關(guān)于統(tǒng)計(jì)部門內(nèi)部控制信息化建設(shè)的探索

○ 文/韓芳

作為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的手段，內(nèi)部控制通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善制度建設(shè)及提升信息化建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，在推動(dòng)統(tǒng)計(jì)部門減少廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平，保障統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮著重大的作用。合理地對(duì)內(nèi)部控制信息化深度開發(fā)將是提升單位工作能力的客觀需要，也是踐行新發(fā)展理念、推動(dòng)財(cái)政資金監(jiān)管工作高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求。

一、內(nèi)部控制信息化建設(shè)背景和意義

內(nèi)部控制指在一定環(huán)境下，單位為提高經(jīng)營效率，充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，內(nèi)部建立的使各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)互相聯(lián)系、互相制約的措施、方法和規(guī)程。中共中央政治局2012年12月4日召開會(huì)議，審議通過中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，客觀上要求行政事業(yè)單位通過建章立制，以規(guī)范調(diào)研、會(huì)議、出訪以及住房等管理過程，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范化和制度化。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

財(cái)政部出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》 （〔2012〕21號(hào)），對(duì)于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)具有十分重要的意義。2015年底，財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì) 〔2015〕24號(hào)）文件提出，要健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行；建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開；加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問責(zé)力度。

行政事業(yè)單位作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，能否有效貫徹落實(shí)依法行政，將直接影響依法治國總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系黨和政府的公信力。近年來，內(nèi)控被逐步應(yīng)用到行政事業(yè)單位管理體系中，泛指為加強(qiáng)單位內(nèi)部管理，制定的辦法、措施、意見等。在行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，為行政事業(yè)單位履行職能、實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)進(jìn)行自我約束和規(guī)范，有助于實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

二、內(nèi)部控制信息化建設(shè)的積極作用

以信息化技術(shù)支撐單位內(nèi)控管理，建立一個(gè)包含預(yù)算、收支、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)、政府采購、合同管理等內(nèi)容的內(nèi)控管理平臺(tái)，通過流程實(shí)現(xiàn)合規(guī)，通過流程積累和利用數(shù)據(jù)，是內(nèi)部控制規(guī)范要求落地的有效手段。對(duì)強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，健全內(nèi)部控制制度，加大內(nèi)部控制執(zhí)行力度，加強(qiáng)內(nèi)部制衡和監(jiān)督，建立風(fēng)險(xiǎn)防控和執(zhí)行問責(zé)機(jī)制有著巨大作用。

（一）預(yù)算管理使用日趨規(guī)范

實(shí)行內(nèi)部控制信息化建設(shè)，旨在建立統(tǒng)計(jì)部門年度預(yù)算有處可查、預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目清晰可見，內(nèi)部控制小組可以實(shí)時(shí)查看預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，有效監(jiān)督各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。為制定預(yù)算績效，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，進(jìn)一步樹立績效管理理念，逐步建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，為安排和調(diào)整預(yù)算支出提供依據(jù)。

（二）單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

統(tǒng)計(jì)部門由于其工作特殊性，全國性大型普查和大量的日常調(diào)查工作需要較大金額的財(cái)政支出，涉及的費(fèi)用支出比較多，如差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、政府采購、固定資產(chǎn)等，上述開支均通過內(nèi)部控制機(jī)制的運(yùn)行，落實(shí)事前審批、事中監(jiān)督、事后審計(jì)，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全流程進(jìn)行有效監(jiān)督和管控，使得財(cái)政資金使用合法合規(guī)。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效防范

通過內(nèi)嵌國家級(jí)、地方級(jí)財(cái)務(wù)制度及相關(guān)文件精神，固化財(cái)務(wù)報(bào)銷流程等措施，通過實(shí)名登錄內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，每名干部職工學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)報(bào)銷流程，從而掌握財(cái)務(wù)相關(guān)制度，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)手續(xù)，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，形成用制度管人，用信息化建設(shè)防范風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制。

