突發(fā)公共事件審計的主要問題與優(yōu)化策略*

王宇棠，袁建軍

（南京審計大學(xué)，江蘇 南京 211815）

2003年12月，審計署發(fā)布了我國第一份真正意義上的面向所有民眾的國家審計結(jié)果公告——《審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告》。在汶川地震、玉樹地震以及當(dāng)前新冠肺炎疫情等一系列突發(fā)公共事件中，國家審計在提高政府應(yīng)急快速反應(yīng)能力、指揮調(diào)度能力和防范處理能力等方面對最大限度降低突發(fā)公共事件損失發(fā)揮了一定作用，在事后責(zé)任確立、災(zāi)后恢復(fù)與重建等方面發(fā)揮了重要作用。國家審計如何在突發(fā)公共事件應(yīng)對中發(fā)揮與其職能相匹配的作用，最大程度促進(jìn)突發(fā)公共事件應(yīng)對及公共危機治理，既是國家治理體系建設(shè)的必然要求，也是從審計領(lǐng)域回應(yīng)國家治理能力考驗的重要方面[1]。

1 突發(fā)公共事件審計的理論概述

1.1 突發(fā)公共事件審計的概念

在目前突發(fā)公共事件審計概念的相關(guān)研究中，諸多學(xué)者的研究結(jié)論之間有所差異。例如，畢秀玲、張棟[2]認(rèn)為突發(fā)公共事件審計是在遵從一定的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)下，通過具有科學(xué)性和系統(tǒng)性的方法，在突發(fā)公共事件處理的預(yù)警、反應(yīng)和復(fù)蘇等各個階段，對被審計單位公共突發(fā)事件處理活動所進(jìn)行的獨立且客觀的監(jiān)督、評價活動，從而促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化和高效化[3]；孫小涵[4]結(jié)合西方公共危機管理提出，突發(fā)公共事件審計是一種對相關(guān)資金使用和責(zé)任履行情況的鑒證、追責(zé)活動。各個學(xué)者的研究結(jié)論都體現(xiàn)了突發(fā)公共事件審計概念的某些方面[3，5]。總的來說，突發(fā)公共事件審計是國家審計部門對政府應(yīng)對突然發(fā)生、預(yù)期對社會安全產(chǎn)生威脅的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件所采取的鑒證、評價和追責(zé)活動。

1.2 突發(fā)公共事件審計類型

突發(fā)公共事件審計是一項以財政財務(wù)收支審計為主、政策跟蹤審計為輔的審計。很多學(xué)者認(rèn)同李晗、張立民[6]的觀點，認(rèn)為突發(fā)公共事件審計應(yīng)針對突發(fā)公共事件中的各個相關(guān)責(zé)任主體的財政財務(wù)收支情況以及國家臨時啟動的應(yīng)急政策和相關(guān)法律法規(guī)的落實情況進(jìn)行審計[7]。無論是財政財務(wù)收支審計還是政策跟蹤審計，我國現(xiàn)階段突發(fā)公共事件審計的重點都是進(jìn)行合規(guī)性審計，主要針對突發(fā)公共事件相關(guān)的資金管理和使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)章制度貫徹落實政策進(jìn)行評價。

1.3 突發(fā)公共事件審計主體

華金秋[8]認(rèn)為，由于突發(fā)公共事件的影響具有廣泛性，其審計不同于一般的國家審計，主體應(yīng)當(dāng)由政府審計、社會審計和內(nèi)部審計共同構(gòu)成，形成3個審計主體并行的狀態(tài)[9]。

1.4 突發(fā)公共事件審計內(nèi)容

政府審計一般負(fù)責(zé)對政府上下級內(nèi)部和管理大量財政資金的有關(guān)組織的財政財務(wù)收支以及國家應(yīng)急政策落實情況進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價；內(nèi)部審計一般負(fù)責(zé)對其所在職能部門內(nèi)部的財務(wù)收支以及所在單位的應(yīng)急政策落實情況的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價；社會審計一般是接受政府的委托，對國有企事業(yè)單位和社會公益組織的突發(fā)公共事件資金的財政財務(wù)收支情況和國家及地方的應(yīng)急政策落實情況是否符合相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行審計[10]。

