鄉(xiāng)村治理與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體耦合下的村規(guī)民約研究

項(xiàng)賢國(guó)，宋 穎，李錦波

(唐山師范學(xué)院，河北 唐山 063000)

1 鄉(xiāng)村治理之基：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中村規(guī)民約的功能定位

1.1 村規(guī)民約的秩序治理功能

村規(guī)民約可以解決本村村民在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的糾紛，維護(hù)本村村民之間的和諧關(guān)系。現(xiàn)今在本村村民較為關(guān)注的治安、土地承包與征收、婚姻家庭、村風(fēng)民俗、計(jì)劃生育等方面產(chǎn)生的矛盾愈加突出，嚴(yán)重影響了本村日常的生產(chǎn)生活秩序，而村規(guī)民約可以有效地調(diào)適本村村民之間的矛盾，通過(guò)村規(guī)民約可以化解村民之間的糾紛，維護(hù)本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定秩序。

村規(guī)民約可以有效維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序。國(guó)家法律是依據(jù)法的強(qiáng)制力得以貫徹落實(shí)并維護(hù)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的秩序，而村規(guī)民約是通過(guò)村民自治來(lái)維護(hù)本村域內(nèi)的基本生產(chǎn)生活秩序。村規(guī)民約規(guī)定的是本村的治安、計(jì)劃生育、婚姻家庭、紅白喜事等日常生活中的一般行為規(guī)則[1]，其內(nèi)容具有差異化的特征，不同村落村規(guī)民約可能不盡相同，非常靈活，有利于村民委員會(huì)或其基層干部開展工作。村民的日常生產(chǎn)生活都可以在村規(guī)民約中找到相應(yīng)的行為規(guī)范，進(jìn)而可以充分發(fā)揮村規(guī)民約規(guī)制農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的治理功能。

1.2 村規(guī)民約的行為規(guī)范功能

雖然村規(guī)民約體現(xiàn)了村民自治，是約束全體村民的自律性規(guī)則，但它需要符合法律，在法治環(huán)境下，它具有規(guī)范村民行為的功能，即特定條件下具有一定的強(qiáng)制力和約束力。而事實(shí)上，村民在遵守村規(guī)民約的過(guò)程中，也逐漸將村規(guī)民約中的內(nèi)容融入自己的行為規(guī)范中[2]，就像哈耶克所說(shuō)的，“不是我們選擇規(guī)范，而是規(guī)范指引著我們的生活”。

村規(guī)民約的規(guī)范功能相比道德其約束性要更強(qiáng)，村規(guī)民約是經(jīng)過(guò)法定程序，由全體村民或村民代表參與依法制定的，其實(shí)施可以有效地提高農(nóng)村基層治理水平和村民的整體素質(zhì)。由于道德規(guī)范是一種心靈契約，沒有制定程序抑或法律依據(jù)，只能依賴人們自覺遵守。因而，村規(guī)民約規(guī)范村民行為的約束力要高于道德。當(dāng)然，村規(guī)民約首先依賴于村民的自覺履行與彼此制衡，其次是制約與懲罰，村規(guī)民約并不是法律規(guī)范，其強(qiáng)制力要低于法律規(guī)范， 它不具有法的功能，它是在法律規(guī)范的指引下規(guī)范村民的日常行為。

1.3 村規(guī)民約的立法補(bǔ)充功能

現(xiàn)行法律規(guī)范較多，法律在實(shí)施過(guò)程中還存在需要進(jìn)一步規(guī)范的地方。村規(guī)民約正好可以彌補(bǔ)這些內(nèi)容，村民不一定能夠全面地知悉現(xiàn)行法律規(guī)范，但基本都知道本村的村規(guī)民約，村規(guī)民約在村民中的認(rèn)知度事實(shí)上要高于法律規(guī)范。因此，村規(guī)民約在農(nóng)村地區(qū)可以一定程度上彌補(bǔ)法律規(guī)范的不足，及時(shí)有效地調(diào)整村民在日常生產(chǎn)生活中的行為[2]。

同時(shí)，隨著村民委員會(huì)組織法的頒布，村民自治在農(nóng)村地區(qū)被認(rèn)為是一種有效的治理方式，村規(guī)民約的制定與實(shí)施，可以很好地提高村民的民主、法律意識(shí)。將與農(nóng)村地區(qū)緊密相關(guān)的法律規(guī)范規(guī)定到村民規(guī)約之中，可以彌補(bǔ)法律規(guī)范在解決村民糾紛、規(guī)范村民行為中的不足，使法律規(guī)范在農(nóng)村地區(qū)更好地得到遵守與實(shí)施。村規(guī)民約與法律規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，互為補(bǔ)充，可以更好地改善農(nóng)村法治環(huán)境，提高村民的法治素養(yǎng)與法治意識(shí)，推進(jìn)村民自治，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2 鄉(xiāng)村治理之惑：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中村規(guī)民約的治理困境

