從比較法視角論我國證券市場吹哨制度*

馬嘯宇

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，上海 201620）

一、引言

為更好地對證券市場主體的行為活動和市場交易秩序進行監(jiān)管、通過將內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的公私統(tǒng)籌監(jiān)管模式落到實處并發(fā)揮監(jiān)管的最大效率，杜絕諸如內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行等個別上市公司和行業(yè)機構(gòu)的違法違規(guī)行為對眾多投資者的損害，《證券法》第一百七十六條經(jīng)修訂于立法層面正式規(guī)定我國證券市場的吹哨制度。吹哨人（whistleblower）即舉報人，最早是指英國警察在發(fā)現(xiàn)罪案發(fā)生時常以吹響哨子的方式引起同事和公眾的注意，借以起到警示犯罪案件發(fā)生的作用，在現(xiàn)代常指知曉某組織違法行為的重要信息或擁有證明其違法的重要證據(jù)并予以揭發(fā)披露的人。證券市場吹哨人是指知悉市場主體存在內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行、操縱市場、披露違法等擾亂證券市場的行為，并擁有證明該違法行為存在的關(guān)鍵信息或證據(jù)，從而向內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)或外部監(jiān)督機構(gòu)予以檢舉的人。證券行業(yè)的檢舉人制度對于克服監(jiān)管資源不足、實現(xiàn)公私協(xié)同能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用（郭靂，2016）。2020年3月1日起施行的《證券法》第一百七十六條在法律層面正式引入證券市場吹哨制度，但初窺之下該條規(guī)定為制度初設(shè)，缺乏操作性。本文將在對實施較早、成效顯著的美國證券檢舉人制度的分析基礎(chǔ)上，對我國證券市場吹哨制度的具體構(gòu)建提出建議，以期為完善我國證券市場制度、保障證券市場長期健康發(fā)展提供參考。

二、他山之石：美國證券檢舉人制度內(nèi)核剖析

美國的檢舉人法律制度起源于19世紀南北戰(zhàn)爭時期林肯政府出臺的《反欺騙政府法》，目的是為懲罰提供質(zhì)量偽劣的軍需品欺騙政府的軍火商，從而賦予公民有權(quán)以政府的名義對上述主體起訴，勝訴利益的20%部分作為獎勵由檢舉人獲得。2002以安然事件為首一些重大財務(wù)欺詐事件迫使美國政府出臺《薩班斯—奧克斯利法案》，其中保護財務(wù)欺詐檢舉者的條款使其成為美國聯(lián)邦政府首部為證券違法活動檢舉人提供反報復(fù)保護的法律（郭靂，2016）。2010年，為進一步打擊證券欺詐和保護證券投資者的利益，美國《多德—弗蘭克法案》正式面世，該法案規(guī)定在《1934證券交易法》（以下簡稱《證券交易法》）第21條項下新增“證券舉報人激勵與保護”F專章。至此，美國證券檢舉人制度正式在立法層面予以確立。

《證券交易法》第21F條規(guī)定舉報人向美國證券交易委員會（以下簡稱SEC）提交能夠證明被舉報對象符合規(guī)定的違法行為的原始信息的，經(jīng)調(diào)查屬實認定被舉報對象行為構(gòu)成違法，檢舉人有權(quán)獲得獎勵并接受反報復(fù)保護和信息保密。同時《證券交易法》21F條授權(quán)SEC全權(quán)處理一切有關(guān)檢舉人的檢舉事項，包括且不限于接收檢舉人的原始信息并決定是否啟動調(diào)查程序，是否給予檢舉人獎勵以及在法律規(guī)定范圍內(nèi)決定獎勵數(shù)額等。SEC下設(shè)吹哨人辦公室負責具體執(zhí)行證券檢舉相關(guān)程序。