1.5 突發(fā)公共事件審計功能

突發(fā)公共事件審計是問題導(dǎo)向型審計，其功能主要可以分為3個方面：第一，發(fā)揮“當(dāng)事人”的功能，所謂“當(dāng)事人”就是將突發(fā)公共事件審計融入應(yīng)急工作的流程當(dāng)中，對每一個或者每一階段的應(yīng)急工作都進(jìn)行審計，確保應(yīng)急工作的每一環(huán)節(jié)都能夠得到恰當(dāng)執(zhí)行，對執(zhí)行不當(dāng)?shù)墓ぷ饕⒖陶?，不允許進(jìn)入下一個工作環(huán)節(jié)；第二，發(fā)揮“旁觀者”的功能，這個“旁觀”不是指脫離突發(fā)公共事件，而是脫離工作流程，突發(fā)公共事件相關(guān)責(zé)任主體每完成一個工作環(huán)節(jié)會審核一次，但不影響應(yīng)急工作進(jìn)程；第三，發(fā)揮“事后諸葛”的功能，在突發(fā)公共事件應(yīng)急工作結(jié)束后，通過對整套工作流程中各項工作的審計，發(fā)現(xiàn)其中的問題，并追究到相應(yīng)的責(zé)任主體，與此同時，對應(yīng)急制度體系進(jìn)行考評，發(fā)現(xiàn)其在工作中暴露的缺陷并提出修改建議，從而確保應(yīng)急機制的有效性[11]。

2 突發(fā)公共事件審計存在的問題及其原因分析

2.1 未能有效利用績效審計

目前在突發(fā)公共事件審計中，無論是財政財務(wù)收支審計還是政策跟蹤審計，其重點仍集中于合規(guī)性審計，在鑒證、監(jiān)督和評價突發(fā)公共事件相關(guān)的活動時，審計人員把重點放在相關(guān)的活動是否符合相關(guān)部門的規(guī)定，是否符合相關(guān)的法律法規(guī)，是否符合國家出臺的應(yīng)急政策上。大多數(shù)審計主體對于突發(fā)公共事件審計的績效審計方面關(guān)注度不夠，執(zhí)行度也不夠，即使按照制定的績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行了程序上的審計，也未能得到可靠的績效審計結(jié)果，并且對于績效審計的結(jié)果也未能恰當(dāng)利用[2]。這主要是由于，第一，對于績效審計的了解和重視度不足，大部分審計主體尤其是內(nèi)部審計和社會審計，對于績效審計的關(guān)注度不高，囿于傳統(tǒng)審計工作類型、工作內(nèi)容以及突發(fā)公共事件審計的特殊性，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對之也不重視；第二，突發(fā)公共事件審計中的績效審計缺乏科學(xué)合理的績效評價體系和指標(biāo)，導(dǎo)致審計人員缺乏切實可行的審計依據(jù)來執(zhí)行績效審計。

2.2 審計人員專業(yè)水平不足且人員匱乏

1）審計人員的專業(yè)水平不足。在突發(fā)公共事件審計的過程中，無論是政府審計，還是社會審計以及內(nèi)部控制審計都暴露出一個共同的問題：與突發(fā)公共事件審計相關(guān)的人員專業(yè)水平不足。在審計項目實施中，審計人員大多依循常規(guī)的審計手段和審計程序，缺乏與突發(fā)公共事件應(yīng)對相關(guān)的專業(yè)知識，造成審計結(jié)果缺乏針對性和專業(yè)性，導(dǎo)致監(jiān)督突發(fā)公共事件應(yīng)對活動、指導(dǎo)突發(fā)公共事件應(yīng)急措施以及完善突發(fā)公共事件應(yīng)急機制的效果不佳。這主要是由突發(fā)公共事件審計的特性決定。一方面，突發(fā)公共事件審計的偶然性使得其所需要的專業(yè)知識在日常的審計工作中一般接觸不到、學(xué)習(xí)不到，因此使得審計人員對于其性質(zhì)不大了解，也無法針對性地開展審計工作；另一方面，突發(fā)公共事件審計的廣泛性使得突發(fā)公共事件審計涉及面較廣，需要的專業(yè)知識量比較大，而審計人員大多將精力集中于對審計方面知識的學(xué)習(xí)，無法過多地鉆研其他專業(yè)知識。

2）審計人員匱乏。在現(xiàn)階段突發(fā)公共事件審計過程中，人員稀缺問題十分突出。這主要是因為在突發(fā)公共事件發(fā)生的背景下，絕大多數(shù)企業(yè)仍正常經(jīng)營，因此社會審計主體的絕大部分審計資源仍傾注在正常的業(yè)務(wù)活動上，用以應(yīng)對突發(fā)公共事件的審計人員相對匱乏，與此同時，政府機構(gòu)內(nèi)部相關(guān)部門的內(nèi)部審計機構(gòu)成立的時間還比較短暫，人員數(shù)量還不夠多，甚至有的部門和企業(yè)還沒有設(shè)立內(nèi)部審計部門。因此，突發(fā)公共事件審計的重?fù)?dān)幾乎全壓在了政府審計（審計署和審計委員會）的身上，而突發(fā)公共事件審計涉及面廣，工作量大，因此專業(yè)實力最強和工作負(fù)擔(dān)最大的政府審計人員在數(shù)量上就顯得捉襟見肘了。