三、完善內(nèi)部控制信息化建設(shè)的思考

不斷推動(dòng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)信息化手段運(yùn)用開發(fā)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)水平不斷提升，應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）加強(qiáng)思想建設(shè)

堅(jiān)實(shí)的組織架構(gòu)、人員隊(duì)伍，有效的工作機(jī)制是推動(dòng)內(nèi)部控制信息化發(fā)展的基礎(chǔ)保障，充分發(fā)揮內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的引領(lǐng)、決策、協(xié)調(diào)作用。進(jìn)一步明確職責(zé)分工，強(qiáng)化內(nèi)部控制全員意識(shí)，形成全局落實(shí)內(nèi)控的良好工作氛圍。

（二）完善制度建設(shè)

強(qiáng)有力的制度保障是推動(dòng)工作順利開展的首要條件，內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作應(yīng)堅(jiān)持制度先行。內(nèi)部控制及其信息化建設(shè)不是一朝一夕的，需要在總體上和具體上同步加強(qiáng)制度建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)工作落實(shí)。首先，針對(duì)履職過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，以結(jié)果為導(dǎo)向，加快建立與部門職能、業(yè)務(wù)發(fā)展需求和財(cái)政預(yù)算資金結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的總目標(biāo)，為具體工作的推動(dòng)指明方向。其次，應(yīng)結(jié)合具體工作的開展情況，突出內(nèi)部控制重點(diǎn)難點(diǎn)，制定細(xì)化的內(nèi)部控制規(guī)范，并制定流程圖，將固化到系統(tǒng)中的控制環(huán)節(jié)、措施，以最簡明扼要的提要方式展現(xiàn)，讓信息化建設(shè)從一種加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的手段變成一種提高內(nèi)部控制執(zhí)行力的指南，提高內(nèi)部控制效果。再次，應(yīng)結(jié)合預(yù)算管理要求的不斷豐富和強(qiáng)化而變化，及時(shí)做好制度的更新與修訂，對(duì)相關(guān)的制度、措施和程序進(jìn)行持續(xù)調(diào)整、改進(jìn)，使各項(xiàng)制度、措施和程序能夠適應(yīng)新情況、新問題，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控中持續(xù)發(fā)揮積極作用。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制

內(nèi)部控制的基本思想就是在業(yè)務(wù)梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)單位的內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)和控制。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，分工逐步細(xì)化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸呈現(xiàn)出由個(gè)體化向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變，任何業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)都有可能轉(zhuǎn)化為單位業(yè)務(wù)層面的整體風(fēng)險(xiǎn)，因此這種風(fēng)險(xiǎn)分析要具有全面性和系統(tǒng)性，既要強(qiáng)調(diào)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，也要具有大局觀。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門需要對(duì)單位層面的組織、機(jī)制、制度、崗位、信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)層面的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，找到漏洞和隱患，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。

（四）落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施

內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)以建立“全方位、全過程、全覆蓋”的內(nèi)部控制機(jī)制為目標(biāo)，加快推進(jìn)內(nèi)部控制信息化。為解決內(nèi)部控制信息化建設(shè)遇到的覆蓋面不足、監(jiān)管不到位的問題，結(jié)合統(tǒng)計(jì)部門主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)從提高內(nèi)部控制信息化建設(shè)覆蓋面和重點(diǎn)業(yè)務(wù)流程兩個(gè)層面落實(shí)內(nèi)部控制信息化建設(shè)的各項(xiàng)工作。

要拓展內(nèi)部控制信息化建設(shè)涉及領(lǐng)域，提高內(nèi)部控制信息化水平，提升內(nèi)部控制效果。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制流向內(nèi)容。

