以國(guó)家公園為主體的青海自然保護(hù)地立法現(xiàn)狀反思與完善路徑
——以《三江源國(guó)家公園條例》為視角

王生珍，馬曉青

(1.青海師范大學(xué)法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，青海 西寧 810007；2.西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

2019年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，指出要加快自然保護(hù)地法律法規(guī)體系的完善，目標(biāo)是在2035年，形成具有中國(guó)特色的自然保護(hù)地法律法規(guī)體系。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度的加大，青海自然保護(hù)地整體環(huán)境得到了很好改善，但區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體退化的趨勢(shì)尚未根本遏制，草地退化、土地沙化、荒漠化、水土流失、冰川消融等問(wèn)題依然十分突出[1]，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)的目標(biāo)依然困難。2018年，青海被列為首個(gè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)示范省，這對(duì)青海省自然保護(hù)地建設(shè)意義重大。為了構(gòu)建并完成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)示范省的目標(biāo)，對(duì)青海的自然保護(hù)地進(jìn)行依法保護(hù)迫在眉睫。

1 青海自然保護(hù)地立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)在自然保護(hù)地領(lǐng)域的立法主要有《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《中華人民共和國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)條例》，多年來(lái)，這兩部行政法規(guī)在我國(guó)自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)方面發(fā)揮了重要的作用。國(guó)家層面也出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》相關(guān)政策性文件。另外，《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》分別列入了第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)二類立法計(jì)劃和自然資源部2019年立法計(jì)劃。很多地方省份也頒布了自然保護(hù)地方面的行政法規(guī)，如《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)。青海省于2017年6月通過(guò)了《三江源國(guó)家公園條例(試行)》，修訂后的《三江源國(guó)家公園條例》也于2020年7月22日實(shí)施?！肚嗪Ｊ∽匀槐Ｗo(hù)地管理?xiàng)l例》也被列入青海省人民代表大會(huì)立法計(jì)劃。這些“實(shí)驗(yàn)性的先行立法”都為全國(guó)范圍的自然保護(hù)地立法提供了參考。

2 青海自然保護(hù)地立法的反思

2.1 青海自然保護(hù)地的立法工作缺乏足夠的調(diào)研

自然保護(hù)地立法從宏觀上屬環(huán)境與資源保護(hù)方面的立法，其與民法、行政法、刑法等傳統(tǒng)部門法的立法不同，環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的立法具有較強(qiáng)的科學(xué)性、技術(shù)性和復(fù)雜性。自然保護(hù)地的內(nèi)容既要體現(xiàn)法律屬性，還要尊重自然規(guī)律，這就要求立法者不僅要具備環(huán)境科學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)，還需要在立法前聽(tīng)取民意，進(jìn)行深入廣泛的調(diào)研。立法者若沒(méi)有深入自然保護(hù)地進(jìn)行大量的調(diào)研，沒(méi)有形成有說(shuō)服力的研究成果就進(jìn)行立法，勢(shì)必會(huì)造成立法的質(zhì)量不高，而且即使地方性法規(guī)頒布實(shí)施了，也可能解決不了青海自然保護(hù)地管理和保護(hù)中出現(xiàn)的問(wèn)題，難免將來(lái)被“束之高閣”。

2.2 青海自然保護(hù)地立法中存在不同地方性法規(guī)之間的銜接問(wèn)題

2019年3月青海省在全國(guó)率先啟動(dòng)自然保護(hù)地調(diào)查評(píng)估，對(duì)全省14類223處自然保護(hù)地進(jìn)行了全面系統(tǒng)的調(diào)查。根據(jù)中辦國(guó)辦《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)估結(jié)果，確定自然保護(hù)地整合優(yōu)化范圍為：國(guó)家公園(試點(diǎn))、自然保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園、沙漠公園等8類109處。[2]為了實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的長(zhǎng)期保護(hù)和統(tǒng)一管理，青海也全面啟動(dòng)了國(guó)家公園示范省的建設(shè)。2019年6月11日，青海省人民政府、國(guó)家林業(yè)和草原局共建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省啟動(dòng)大會(huì)，全面啟動(dòng)了示范省建設(shè)。為達(dá)成建設(shè)自然保護(hù)地示范省的目標(biāo)，加強(qiáng)法治建設(shè)、確保各類自然保護(hù)地有法可依，是示范省建設(shè)的重要保障。