（一）檢舉人、檢舉信息與檢舉程序

《證券交易法》規(guī)定檢舉程序的成功啟動以檢舉人向SEC提交符合規(guī)定的原始信息為必要要件。構(gòu)成原始信息的積極要件需滿足三個條件：第一，該信息是檢舉人基于自己獨立的認識或分析所產(chǎn)生的；第二，檢舉人是該信息的最初來源，證券交易委員會沒有任何其他渠道獲得該信息；第三，該信息不完全來自司法或行政聽證、政府報告、聽證會、審計或調(diào)查或新聞媒體的指控，除非舉報人是信息來源?！蔼毩⒌恼J識”是指檢舉人并非通過公眾獲取信息的一般渠道，而是利用自身的優(yōu)勢地位或內(nèi)部人身份所獲知的信息，“獨立的分析”指檢舉人雖通過公眾獲取披露信息的一般渠道，但隨后對公開信息通過自己的解讀與推測推知其他的隱藏信息。

檢舉人可以是被檢舉對象的職工、高管等內(nèi)部工作人員，也可以是與被檢舉對象不存在雇傭、委派關(guān)系的任何人；可以是單獨一人，也可以是兩個或兩個以上的人共同檢舉；但主體范圍只能限定于自然人，任何法人、機構(gòu)不得作為檢舉者。當檢舉人將其掌握的案件線索提交給SEC之后，SEC會根據(jù)相關(guān)信息啟動調(diào)查程序，經(jīng)查證屬實SEC最終將做出相應(yīng)的處罰（曾斌，2020）。檢舉人既可以實名舉報，也可以聘請律師作為代表進行匿名舉報。除非有特殊規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員不得披露可能致使舉報人身份暴露的相關(guān)信息（劉沛佩，2017）。在匿名舉報的情況下，檢舉人申請獎勵時須由其律師代理，并且代理關(guān)系在支付獎勵之前應(yīng)當顯名，直接或通過其律師向SEC提交要求的其他身份信息。

通常情況下，自檢舉人向SEC遞交原始信息起至最終收到獎勵的過程頗為漫長。獎勵的獲得以當事人申請為必要條件，換而言之若檢舉人在規(guī)定期限內(nèi)并未提出獎勵的請求或超出規(guī)定期限提出請求，則不能獲得舉報獎勵。盡管有時SEC的工作人員會主動聯(lián)系合作的舉報人提示他們申請獎勵，但申請獎勵仍需舉報人自己啟動。吹哨人辦公室根據(jù)檢舉人提交的線索是否與執(zhí)法程序的啟動存在直接因果關(guān)系、是否對執(zhí)法程序的推進存在顯著幫助為審查依據(jù)，作出獎勵的最初裁定并告知獎勵申請人。獎勵申請人對最初裁定有異議可在異議期間內(nèi)提出書面復(fù)議審查，獎勵申請人對初步裁定提出書面復(fù)議要求后，吹哨人辦公室根據(jù)獎勵申請人的申訴理由和請求進一步審查作出終局決定。獎勵申請人對SEC作出的最終決定不服的有權(quán)向法院起訴。一般來說，從獎勵的提出到當局的審查，直到后續(xù)的復(fù)議乃至訴訟，自舉報人提交檢舉線索到最終獲得獎勵的過程可能長達數(shù)年時間之久。

（二）檢舉舉報的獎勵制度

《證券交易法》21F條對證券檢舉人獲得獎勵的情形作了明確限縮，規(guī)定當且僅當SEC的執(zhí)法處罰金額超過100萬美元時，檢舉人方可獲得獎勵。檢舉人可獲得的獎勵金相當可觀，至少為處罰金額的10%，至多為30%。據(jù)統(tǒng)計，2019財年SEC共向8人提供合計6000萬美元的豐厚獎金，這些“幸運兒”皆自愿提供原始信息，所提供的原始信息要么導(dǎo)致調(diào)查的啟動，要么對成功的執(zhí)法做出了重大貢獻。自2013年獎勵證券吹哨人計劃啟動以來至2019年末，SEC共向67個人頒發(fā)了合計高達3.87億美元的獎勵①資料來源：U. S. Securities And Exchange Commission. 2019 Annual Report To Congress Whistleblower Program[R]. 2020.。

SEC對獎勵的發(fā)放以及獎勵金額的確定擁有自由裁量權(quán)?！蹲C券交易法》規(guī)定，是否給予獎勵的審查標準為檢舉者提供的信息對于“隱秘的司法或行政訴訟”②“隱秘的司法及行政訴訟”是指根據(jù)證券法，SEC所采取的任何可能導(dǎo)致超過100萬美元罰款的司法及行政訴訟。的成功執(zhí)行所起到的作用、檢舉者或檢舉者的法定代表人提供幫助的程度以及檢舉人通過檢舉阻止違法行為發(fā)生時SEC獲得的利益等。