2.1 村規(guī)民約與國(guó)家法治的沖突

村規(guī)民約反映了一個(gè)特定村域的獨(dú)有的村風(fēng)民俗，但村規(guī)民約與國(guó)家法治存在一定的沖突。隨著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治的縱深發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的法治環(huán)境不斷得到改善，且囿于《村民委員會(huì)組織法》的制定、修改及其實(shí)施，村規(guī)民約的內(nèi)容逐漸更為合法。不過(guò)我們也看到，實(shí)踐中，村規(guī)民約與國(guó)家法治沖突的現(xiàn)象仍比較突出[3]。

就婚姻嫁娶問題，有的村規(guī)民約規(guī)定，“本村女孩家庭招女婿需要本村委會(huì)一致表決方可”“不允許戶籍在本村以外的媳婦或姑爺在本村落戶”；就彩禮返還問題，有村規(guī)民約規(guī)定，“一方如果在訂婚后提出悔婚，如果男方提出悔婚不返還彩禮，如果女方提出悔婚全部返還彩禮”。這些村規(guī)民約有的直接違反現(xiàn)行法律規(guī)定，有的與習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治精神相違背，有的侵犯了他人的人身權(quán)利，應(yīng)該修訂這些村規(guī)民約，調(diào)適村規(guī)民約與國(guó)家法治的沖突，確保村規(guī)民約的合法化。

2.2 村規(guī)民約的制定程序與內(nèi)容失范

村規(guī)民約的制定主體主要由村委會(huì)或主要村民代表，而村民參與制定村規(guī)民約的程度不高。村規(guī)民約的制定程序及其內(nèi)容均存在失范問題。就制定主體而言，村規(guī)民約的制定主體往往由村干部把控，村干部往往受制于基層政府，而村干部掌握著基層群眾治理的信息，這就導(dǎo)致村規(guī)民約的制定與普通村民相隔甚遠(yuǎn)；就制定程序而言，村規(guī)民約的程序大多自上而下，不能真正反映全體村民的意志，有的村落雖然讓村民參與討論村規(guī)民約的內(nèi)容，但并沒有采納村民的合理意見；就具體內(nèi)容而言，有的村落村規(guī)民約的條文過(guò)于原則，缺乏具體可操作性的規(guī)則條款，甚至有的違反國(guó)家法律規(guī)定，侵犯村民的合法權(quán)利。

2.3 村規(guī)民約的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制缺失

實(shí)踐中，村規(guī)民約并沒有明確的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。村規(guī)民約一般由村民委員會(huì)或者村主要負(fù)責(zé)人來(lái)執(zhí)行，且也沒有明確規(guī)定由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行人?，F(xiàn)代村規(guī)民約是鄉(xiāng)村有效治理的一種重要途徑，鄉(xiāng)村治理一方面要發(fā)揮村民的自治效應(yīng)，同時(shí)，要發(fā)揮村民對(duì)村民委員會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的監(jiān)督，而村規(guī)民約可以有效實(shí)現(xiàn)上述兩點(diǎn)要求。

當(dāng)前，規(guī)范村財(cái)務(wù)審計(jì)的村規(guī)民約能發(fā)揮監(jiān)督村主任的職能，推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。然而，村規(guī)民約在運(yùn)行過(guò)程中，存在不同程度的非法治思維，即村規(guī)民約的制定與實(shí)施依賴于村兩委主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威越高，村規(guī)民約實(shí)施越好。而作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效途徑之一，村規(guī)民約理應(yīng)發(fā)揮其功能，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治的指引下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的改革，在農(nóng)村地區(qū)不斷完善法治環(huán)境，夯實(shí)依法治村的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。村規(guī)民約執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)，可以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理從人治向法治轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化與法治化。

3 鄉(xiāng)村治理之策：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中村規(guī)民約的治理路徑