目前，青海省在自然保護(hù)地保護(hù)方面頒布了《三江源國(guó)家公園條例》和《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》，據(jù)悉，《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》(草案)也在起草中。按照國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的改革方案，我國(guó)自然保護(hù)地體系將形成“國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充”的格局。指明了國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的關(guān)系和地位，這也意味著自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個(gè)綜合性的立法體系。從目前青海省關(guān)于自然保護(hù)地的立法現(xiàn)狀來(lái)看，《三江源國(guó)家公園條例》主要是對(duì)三江源國(guó)家公園進(jìn)行規(guī)制，《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》是針對(duì)可可西里地區(qū)的自然遺產(chǎn)地進(jìn)行規(guī)制，兩部地方性法規(guī)都是只針對(duì)部分區(qū)域的部分自然保護(hù)地進(jìn)行的立法，顯然不適應(yīng)對(duì)青海多種自然保護(hù)地管理和保護(hù)的需求。而且，根據(jù)青海省政府的規(guī)劃，要相繼構(gòu)建昆侖山和青海湖國(guó)家公園，而《三江源國(guó)家公園條例》的適用對(duì)象只是三江源國(guó)家公園。雖然《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》也在醞釀并制定的過(guò)程中，但未來(lái)出臺(tái)的《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》在內(nèi)容上可能會(huì)出現(xiàn)與《三江源國(guó)家公園條例》和《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》相互重復(fù)，甚至是相矛盾的地方。

2.3 青海自然保護(hù)地中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏法律保障的問(wèn)題

青海經(jīng)過(guò)多年來(lái)的生態(tài)環(huán)境治理，生態(tài)環(huán)境得到了很好改善，牧民的生活總體上得到了改善。很多牧民從原始的放牧生活轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代都市的定居生活，從粗放型游牧生產(chǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)?；s型的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，移民前后三江源區(qū)16縣農(nóng)牧民人均純收入增加了約73%。雖然《三江源國(guó)家公園條例》第六條規(guī)定應(yīng)確立黃河、長(zhǎng)江、瀾滄江的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；第四十七條規(guī)定增加財(cái)政投入，形成長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償制度，建立以資金補(bǔ)償為主、以技術(shù)、生態(tài)管護(hù)崗位等的生態(tài)補(bǔ)償方式。但是三江源園區(qū)內(nèi)缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有明確的法律依據(jù)和支撐，隨著各項(xiàng)工程逐步到期，存在極大不確定性和短效性，解決牧民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未根本建立[3]。另外，三江源園區(qū)內(nèi)缺乏完善的社會(huì)保障體系。一些牧民為了保護(hù)生態(tài)需要轉(zhuǎn)移，生活支出急劇增加。短時(shí)間內(nèi)通過(guò)集中教育掌握新的生活技能是非常困難的，同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度牒蛯?shí)際需求之間的差距很大，投資規(guī)模和期限很難滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的需要。

2.4 青海自然保護(hù)地的特許經(jīng)營(yíng)制度不能完全適應(yīng)自然保護(hù)地發(fā)展需要

目前，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)立法方面，國(guó)家層面的法規(guī)有《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，但是其與三江源國(guó)家公園開(kāi)展的特許經(jīng)營(yíng)之間缺乏聯(lián)系，不能發(fā)揮其規(guī)范和指引的作用。青海省也出臺(tái)了《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，其調(diào)整的范圍主要是關(guān)于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，因此，此條例也不能適用于三江源國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)?！肚嗪Ｊ】煽晌骼镒匀贿z產(chǎn)地保護(hù)條例》也對(duì)特許經(jīng)營(yíng)做出了規(guī)定，鼓勵(lì)依法采用特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是與《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》相一致的，但并不是《三江源國(guó)家公園條例》所倡導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)類型。