2002年《薩班斯—奧克斯利法案》為補償受損失投資者設(shè)立了證券投資者保護基金，該保護基金由美國財政部設(shè)立并交由SEC全權(quán)使用。在案涉證券吹哨的訴訟中，若被檢舉人有違法所得可供執(zhí)行且SEC也從被檢舉人處獲得民事罰金時，經(jīng)SEC提議或酌情決定，法院可將執(zhí)行錢款加入證券投資者保護基金中（趙曉鈞，2013）。無論是罰金抑或是資本利得，證券投資者保護基金所獲得的增值部分都歸入其中以供其自給自足，因此該保護基金實質(zhì)上是帶有公共性質(zhì)的信托基金。在金融市場向復(fù)雜化演進過程中，私人往往扮演十分重要的角色，其能夠利用專業(yè)知識識別和理解潛在風(fēng)險，并且能有效分析與系統(tǒng)性金融風(fēng)險直接相關(guān)的信息（Omarova，2011）。對提供重要信息從而有效阻止重大證券違法行為發(fā)生或損害結(jié)果擴大的檢舉者予以獎勵，是對個人在金融市場中發(fā)揮自身優(yōu)勢的積極引導(dǎo)，有利于完善市場機制的運行、彌補公力監(jiān)督的不足。

（三）保護檢舉人的措施

證券檢舉制度有效實施的關(guān)鍵光靠給予獎勵尚且不足，因為據(jù)統(tǒng)計大多數(shù)舉報人在舉報后受到來自被檢舉人的各類報復(fù)行動。倘若不對檢舉人進行后續(xù)保護，則檢舉制度將形同虛設(shè)，持有重大證券違法內(nèi)部信息或證據(jù)的檢舉人則懾于來自被檢舉人的報復(fù)威脅而不敢采取行動。為此《證券交易法》規(guī)定了嚴格的反報復(fù)機制以及賦予檢舉人上訴機制。

反報復(fù)機制規(guī)定，任何雇傭者不得因檢舉者采取的合法檢舉行為給對其進行歧視性對待，包括但不限于解雇、降級、停滯、威脅、騷擾等方式，或以其他任何方式在雇傭的期限和條件上歧視檢舉者。SEC在調(diào)查取證過程中應(yīng)當對吹哨人的身份信息采取保密措施，除非吹哨者已經(jīng)向被舉報公司公開其身份，或者法院要求金融監(jiān)管部門提供吹哨者的身份（孟飛，2018）。檢舉人身份因法定事由公開后，SEC負有義務(wù)采取必要行動制止因身份暴露而可能對檢舉人帶來的負面影響。

檢舉人因舉報行動受到來自被檢舉人的報復(fù)或歧視性對待時，有權(quán)向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。《多德—弗蘭克法案》創(chuàng)制了美國聯(lián)邦法下的私人訴權(quán)，但考慮這一保護超越了之前有關(guān)檢舉人保護的所有法律，在訴諸司法之前無須前置行政程序，檢舉人甚至可以要求得到陪審團審理的待遇，如此過度的保護可能造成司法資源的浪費（Jones，2011）。因此，《證券交易法》通過規(guī)定檢訴訟時效及除斥期間雙重柵欄加以限制，首先檢舉人自侵權(quán)事項發(fā)生之日其已逾六年、或檢舉人知道或應(yīng)當知道侵權(quán)事項發(fā)生之日其已逾三年起喪失上訴資格。除斥期間為10年之久，檢舉人必須在侵權(quán)事項發(fā)生之日起10年內(nèi)提起訴訟，否則即便符合前述規(guī)定的訴訟時效，也因超過法定除斥期間從而喪失訴權(quán)。勝訴的檢舉人可恢復(fù)在不受歧視的情況下與原職工作地位同等的職位，被告須向勝訴人支付欠付工資的2倍并加付利息以及檢舉人的訴訟花費、專家鑒定費和合理的律師費等必要訴訟費用。