要優(yōu)化重點(diǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程。內(nèi)部控制的過程和效果需要業(yè)務(wù)流程重塑來體現(xiàn)，是對(duì)日常工作、操作及管理流程進(jìn)行梳理，識(shí)別和篩選風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并形成風(fēng)險(xiǎn)控制措施體系的過程。應(yīng)根據(jù)突出重點(diǎn)、兼顧全面的原則，加緊優(yōu)先改進(jìn)涉及重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)或是管理中難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題的業(yè)務(wù)流程，適時(shí)完善執(zhí)行較好的業(yè)務(wù)流程。結(jié)合統(tǒng)計(jì)部門實(shí)際，對(duì)照梳理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要加快推進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、預(yù)算全過程管理、會(huì)議（培訓(xùn)）管理的信息化再建設(shè)，完善業(yè)務(wù)流程重塑，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制效果和預(yù)算管理 水平。

要落實(shí)預(yù)算全過程管理，就要細(xì)化預(yù)算管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。一是要加強(qiáng)預(yù)算事前審批與執(zhí)行的關(guān)聯(lián)程度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控系統(tǒng)審批單與報(bào)銷單掛接，確保事前審批控制落實(shí)到位。二是要升級(jí)系統(tǒng)查詢功能。預(yù)算執(zhí)行的分析是對(duì)于管理水平、管理薄弱環(huán)節(jié)和管理方向的綜合反映。在提供信息化手段進(jìn)行預(yù)算調(diào)整控制、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控的基礎(chǔ)上，部門預(yù)算管理推動(dòng)項(xiàng)目管理、事業(yè)發(fā)展的作用有所體現(xiàn)。但還需要加大系統(tǒng)查詢功能的升級(jí)，實(shí)現(xiàn)多角度、多需求的預(yù)算管理查詢功能，方便系統(tǒng)使用者出于不同目的開展查詢，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效率。三是要落實(shí)預(yù)算績效全過程管理要求，強(qiáng)化事后監(jiān)督的內(nèi)部控制信息化建設(shè)。傳統(tǒng)的預(yù)算管理事后監(jiān)督以預(yù)算執(zhí)行率為主要考核方面，對(duì)部門預(yù)算主體工作開展進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的手段和方式比較單一、粗放。隨著全面預(yù)算績效管理的不斷推進(jìn)，對(duì)于部門預(yù)算績效的考核也逐漸從單一走向多元，從具體走向綜合，需要結(jié)合預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理、績效管理等多方面的要求，細(xì)化考核指標(biāo)，對(duì)整年度的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。要建立績效考核內(nèi)部控制模塊，將年度績效考核結(jié)果和問題運(yùn)用信息化手段展示，以便于資金使用部門對(duì)標(biāo)具體要求，落實(shí)各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制工作。

（五）強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用

內(nèi)部控制結(jié)果應(yīng)用是內(nèi)部控制信息化建設(shè)的落腳點(diǎn)，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)長效機(jī)制建立健全。要加強(qiáng)與績效考核、預(yù)算管理的聯(lián)系，將內(nèi)部控制結(jié)果作為安排下年度預(yù)算、研判預(yù)算資金規(guī)模的依據(jù)，同時(shí)納入年度績效考核統(tǒng)計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于落實(shí)全過程預(yù)算績效管理、加強(qiáng)預(yù)算管理的促進(jìn)作用。要加強(qiáng)與制度建設(shè)、內(nèi)部管理效能升級(jí)的聯(lián)系，將內(nèi)部控制結(jié)果作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)法制建設(shè)、提高部門履職效果、加強(qiáng)內(nèi)部管理效能、提升政府綜合治理能力的重要抓手和依據(jù)，循環(huán)推進(jìn)制度體系更快更好建設(shè)。要加強(qiáng)與“三重一大”、采購小組決策等內(nèi)部控制手段的結(jié)合，主動(dòng)思考拓寬內(nèi)部控制未來的發(fā)展方向，不僅從覆蓋面，還要從管理層次深入擴(kuò)大內(nèi)部控制信息化建設(shè)。

總之，面對(duì)財(cái)政資金管理要求高、精細(xì)化的實(shí)際，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，積極推進(jìn)內(nèi)控制度和機(jī)制建設(shè)，固化業(yè)務(wù)工作流程，使內(nèi)部控制真正貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程，有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的全流程管控，使其真正成為財(cái)政資金生命周期的有效抓手。