2.5 青海自然保護(hù)地立法中缺少經(jīng)費(fèi)保障方面的內(nèi)容

《三江源國(guó)家公園條例》中規(guī)定了國(guó)家公園的管理體制、國(guó)家公園內(nèi)資源保護(hù)及利用管理、公眾參與，以及違反條例規(guī)定后所要承擔(dān)的法律責(zé)任?？v觀條例的內(nèi)容，其中缺少對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障方面的法律規(guī)范，目前青海在自然保護(hù)地管理和保護(hù)方面，存在的突出問(wèn)題之一是生態(tài)保護(hù)缺乏長(zhǎng)效的資金保障機(jī)制，國(guó)家對(duì)三江源國(guó)家公園的投入不足。目前，對(duì)于環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估、草地進(jìn)行保護(hù)和利用，對(duì)林地進(jìn)行規(guī)劃和管理等方面人才缺乏。另外，青海三江源地區(qū)地廣人稀，海拔較高、生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，信息化程度低，部分地區(qū)管護(hù)員人均管護(hù)面積過(guò)大，造成一些區(qū)域管護(hù)空白。[4]且經(jīng)費(fèi)緊張，生態(tài)管護(hù)員的積極性不高，因此應(yīng)加大對(duì)生態(tài)管護(hù)員的補(bǔ)助力度。

3 青海自然保護(hù)地立法保護(hù)的完善路徑

3.1 統(tǒng)一立法思路，加強(qiáng)對(duì)青海自然保護(hù)地立法的調(diào)研工作

雖然我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)立法調(diào)研的重要性，但是在實(shí)際中，很多立法者在立法的過(guò)程中，還是缺少足夠的調(diào)研，進(jìn)而導(dǎo)致立法的內(nèi)容脫離實(shí)際，不接地氣，甚至有些立法的內(nèi)容更是違背民意的。另外，由于研究體系的話語(yǔ)系統(tǒng)開(kāi)放度不夠等問(wèn)題，法學(xué)家和環(huán)境科學(xué)家交流和合作的機(jī)會(huì)較少，在立法的過(guò)程中很難共同進(jìn)行工作、相互溝通。雖然法學(xué)和環(huán)境科學(xué)各自都有研究的成果，成果也較為豐碩，但是這種研究的結(jié)果很可能是和立法本身的需求相分離的，最終也不能為立法提供很好的支撐。沒(méi)有調(diào)研就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，立法者在立法的過(guò)程中應(yīng)注重實(shí)地調(diào)研，廣泛征求民意，做到民主立法、科學(xué)立法，使立法的內(nèi)容盡可能反映實(shí)際情況，具有可操作性。而且環(huán)境立法不同于其他學(xué)科的立法，需要尊重自然規(guī)律，這就需要法學(xué)家和環(huán)境科學(xué)家加強(qiáng)溝通和交流，使得自然保護(hù)地立法能真正發(fā)揮作用。

3.2 實(shí)現(xiàn)青海省內(nèi)自然保護(hù)地法規(guī)的有效銜接和有序運(yùn)行

首先，對(duì)于《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》的制定不能操之過(guò)急，由于自然保護(hù)地的管理體制、各主體權(quán)利義務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)、社區(qū)共管等方面缺少上位法的規(guī)定，青海在自然保護(hù)地的立法過(guò)程中對(duì)于上述問(wèn)題該如何進(jìn)行規(guī)定，制度之間如何進(jìn)行銜接并不是十分明確。因此，建議暫緩《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》的制定，等國(guó)家層面的《自然保護(hù)地法》出臺(tái)后，再適時(shí)調(diào)研起草《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》。因?yàn)榉删哂蟹€(wěn)定性的特征，我們不能頻繁地修改法律以解決法律和法規(guī)之間的矛盾和沖突。其次，即使以后時(shí)機(jī)成熟，在起草《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》的過(guò)程中，一方面要著重考慮和《三江源國(guó)家公園條例》之間的協(xié)調(diào)和銜接，另一方面，還要避免其與其他青海省自然保護(hù)地方面的法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾和沖突。

