領搬遷補貼前必須完成兼并重組這樣的行政協(xié)議有效嗎？

文/本刊記者 胡珊 責任編輯/劉怡然

在訂立行政協(xié)議過程中，行政機關由于擁有強勢地位，對于條款的擬定往往有主動權。然而，是否只要協(xié)議相對人同意，在合法范圍內條款怎么訂都可以？

最近，福建省高院審理了一起行政案件，當?shù)氐男姓C關在小城鎮(zhèn)綜合改革建設過程中與一家企業(yè)訂立了拆遷補償協(xié)議，約定這家企業(yè)必須完成兼并重組，并且兼并重組的投資額達到一定數(shù)額后，才能領取預留的近半搬遷補貼款。這一條款被法院以違反禁止不當聯(lián)結原則為由，認定為顯失公平，最終導致拆遷補償協(xié)議被撤銷。

案例

2006年，福建省×市×區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)引進了一家時裝企業(yè)。引進后不久，時裝企業(yè)與當?shù)氐膰敛块T簽訂了一份國有土地使用權出讓合同，以270余萬元的價格受讓了一塊3.8萬余平方米的工業(yè)用地，土地使用權的出讓年限為50年。這份合同同時附帶一份補充協(xié)議，約定時裝企業(yè)在受讓土地上的投資額不能低于4800萬元，如果投資的項目屬于工業(yè)建設項目，那么受讓土地的項目固定資產(chǎn)投資額不能低于4800萬元，同時單位用地面積投資強度不能低于每畝80萬元。之后，時裝公司支付了土地出讓金，取得了這塊土地的使用權證。

2010年，×市調整優(yōu)化城市布局，時裝公司所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列入全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點名單。其中，××山莊項目是×市開展小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點工作的重點項目之一，也是×市打造的八大宜居片區(qū)之一?！痢辽角f選址在時裝公司附近。同年5月7日，當?shù)氐某青l(xiāng)規(guī)劃局出具一份規(guī)劃控制與實施建議書，認為時裝公司在建項目不符合片區(qū)規(guī)劃功能要求，制約××山莊的規(guī)劃實施，建議區(qū)政府盡快協(xié)調時裝企業(yè)停止在建工程，減少損失，實施搬遷。

經(jīng)過數(shù)年協(xié)調，2014年，時裝公司同意接受貨幣補償進行拆遷，在這塊區(qū)域另覓新廠址，并且將新地塊的拆遷安置工作交給當?shù)卣撠煛?017年1月，××山莊項目指揮部受區(qū)政府的委托與時裝公司簽訂一份拆遷補償協(xié)議，約定此次拆遷的搬遷補貼額為2700余萬元，但保留其中1200余萬元作為履約保證金，要求時裝公司必須開展兼并重組，并且兼并重組投資額必須大于3600余萬元的征遷補償額，經(jīng)區(qū)政府審核后才可以獲得履約保證金。如果時裝公司投資額小于征遷補償款的數(shù)額，那么將扣下這1200余萬元的履約保證金。

2017年5月15日，時裝公司以拆遷補償協(xié)議顯失公平為由，提起行政訴訟，稱其簽訂協(xié)議是迫于無奈，請求撤銷該協(xié)議。

此案歷經(jīng)兩審。福建省高院認為，拆遷補償協(xié)議約定的巨額履約保證金違反了合同所應遵循的公平、平等的基本原則，存在顯失公平的情形，應予撤銷。并建議雙方在充分協(xié)商的基礎上，重新就補償安置達成協(xié)議。

說法

禁止不當聯(lián)結原則是一項重要的公法原則，它基于保護公民權利的目的，要求國家機關行使公權力的行為必須與立法目的保持合理正當?shù)年P聯(lián)，即行政機關不得以該行政行為的做出或者不做出作為手段，要求相對人履行與該行政行為無關的義務。舉個例子，在機動車年檢中，如果交警部門要求車主必須先繳清違章罰款，才發(fā)放機動車年檢合格證，這就屬于不當聯(lián)結的行為。

行政機關是否存在不當聯(lián)結的行為，在具體的行政行為中比較容易判斷，在行政協(xié)議中不太容易判斷。這是因為行政協(xié)議具有兩面性——它既是一種行政行為，具有行政行為管理的屬性，又是一種合同，體現(xiàn)出契約自由的一般特征。在訂立行政協(xié)議的過程中，行政機關利用自身資源優(yōu)勢，訂立明顯不對等的條款或者義務的行為，容易被掩蓋在雙方“協(xié)商一致”的假象下。

如何在契約自由與公法監(jiān)管之間找到最佳平衡點，是此類行政協(xié)議案件審理的難點。在司法實踐中，針對行政協(xié)議相對人提出的協(xié)議存在顯失公平情形的主張，法官一般會參照適用民事法律規(guī)范的相關規(guī)定，對協(xié)議訂立是否屬于雙方合意進行審查。此外，還會適用行政行為的合法性標準，對是否存在不當聯(lián)結進行判斷。對存在顯失公平或者不當聯(lián)結情形的協(xié)議，法院會支持協(xié)議相對人撤銷協(xié)議的訴訟請求。

在福建省這個案例中，法官認為，時裝公司要獲得協(xié)議約定的全部搬遷補貼額，必須滿足以下條件：一是完成企業(yè)兼并重組；二是兼并重組投資額必須大于征遷補償額。但在現(xiàn)實中，實現(xiàn)企業(yè)的兼并重組需要有合適的被兼并對象，并且兼并雙方能達成一致。因此，時裝公司要實現(xiàn)上述條款必須依賴第三方的參與和表意，而不是時裝公司依其獨立意志就可以完成，這樣的條件對時裝公司實現(xiàn)權利設置了較高門檻，沒有考慮到時裝公司投資的實際狀況以及現(xiàn)實生活中投資額到位的各種可能性，沒有對投資額到位做出合理安排，簡單規(guī)定一旦投資額小于約定就扣留履約保證金，對時裝公司而言顯然過于苛刻。

法官稱，拆遷補償協(xié)議為時裝公司獲得合法合理的搬遷補貼額附加不平等的條件，違反了合同所應遵循的公平、平等的基本原則。獲得拆遷補償屬于被征收人的法定權利，與被征收人是否完成投資額等義務之間沒有合理關聯(lián)。拆遷補償協(xié)議的訂立，雖在形式上符合平等協(xié)商的要求，但因行政機關利用其強勢地位為協(xié)議相對人設定明顯不對等的條件或者義務，實質上并不具有合意基礎，違反了禁止不當聯(lián)結原則。據(jù)此，法院做出了上述判決。