí)體性的環(huán)境權(quán)主要是歐美、日本在上個(gè)世紀(jì)六七十年代提出來的。在憲法實(shí)踐中，最早把環(huán)境權(quán)寫入憲法的是1974 年《南斯拉夫聯(lián)邦憲法》，這個(gè)環(huán)境權(quán)比較具有典型的社會主義色彩在里面。1990 年代屬于環(huán)境權(quán)入憲的黃金時(shí)代，通過憲法明文確定環(huán)境權(quán)的就有43 個(gè)國家，迄今，大致有87 個(gè)國家采用此做法。[4]

三、我國目前環(huán)境憲法建構(gòu)模式

關(guān)于環(huán)境條款最早規(guī)定于1978 年憲法，規(guī)定在第一章總綱部分第11 條第3 款中：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源……”相較78 年憲法，1982 年憲法首先將“環(huán)境和自然資源”改為“生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，并新增植樹造林的規(guī)定；其次，把自然資源保護(hù)單獨(dú)列條規(guī)定，即總綱第9 條；最后，在第10 條中對土地資源的所有權(quán)以及所有權(quán)變更的方式進(jìn)行規(guī)定。從78 年憲法到82 年憲法，不僅拓展了環(huán)境與自然資源保護(hù)的內(nèi)容，在保護(hù)對象上也更加具體化。

而2018 年憲法修正案，在環(huán)境憲法保護(hù)上更具質(zhì)的提升。一是，在序言部分32 條中新增貫徹“新發(fā)展理念”及建設(shè)“生態(tài)文明”的內(nèi)容，把生態(tài)文明和政治文明、精神文明等并列；且將“和諧美麗”與“富強(qiáng)民主”并列，一并作為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的內(nèi)涵。憲法序言第七段屬于國家目標(biāo)的規(guī)定范疇，因此，可認(rèn)為這是對國家目標(biāo)的一次更新，“綠色發(fā)展屬于建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的主要目標(biāo)”。二是，《修正案》第 46 條屬于國家機(jī)構(gòu)條款，主要表明國務(wù)院的憲法上職權(quán)的增加。如將89 條中國務(wù)院行使下列職權(quán)的第六項(xiàng)（六）中增加“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工生態(tài)文明建設(shè)”，實(shí)屬對國務(wù)院的職權(quán)范圍的擴(kuò)充。

2018 年憲法修改之后，我國憲法層面的環(huán)境保護(hù)法規(guī)范體系形成了以憲法序言中國家目標(biāo)或任務(wù)為統(tǒng)領(lǐng)，在憲法上運(yùn)用客觀法規(guī)范來課不同層次和方面的義務(wù)予國家各類權(quán)力中。國家機(jī)構(gòu)中的生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)為保障的環(huán)境憲法規(guī)范體系。采用的是“國家目標(biāo)”的憲法環(huán)境保護(hù)模式。這與我國眾多學(xué)者希望在憲法的公民基本權(quán)利中規(guī)定“環(huán)境權(quán)”存在一定的差異?？捎袑W(xué)者認(rèn)為，我國目前憲法中對于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，表明環(huán)境憲法在我國已經(jīng)成型。[5]

四、缺乏“環(huán)境權(quán)入憲”的可能性

對于“環(huán)境權(quán)”是否應(yīng)該規(guī)定在憲法“公民基本權(quán)利”這一節(jié)中，對此一直存在極大的爭議。認(rèn)為應(yīng)該在憲法中設(shè)立“環(huán)境權(quán)”的主要有以下理由：（1）環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)新人權(quán)，多國憲法已將其進(jìn)行確認(rèn)，因此應(yīng)在憲法上加以規(guī)定。若在理論上環(huán)境權(quán)已達(dá)到基本權(quán)利的位階，在憲法上就應(yīng)該被明確規(guī)定。這不僅確認(rèn)其基本權(quán)利屬性，也能為其提供終極保護(hù)。[6]（2）通過對傳統(tǒng)的基本權(quán)利進(jìn)行解釋來保護(hù)環(huán)境，無法滿足現(xiàn)有需求。現(xiàn)代社會中催生的環(huán)境權(quán)更多是關(guān)注其自然環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，這其實(shí)與生存權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)體現(xiàn)的是截然不同的兩種法理念及法秩序，此外，傳統(tǒng)生存權(quán)和健康權(quán)對其核心內(nèi)涵也無法接納?，F(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生的制度根源是所有權(quán)絕對和經(jīng)營自由引起的，因?yàn)楫?dāng)這些“自由”嚴(yán)重危害人類生存環(huán)境甚至是生存基礎(chǔ)的時(shí)，那適宜人類的生存環(huán)境就不可能是毫無價(jià)值的客體?！傲己铆h(huán)境”狀況能夠滿足人們對健康、安全、寧靜、清潔、愉悅及發(fā)展等多方面需要，而“健康環(huán)境權(quán)” 僅僅涉及危及人體健康的 “公害”，范圍上顯然存在差別。