三、量己審分：我國證券吹哨制度的立法現(xiàn)狀

我國的證券市場吹哨制度最早可追溯到證監(jiān)會于2001年6月發(fā)布的《關(guān)于有獎舉報證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為的通告》（以下簡稱《通告》）?！锻ǜ妗啡膬H6條規(guī)定，是我國在證券檢舉領(lǐng)域的初步探索。

2014年6月，證監(jiān)會出臺《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《2014暫行規(guī)定》），在《通告》的基礎(chǔ)上對證券市場檢舉人制度做了初步描?。鹤C監(jiān)會下設(shè)證券期貨違法違規(guī)行為舉報中心（以下簡稱舉報中心），負責受理、審查、提請調(diào)查、舉報獎勵等工作；各地證監(jiān)局有權(quán)代替證監(jiān)會受理檢舉人的舉報，允許舉報人自愿選擇實名或匿名舉報方式；舉報適用情形包括內(nèi)幕交易、操縱市場、信息披露違法違規(guī)、欺詐發(fā)行等四類違法行為；對上述四種違法行為的實名舉報予以獎勵，獎勵金額的上限為30萬元等。《2014暫行規(guī)定》的出臺標志著我國證券吹哨制度的初步形成，然而遺憾的是證券吹哨制度仍未在立法層面得到確認，制度是否可實踐有待檢驗。

新《證券法》第一百七十六條的規(guī)定，標志著證券吹哨制度在我國立法層面正式得到確認。將證券吹哨制度拔擢至法律層面不僅能充分激勵舉報人成為證券市場監(jiān)管體系的參與合作者，而且更多的是在“質(zhì)”的層面解決監(jiān)管問題，彌補的是“從0到1”的監(jiān)管效果（胡湛，2019）。隨后證監(jiān)會出臺《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定（2020年修訂）》（以下簡稱《2020暫行規(guī)定》），配合《證券法》第一百七十六條的實施?！?020暫行規(guī)定》與《2014暫行規(guī)定》的主要區(qū)別包括：①排除匿名舉報方式，只允許檢舉人實名向證券監(jiān)督管理機構(gòu)進行檢舉；②舉報方式削減為證券期貨違法線索網(wǎng)絡(luò)舉報系統(tǒng)和信函兩種；③擴大舉報事項的外延，包括證券期貨法律法規(guī)明確禁止的并規(guī)定了行政或法律責任的各種違法違規(guī)行為；④授權(quán)舉報中心對于舉報信息與舉報人實施編碼管理，在調(diào)查、處罰以及舉報獎勵評審階段使用編碼，且因工作需要查詢舉報人身份信息的應(yīng)當履行登記手續(xù)；⑤將舉報獎勵上限由原先的30萬元提高至60萬元；⑥對于行政處罰案件、當事人對行政處罰提出復(fù)議或訴訟的案件、未經(jīng)行政處罰直接移送司法機關(guān)的案件，如果要對舉報人給予獎勵的，應(yīng)當在相應(yīng)的程序期限屆滿之后作出，目的是保證程序的有序性和終結(jié)性、彰顯獎懲分明；⑦賦予中國證券投資者保護基金有限責任公司（以下簡稱中證保有限公司）代表證監(jiān)會辦理舉報獎勵登記工作權(quán)限；⑧多人分別舉報同一違法違規(guī)行為并提供有效線索的，將僅對第一舉報人予以獎勵修改為在舉報人之間分配獎金；⑨舉報違法行為新增兜底條款，即“其他重大證券期貨違法行為”。

法律法規(guī)的完善在一定程度上健全了我國的證券市場檢舉制度，但由于研究層面的淺顯與實踐層面的缺位造成現(xiàn)階段我國證券吹哨制度仍存在著問題有待解決。

（一）檢舉程序規(guī)定不足

目前現(xiàn)行法律并未對舉報信息的適格條件加以規(guī)定，證券舉報人提供的能夠啟動調(diào)查程序的檢舉信息應(yīng)具備的適格條件尚未可知。立法的空白無疑是對主管機關(guān)審查負擔的加重，當事人為獲得獎勵僅依據(jù)主觀臆斷認為其所掌握的信息符合舉報要求無疑令審查主體大浪淘沙，難以篩選出“真正的哨聲”。