2.3 審計區(qū)域重疊造成資源浪費

在突發(fā)公共事件審計的過程中，存在著社會審計、內(nèi)部審計和政府審計按照各自業(yè)務(wù)共同執(zhí)行審計工作的情況，由此也容易造成審計范圍重疊、審計內(nèi)容重復(fù)等問題，造成審計資源的浪費。導(dǎo)致這種狀況的主要原因就是審計統(tǒng)籌做得不夠好，審計分工做得不夠細(xì)致。在執(zhí)行審計的工作中，各審計主體往往會根據(jù)其委托人的需求執(zhí)行獨立工作，很少與對方溝通已審計的內(nèi)容，而不同的委托人之間往往也較少相互溝通其需求，在缺乏統(tǒng)籌分工的情況下，一個個審計的“小房間”形成了，各審計主體只顧著自己審的東西，審計范圍重疊與審計資源浪費現(xiàn)象無法避免。

2.4 突發(fā)公共事件審計預(yù)防能力發(fā)揮不夠

當(dāng)下的突發(fā)公共事件審計所發(fā)揮的功能仍然局限于事中審計和事后審計。在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，審計總是反復(fù)檢查別人做完的工作，無論是突發(fā)公共事件合規(guī)審計，還是突發(fā)公共事件績效審計，都是對已經(jīng)產(chǎn)生了實際影響的行為的一種“治病”行為。這主要是由突發(fā)公共事件的偶然性決定的。其偶然性造成了審計人員對于突發(fā)公共事件的發(fā)生時間難以預(yù)期，從而在成本效益原則的考量下，往往等發(fā)生了才跟進(jìn)發(fā)揮作用。此外，突發(fā)公共事件審計可以參考的審計經(jīng)驗十分稀少，使得突發(fā)公共事件審計難以發(fā)揮“防未病”的作用。

3 優(yōu)化突發(fā)公共事件審計的政策建議

3.1 重視績效審計并建立健全審計績效評價指標(biāo)體系

不同于其他大多數(shù)審計類型，突發(fā)公共事件審計是對突發(fā)公共事件中各項與資金和物資安排有關(guān)的審計，這些資金和物資的使用本質(zhì)上是通過突發(fā)公共事件應(yīng)對減少人民群眾生命財產(chǎn)損失，所以績效審計在突發(fā)公共事件中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮極大的作用。在突發(fā)公共事件審計中，一方面，在日常審計工作中，需要強化審計人員的績效審計意識，并按照一定周期組織績效審計相關(guān)知識的培訓(xùn)，幫助審計人員更好地跟進(jìn)績效審計的前沿研究，豐富審計人員的績效審計理論知識；另一方面，審計署和審計委員會可以配合政府相關(guān)部門和行業(yè)人員，組建突發(fā)公共事件審計聯(lián)合小組，研究突發(fā)公共事件績效審計所需要的績效評價指標(biāo)，并依照權(quán)重理論、5E理論等相關(guān)理論構(gòu)建切實有效的績效評價體系。在構(gòu)建完善的評價體系后，審計人員應(yīng)當(dāng)按照評價體系要求進(jìn)行階段性績效評價，利用評價結(jié)果指導(dǎo)相關(guān)工作的開展，完善相關(guān)績效評價指標(biāo)及其權(quán)重。

3.2 提升審計專業(yè)素質(zhì)并擴充審計力量

1）加強審計交流并提高審計專業(yè)素質(zhì)。審計交流是指定期將審計人員委派至基層職能單位和企業(yè)，向基層職能單位和企業(yè)的專業(yè)人員學(xué)習(xí)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，了解最新行業(yè)狀況。審計交流在實際工作中具有較強的適用性，無論是政府審計，還是內(nèi)部審計和社會審計，都可以定期委派具有較強專業(yè)知識的審計人員到基層相關(guān)專業(yè)的工作領(lǐng)域中，在給予審計人員學(xué)習(xí)專業(yè)知識技能機會的同時，也能夠加強審計人員對相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和工作中存在普遍性問題的了解。此外，審計還是一個需要較強溝通技巧的職業(yè)。推動審計人員與相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作人員的溝通，也能培養(yǎng)審計人員與相關(guān)專業(yè)工作人員的人際關(guān)系，為未來審計工作打下良好溝通基礎(chǔ)的同時提高審計工作效率和改善審計工作效果。