3.1 完善立法，推進(jìn)村規(guī)民約的合法性審查

村規(guī)民約應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，已經(jīng)制定的村規(guī)民約應(yīng)不斷修改完善，然而，村規(guī)民約由誰(shuí)制定、如何制定、怎樣執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督等問題在該法中并沒有規(guī)定。因此，應(yīng)完善《村民委員會(huì)組織法》或制定專門的村規(guī)民約法律規(guī)范，全面地規(guī)定村規(guī)民約，清除村規(guī)民約違法的根蒂，使村規(guī)民約在合法的前提下規(guī)范本村的實(shí)際問題。

同時(shí)，在立法明確規(guī)定村規(guī)民約的制定主體、內(nèi)容、程序、執(zhí)行與監(jiān)督等問題的情況下，應(yīng)該注意在立法中規(guī)定村規(guī)民約的審查問題。即可以在立法中規(guī)定，由基層政府對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行審查，以消除村規(guī)民約中不合法的內(nèi)容，確保村民的正當(dāng)訴求得到維護(hù)，使村規(guī)民約真正反映民意，能夠解決村民的實(shí)際問題。事實(shí)上，《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)規(guī)定，“村民會(huì)議制定的村規(guī)民約需要報(bào)經(jīng)人民政府備案”，但備案不應(yīng)是形式，應(yīng)由基層人大對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查后報(bào)基層政府備案。

3.2 完善程序，加強(qiáng)村規(guī)民約的制定與修改

要讓村民能夠民主表達(dá)自己的意志，必須使村民代表是由全體村民選舉產(chǎn)生，而不是村民委員會(huì)指定。然后，由村民代表參與制定村規(guī)民約，最終由村民會(huì)議表決通過(guò)。召開村民會(huì)議時(shí)，不能出席村民會(huì)議的村民代表應(yīng)委托其他村民代為參加并轉(zhuǎn)述本人意見，無(wú)故缺席村民會(huì)議的代表取消其代表資格。村民會(huì)議可以因?qū)嶋H需要再設(shè)處理具體事務(wù)的專門委員會(huì)[4]，具體處理涉及村落治安、經(jīng)濟(jì)、福利等事務(wù)，制定單項(xiàng)村規(guī)民約時(shí)，這些專門委員會(huì)負(fù)責(zé)收集村民意見和建議，形成村規(guī)民約草案，最終提交村民會(huì)議表決，聽取、吸納村民代表意見。

3.3 完善內(nèi)容，凸顯村規(guī)民約的實(shí)踐與準(zhǔn)確

完善村規(guī)民約的內(nèi)容：①村規(guī)民約的內(nèi)容要確保合法，村規(guī)民約是根據(jù)法律規(guī)范制定的，一部違法的村規(guī)民約是不可能得到真正落實(shí)的；②村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)自治原則，村規(guī)民約是規(guī)范全體村民的行為，是村民自治的重要形式，因此，村規(guī)民約的制定與實(shí)施都應(yīng)依賴村民，彰顯村民意志。③村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)切合本村實(shí)際，村規(guī)民約是具體規(guī)范本村村民行為的規(guī)范，應(yīng)該以本村實(shí)際生產(chǎn)生活為基礎(chǔ)，不能脫離本村發(fā)展的實(shí)際情況，不應(yīng)是簡(jiǎn)單修改范本的結(jié)果，而應(yīng)是具有典型地域特征的自治規(guī)范。

3.4 完善執(zhí)行，確保村規(guī)民約貫徹落實(shí)到位

村規(guī)民約應(yīng)明確具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以確保其得到全面地貫徹落實(shí)到位。村規(guī)民約是根據(jù)法律授權(quán)由村民會(huì)議經(jīng)過(guò)法定程序制定的約束全體村民的行為規(guī)則，其一經(jīng)制定應(yīng)產(chǎn)生約束與強(qiáng)制效力。作為村規(guī)民約執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)成員在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)細(xì)化職責(zé)，分工協(xié)作，確定具體的執(zhí)行人員并予以公示。同時(shí)，村民委員會(huì)在執(zhí)行村規(guī)民約時(shí)應(yīng)做到嚴(yán)格執(zhí)行、毫不手軟，絕不徇私枉約、姑息縱容，村民委員會(huì)成員以身作則、以身示范，方能執(zhí)行其他村民，確保一經(jīng)制定的村規(guī)民約得到全面貫徹落實(shí)[5]。

4 結(jié)束語(yǔ)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展與鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生耦合關(guān)系，鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中具有重要的功能，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中村規(guī)民約的制定與實(shí)施存在諸多困境，應(yīng)從立法、程序、內(nèi)容和執(zhí)行等多個(gè)方面著力完善村規(guī)民約，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力的提升和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。