不置可否，環(huán)境權(quán)入憲能回應(yīng)環(huán)境保護(hù)的政治壓力，環(huán)境保護(hù)在國家生活中的地位得到提升?！碍h(huán)境權(quán)”入憲，首先要考慮，憲法的基本權(quán)利有沒有判斷標(biāo)準(zhǔn)，什么權(quán)利可以被納入憲法中去？的如張翔教授所言，從歷史的角度來看，基本權(quán)利是沒有判斷標(biāo)準(zhǔn)的，各個(gè)國家在制憲時(shí)，都是將當(dāng)時(shí)人們認(rèn)為最重要的權(quán)利規(guī)定為基本權(quán)利。從基本權(quán)利的歷史發(fā)展來看，最早被確定為基本權(quán)利的是宗教自由，因?yàn)楫?dāng)時(shí)歐洲存在宗教對立、宗教戰(zhàn)爭、宗教迫害的背景的。美國的《權(quán)利法案》列舉的基本權(quán)利，多于英國人對北美的殖民統(tǒng)治有關(guān)。還有一些基本權(quán)利，比如學(xué)術(shù)自由、人格尊嚴(yán)，一開始并不在基本權(quán)利的清單中的，是后來加進(jìn)去的，這是社會發(fā)展、時(shí)代變遷影響的結(jié)果。若一國國民普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)特別重要，需要規(guī)定為基本權(quán)利，“所以什么權(quán)利應(yīng)該成為基本權(quán)利，是社會共識的結(jié)果，沒有一般性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

然而，“環(huán)境權(quán)”入憲問題，不僅要看必要性，更要考慮其可能性，即在憲法上建構(gòu)獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)基本權(quán)利是否可能，有沒有操作空間以及帶來的挑戰(zhàn)，在這個(gè)問題上，有必要認(rèn)真對待“環(huán)境權(quán)入憲” 在法律規(guī)范性上所面臨的諸多困難。

（一）不符合基本權(quán)利的典范模式。

雖然不能講基本權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么，但是基本權(quán)利是有典范模式的，分幾個(gè)層次看

首先，它是個(gè)人（公民）權(quán)利。而現(xiàn)實(shí)是，環(huán)境權(quán)經(jīng)常表現(xiàn)為“集體的”人權(quán)，而不是“個(gè)人”的。雖然法律上可以擬制人格，比如“法人”，但“集體人權(quán)”的問題，可不可以通過“集體”擬制人格的方式解決，并不清楚。并且基本權(quán)利屬于“當(dāng)下生存者”個(gè)人的權(quán)利，而環(huán)境權(quán)的一個(gè)重要主張是認(rèn)為“后代”享有環(huán)境權(quán)。那么后代可不可以成為基本權(quán)利主體呢？這是個(gè)問題。還有把“環(huán)境”主體化，給它擬制法律人格，以此來降低不確定性。細(xì)思，如果賦予“集體” “后代” “環(huán)境”以基本權(quán)利主體資格，一定會對傳統(tǒng)的基本權(quán)利作為個(gè)人權(quán)利的理論和規(guī)范模式構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

其次，傳統(tǒng)的基本權(quán)利一定是針對現(xiàn)代意義上的民族國家；基而現(xiàn)代的環(huán)境保護(hù)是天然國際化的，一定超越民族國家的。環(huán)境權(quán)主張的天然國家化也會對傳統(tǒng)本權(quán)利理論產(chǎn)生沖擊。

最后，可主張性。傳統(tǒng)的基本權(quán)利一定是個(gè)人可主張的，也就是可訴的。環(huán)境權(quán)的可訴性是個(gè)非常核心的問題。如《魏瑪憲法》規(guī)定了很多新類型的社會權(quán)，比如勞動(dòng)權(quán)，可是當(dāng)時(shí)有四分之一的勞動(dòng)力人口是失業(yè)的，無法與現(xiàn)實(shí)切合，其失敗還有一個(gè)重要的方面，就是社會權(quán)是無法通過司法途徑獲得救濟(jì)，而當(dāng)年的《魏瑪憲法》中社會權(quán)的性質(zhì)與環(huán)境權(quán)有類似之處。從另一個(gè)角度來說，若“環(huán)境權(quán)可訴”意味著要把環(huán)保問題也交給司法機(jī)關(guān)。環(huán)境基本權(quán)利如果成立，意味著在憲法層面上將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)部分配置給司法機(jī)關(guān)。那么司法機(jī)關(guān)到底適合不適合做這件事呢？如果成立環(huán)境權(quán)，個(gè)人可以向司法機(jī)關(guān)請求，那么環(huán)境保護(hù)就可能表現(xiàn)出個(gè)體化、碎片化趨勢。因?yàn)閭€(gè)人向司法機(jī)關(guān)主張的一定是個(gè)人的利益，司法機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)面對的是個(gè)體的個(gè)別訴求。但是環(huán)境保護(hù)卻天然是需要從宏觀整體性上做體系化、科學(xué)化考量的。國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，如果把它作為一項(xiàng)待配置的國家職權(quán)的話，到底是配置給立法機(jī)關(guān)更合適還是司法機(jī)關(guān)更合適，至少從憲法層面看，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該更加恰當(dāng)。畢竟立法要宏觀考慮的，是對構(gòu)成整體各部分的利益的綜合協(xié)調(diào)，這與司法機(jī)關(guān)主要關(guān)注個(gè)體利益是不同的。故認(rèn)為，在民法、行政法、刑法的層面上，建構(gòu)環(huán)境訴訟制度來保護(hù)環(huán)境利益，有可行性。而在憲法層面上，也就是環(huán)保任務(wù)在各個(gè)國家機(jī)關(guān)的分擔(dān)上，如果交給司法機(jī)關(guān)，可能跟環(huán)境保護(hù)內(nèi)在的宏觀、科學(xué)體系化的要求存在落差。故，環(huán)境權(quán)要求國家承擔(dān)更多的是客觀法上的義務(wù)。