同時，《證券法》僅允許吹哨人采用實名舉報方式、取消匿名舉報的檢舉方式值得商榷。我國是典型的人情社會，人際關(guān)系在日常工作生活當中的作用舉足輕重，即便當事人在獲取他人涉嫌從事違法行為的內(nèi)部信息或取得相關(guān)證據(jù)后，也極有可能礙于人情關(guān)系或?qū)嵜麕淼娘@名風(fēng)險而放棄檢舉。是否顯名屬于當事人自由裁量權(quán)的范疇，對此加以限制既是對當事人意思自治的干涉，也是對制度設(shè)立初衷的背離，因此現(xiàn)行法律僅賦予實名舉報的檢舉方式頗有不妥。

一旦證券吹哨啟動后，相應(yīng)的審查流程、獎勵發(fā)放以及糾紛解決等一系列規(guī)則無論是證券法層面還是法規(guī)規(guī)章層面都未做安排。立法本身的不確定性勢必會對實踐中的操作性帶來分歧，在不利于證券吹哨審查程序的統(tǒng)一性與標準化的同時造成行政資源的浪費，不符合證券市場追逐效率的內(nèi)在要求。

（二）舉報獎勵缺乏激勵性

盡管《2020暫行規(guī)定》代替《2014暫行規(guī)定》將證券檢舉獎勵金額的上限由30萬元提高至60萬元，但60萬元的上限獎勵金額相比被檢舉人實施違法行為對證券市場、投資者造成的損害而言微不足道，且不談60萬的上限金額之取得須滿足嚴苛的“內(nèi)部知情人員提供重大線索并經(jīng)查證屬實”這一構(gòu)成要件。證券吹哨制度試圖制止的行為一經(jīng)發(fā)生對證券市場以及公眾投資者造成的損失難以估量，行為人獲得的風(fēng)險利益也是巨大的。由于檢舉行為帶來的獎勵與危害行為造成的損失的嚴重不平衡，不僅難以發(fā)揮形成證券市場監(jiān)督合力、充分發(fā)揮私力監(jiān)督的作用，甚至倒逼檢舉人采取私下與行為人暗中約定 “封口費”這樣的逆向選擇，漠視不法行為發(fā)生、擾亂證券市場秩序、損害投資者合法權(quán)益。

此外，實踐中成功的檢舉人獲取獎金往往以對行為人行政處罰完畢或罰金收繳完成為前提，這樣的程序規(guī)定同樣不能帶來有效激勵，難以激活內(nèi)部監(jiān)督的動力。美國《證券交易法》規(guī)定，成功檢舉者的獎金從SEC管理的證券投資者保護基金中劃撥，獎勵金依據(jù)SEC對行為人的處罰金額的10%-30%由SEC決定并直接從基金中劃扣，獎金的發(fā)放不以行政處罰的執(zhí)行或罰金的繳納為必要條件。

（三）對檢舉人的保護力度亟需加大

檢舉人愿意自擔風(fēng)險檢舉重大證券違法行為時，應(yīng)當享有來自證監(jiān)會的必要保護。應(yīng)然層面工作人員以及監(jiān)督機構(gòu)不得泄露吹哨人的信息，然而實然層面《證券法》要求吹哨人檢舉實名化則無疑加重了檢舉人的風(fēng)險負擔?！?020暫行規(guī)定》僅籠統(tǒng)規(guī)定，在調(diào)查、處罰或舉報獎勵發(fā)放工作中，經(jīng)辦人員應(yīng)當妥善保管舉報材料，不得泄露舉報人身份信息，不得私自摘抄、復(fù)制、扣押和銷毀舉報材料或者有可能泄露舉報人身份信息或舉報內(nèi)容的其他行為，但工作人員一旦作出上述行為后需承擔的法律后果卻并未規(guī)定。法律責任未做規(guī)定的情況下難以遏制經(jīng)手負責人與被檢舉人私通的失職失責行為。