2）協(xié)調(diào)高校并設(shè)立專屬應(yīng)急審計機構(gòu)。高校審計專業(yè)教師與學(xué)生是審計行業(yè)中非常特殊的群體。他們?nèi)藛T眾多，具有相應(yīng)的審計專業(yè)知識，學(xué)習(xí)能力突出，能夠緊跟審計政策與改革方向且需要大量實踐經(jīng)驗。為解決突發(fā)公共事件審計的人員配置問題，政府可以將政府審計部門與高校中修學(xué)審計專業(yè)的優(yōu)秀本科生、優(yōu)秀碩士研究生和優(yōu)秀博士研究生以及教師聯(lián)合起來，按照科學(xué)合理的比例將本科生、研究生、教師和部門工作人員劃分為工作小組。如此，既能在一定程度上解決突發(fā)公共事件審計人員不足的問題，也能同時解決在校學(xué)生和教師實戰(zhàn)經(jīng)驗不足的問題，還可以借助審計新鮮血液的注入提升審計工作活力。

3.3 依托信息技術(shù)以優(yōu)化審計統(tǒng)籌

信息化時代的發(fā)展為優(yōu)化審計分工、共享審計資料創(chuàng)造了有利的技術(shù)條件。在應(yīng)對突發(fā)公共事件、執(zhí)行突發(fā)公共事件審計時，各審計主體可以依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，構(gòu)建審計證據(jù)等相關(guān)資料存儲的云空間，以便不同審計主體在獲得資格授權(quán)的基礎(chǔ)上共建、共享審計資料庫，高效率、高質(zhì)量地完成審計工作?；诖耍骷壵?，特別是審計委員會，應(yīng)充分利用“有形的手”，在突發(fā)公共事件審計中扮演規(guī)劃者和任務(wù)分配者的角色，根據(jù)審計任務(wù)目標(biāo)和內(nèi)容性質(zhì)，將審計任務(wù)進(jìn)行細(xì)致劃分，并結(jié)合審計主體特點進(jìn)行分發(fā)，從而促進(jìn)審計主體分工明確，協(xié)調(diào)共進(jìn)[6]。這樣不僅可以減少審計范圍的重疊，節(jié)約審計資源，還可以使得審計工作能更加貼合國家整體的宏觀需求，強化突發(fā)公共事件審計的工作成果在社會范圍內(nèi)的作用，發(fā)揮其在國家治理中的作用。

3.4 重視事前審計并充分發(fā)揮其“防未病”功能

突發(fā)公共事件審計不僅僅具有審查和糾正的功能，還具有預(yù)防的功能。在突發(fā)公共事件審計中，審計部門應(yīng)當(dāng)充分檢查與應(yīng)急機制相關(guān)的內(nèi)部控制能否正常運轉(zhuǎn)、應(yīng)急機制的責(zé)任崗位負(fù)責(zé)人是否具有足夠的專業(yè)素養(yǎng)和風(fēng)險意識以及責(zé)任履行單位是否有足夠的資源來履行機制等問題[8]。另外，突發(fā)公共事件審計不能僅僅作為 “當(dāng)事人” “旁觀者”“事后諸葛亮”發(fā)揮作用，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧话l(fā)公共事件發(fā)生時再去發(fā)揮作用，而應(yīng)當(dāng)作為“體檢員”定期對突發(fā)公共事件整套應(yīng)急機制進(jìn)行了解與評價，對其運行能力進(jìn)行測試，對整套應(yīng)急流程中存在的問題提出相應(yīng)政策建議，確保其在應(yīng)對突發(fā)公共事件時能夠有效發(fā)揮作用。此外，不同類型的突發(fā)公共事件之間也存在一些共性問題，審計部門應(yīng)當(dāng)分析并共享每份突發(fā)公共事件審計的“體檢報告”，為其他類型公共突發(fā)事件的應(yīng)急機制“打好疫苗”。

4 結(jié)束語

當(dāng)前，突發(fā)公共事件審計還是一個尚不成熟、有待開拓的審計業(yè)務(wù)。突發(fā)公共事件審計的理論構(gòu)建和實務(wù)工作都還在探索階段。在理論層面，概念內(nèi)涵、審計類型、審計主體、審計范圍和審計功能是突發(fā)公共事件審計理論闡述必須解決的五大方面；在實務(wù)層面，與突發(fā)公共事件及應(yīng)對特性相匹配的審計知識、業(yè)務(wù)類型、審計人員、審計資源等直接決定著突發(fā)公共事件審計的成效。

本文結(jié)合當(dāng)前學(xué)界研究成果和實務(wù)工作狀況進(jìn)行了嘗試性分析和探討，但相關(guān)研究還有待深化。一方面，突發(fā)公共事件應(yīng)對審計工作與常規(guī)審計業(yè)務(wù)內(nèi)容相比具有較強的特殊性，突發(fā)公共事件審計的理論體系與框架構(gòu)建還需要結(jié)合應(yīng)急管理相關(guān)的理論知識；另一方面，如果說突發(fā)公共事件應(yīng)對是國家治理能力的大考，那么突發(fā)公共事件審計就應(yīng)成為確保大考成功的保障，因而應(yīng)拓寬研究視角，從國家治理的高度思考和推動突發(fā)公共事件審計的優(yōu)化和發(fā)展。