（二）現(xiàn)有的基本權(quán)利原理可回應(yīng)“環(huán)境權(quán)”的訴求

基本權(quán)利原理在二戰(zhàn)后有非常重要的變化，凸顯為基本權(quán)利的雙重性質(zhì)，主要為從“主觀權(quán)利”向“客觀價(jià)值秩序”的方向發(fā)展。這可以從德國的理論和實(shí)踐中看出，雙重性質(zhì)主要表現(xiàn)為：當(dāng)個(gè)人可以向國家主張時(shí)，這時(shí)候基本權(quán)利的性質(zhì)凸顯的是一種“主觀權(quán)利”；同時(shí)基本權(quán)利又被認(rèn)為是基本法所確立的公權(quán)力必須遵守的“客觀價(jià)值秩序”，為更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件。由此可見，基本權(quán)利又具有直接約束公權(quán)力的“客觀規(guī)范或客觀法”的性質(zhì)。[7]德國基本法對于環(huán)境保護(hù)采用“國家目標(biāo)”的模式，有其一定的歷史背景，雖然我國沒有這樣的背景，并不意味著要進(jìn)行排斥，至少以我們現(xiàn)行有效的憲法文本來看，與德國有類似之處。德國在《基本法》20a 條，將環(huán)境保護(hù)與民主國、共和國、社會國、法治國等“基本價(jià)值決定”并列為“基本國策”。此做法與我國《憲法》序言的第7自然段規(guī)定為“國家的根本任務(wù)”的規(guī)范模式是類似的。故，對相關(guān)學(xué)學(xué)理的可借鑒性程度更高一點(diǎn)。

通過對德國基本法的環(huán)境保護(hù)的基本國策條款的規(guī)范效力進(jìn)行分析，說明這個(gè)條款是具有直接效力的，在不同的規(guī)范層次上實(shí)現(xiàn)了很高的保護(hù)強(qiáng)度，包括作為“憲法委托”、構(gòu)成對行政裁量的限制、作為法律解釋的標(biāo)準(zhǔn)，作為基本權(quán)利限制理由，以及作為國家權(quán)利配置的標(biāo)準(zhǔn)等?？芍?，德國的憲法通過這樣一套學(xué)理建構(gòu)，使得環(huán)境保護(hù)可以非常有效地得到落實(shí)。比較之后，如果我國能夠認(rèn)真充分地解釋適用我國憲法上的已有的國家根本任務(wù)以及基本國策條款，即使沒有環(huán)境權(quán)規(guī)范，也能夠達(dá)到很高的保護(hù)強(qiáng)度。特別是，從實(shí)踐來看，沒有實(shí)證表明，通過既有的基本權(quán)利解釋不能涵蓋環(huán)境利益，無法滿足公民在環(huán)境利益方面的訴求。

因此，基本權(quán)利作為客觀價(jià)值秩序，或者說作為客觀法的性質(zhì)，與環(huán)境權(quán)所期待的國家承擔(dān)的義務(wù)在相對程度上是契合的，也就是說既有的基本權(quán)利理論，在相當(dāng)大程度上也可以回應(yīng)“環(huán)境權(quán)”理論的訴求。

五、結(jié)論

采用“國家目標(biāo)”屬性作為我國憲法環(huán)境保護(hù)模式，并在國家義務(wù)的層面上作出了新的相應(yīng)職權(quán)設(shè)置，不僅有力地回應(yīng)了“環(huán)境權(quán)入憲”的訴求，更是基于我國的發(fā)展階段和立法認(rèn)知。在憲法公民基本權(quán)利中增設(shè)“環(huán)境權(quán)”不僅要解決其必要性，更應(yīng)該考慮其入憲的依據(jù)及可能性，從上述分析可知，我國目前還沒有到在憲法中“必設(shè)環(huán)境權(quán)”的程度，更重要的是不符合憲法中公民基本權(quán)利的典范，對傳統(tǒng)的基本權(quán)利造成極大的挑戰(zhàn)，并且對現(xiàn)有的規(guī)范模式進(jìn)行積極利用，也可達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。特別是在2018 年憲法已然修改，沒有納入環(huán)境權(quán)的條件下，我們務(wù)實(shí)地做好憲法解釋工作，更有意義的。