3.3 制定生態(tài)補(bǔ)償方面的地方性法規(guī)，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

繼續(xù)實(shí)行和改進(jìn)現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，不斷健全新的生態(tài)補(bǔ)償政策。繼續(xù)實(shí)施草原、森林、濕地等自然生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。完善教育、培訓(xùn)、困難補(bǔ)助等民生生態(tài)補(bǔ)償政策，以治多、曲麻萊、瑪多、雜多4縣和可可西里自然保護(hù)區(qū)為主體，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的綜合補(bǔ)償方法，構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系。不斷提高農(nóng)牧民的積極性，將生態(tài)保護(hù)的成效與生態(tài)補(bǔ)償?shù)念~度結(jié)合起來(lái)，真正使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民從生態(tài)補(bǔ)償中受益。盡快制定有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，更合理地確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。明確補(bǔ)償區(qū)域，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確資金分配、使用和監(jiān)督。通過(guò)合作社、特色產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障系統(tǒng)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的全方位支持國(guó)家公園社區(qū)的發(fā)展，形成社區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，確保農(nóng)牧民脫貧致富。[5]

3.4 嚴(yán)格履行特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入，確保特許經(jīng)營(yíng)依法依規(guī)開(kāi)展

雖然我國(guó)有商業(yè)特許方面的行政法規(guī)，青海也有市政公用事業(yè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例，但是無(wú)論是國(guó)家還是地方的法規(guī)，其所規(guī)制的特許經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)和三江源國(guó)家公園內(nèi)從事特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是不同的?；谧匀槐Ｗo(hù)地保護(hù)的重要地位和重大意義，青海省需要對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行專門立法，對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)從事特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)要規(guī)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，不僅要提前考察經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信譽(yù)、資質(zhì)、業(yè)績(jī)、管理水平等，還要明確政府與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同的內(nèi)容、變更或終止合同的方式、違約責(zé)任承擔(dān)等。鑒于企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境造成不可逆的損害，因此項(xiàng)目的實(shí)施要遵循自然生態(tài)規(guī)律，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則。另外，政府在批準(zhǔn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)，還要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的利益，看項(xiàng)目本身是否有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有利于農(nóng)牧民收入的提高。尤其對(duì)一些生態(tài)旅游的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可以培訓(xùn)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民作為導(dǎo)游，使其從特許經(jīng)營(yíng)中獲利。

3.5 將經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制納入青海自然保護(hù)地地方性法規(guī)中，保證資金的持續(xù)投入

目前，青海自然保護(hù)地的建設(shè)資金主要是財(cái)政投入，建設(shè)資金較為單一。建議加大綠色信貸投放，構(gòu)建綠色金融體系，鼓勵(lì)政策性的金融機(jī)構(gòu)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，對(duì)符合政策條件的青海自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域項(xiàng)目提供信貸支持。在三江源國(guó)家公園園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)施建設(shè)中，探索“生態(tài)保障金”制度，將修復(fù)項(xiàng)目帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞所需的保護(hù)修復(fù)資金納入預(yù)算中，專用于生態(tài)保護(hù)修復(fù)。另外，建議在《三江源國(guó)家公園條例》中適時(shí)加入經(jīng)費(fèi)保障的內(nèi)容，在未來(lái)起草《青海省自然保護(hù)地管理?xiàng)l例》過(guò)程中，將青海自然保護(hù)地的經(jīng)費(fèi)保障作為重要的方面進(jìn)行規(guī)制，逐步建立以財(cái)政投入為主，公眾參與為輔的資金籌措保障機(jī)制。