檢舉人的主要擔憂一方面來源于對信息泄露的風(fēng)險，一方面來源于受到被檢舉人報復(fù)的風(fēng)險。檢舉人既可能是與被檢舉人無隸屬或雇傭關(guān)系的外部人，也有可能是受聘于被檢舉人的雇員。對于前者而言，外部人因其與被檢舉人不存在法律上的利害關(guān)系，或許不會對外部人的工作產(chǎn)生負面影響。但在檢舉案涉利益重大的情況下，不排除外部人存在人身安全層面遭到被檢舉人報復(fù)的危險，必要時應(yīng)當允許檢舉人有權(quán)向當?shù)毓矙C關(guān)、證監(jiān)局等申請保護，證監(jiān)會也應(yīng)當充分協(xié)助對檢舉人人身財產(chǎn)安全的保護工作。對于后者而言，由于檢舉人與被檢舉人存在雇傭關(guān)系，被檢舉人在知悉內(nèi)部人行動后，出于打擊報復(fù)可能在合同尚未屆期時解雇檢舉人，或雖未解雇但采用降職、降薪、調(diào)離工作崗位等方式給予其歧視性待遇。《2020暫行規(guī)定》雖對被舉報人不得采取的報復(fù)行動作出了有限的列舉，但并未明確被檢舉人一旦實施報復(fù)后，檢舉人有權(quán)向何種機關(guān)求助、何種機關(guān)有權(quán)受理、經(jīng)查證屬實應(yīng)對檢舉人作何補償、對被檢舉人作何懲罰等問題。

四、取長補短：完善證券吹哨制度的有效路徑

（一）完善檢舉程序

1.明確舉報信息適格條件

應(yīng)然層面，證券吹哨檢舉信息的適格條件應(yīng)滿足獨立性、原生性以及非官方渠道、公開渠道、法定職責可獲得這三個表征。獨立性是指舉報信息基于檢舉人自己獨立的認識或分析所產(chǎn)生的；原生性是指檢舉人是這類信息的最初來源，即審查機關(guān)沒有其他任何渠道獲得該信息；而非官方或職務(wù)渠道可獲知是指若檢舉者不是信息的來源之一，則舉報信息不能僅僅來源于司法或行政聽證，在政府報告、聽證會、審計或調(diào)查中，或來源于新聞媒體的指控。美國將檢舉信息稱為“原始信息”，上述構(gòu)成要件也在《證券交易法》21F條對“原始信息”的界定中得到體現(xiàn)。滿足適格條件的檢舉信息體現(xiàn)出吹哨人對制止證券違法行為的關(guān)鍵作用，非因特定吹哨人向主管機關(guān)的舉報則主管機關(guān)恐無法知悉潛在重大證券違法行為的發(fā)生并采取行動范。由于《證券法》剛剛修訂，再次啟動修訂程序無疑是對立法資源的浪費和對法律穩(wěn)定性的損害，因此應(yīng)當授權(quán)證監(jiān)會能夠制定規(guī)章對舉報信息適格要件加以規(guī)定。

2.制定完備程序

《2020暫行規(guī)定》設(shè)立舉報中心作為處理證券檢舉的專門機構(gòu)，配合受理檢舉的具體實施工作，與美國SEC下設(shè)的吹哨人辦公室地位職能相當。然而舉報中心接收到舉報后的處理程序立法未予以明確無疑將成為證券吹哨程序化的掣肘，舉報中心本身是否具有調(diào)查取證權(quán)尚未可知，主體權(quán)責確認后從信息審查至調(diào)查取證、作出處罰、發(fā)放獎勵這一系列流程目前仍處在空缺狀態(tài)。

SEC從接收舉報最終至獎勵發(fā)放通常需要兩三年的時間，期間可能經(jīng)歷“提交線索—分析調(diào)查—立案處罰—案件公告—申請獎勵—獎勵審查—最初裁定—當事人復(fù)議—獎勵復(fù)核—最終決定”共計十個環(huán)節(jié)，當事人對SEC作出的最終決定不服時有權(quán)向法院起訴，可想而知從當事人向SEC舉報直至完成處罰獲得獎勵的期限跨度之長。我國可以在參照美國經(jīng)驗，在適應(yīng)本國國情的基礎(chǔ)上進行程序構(gòu)造，將受理線索工作劃歸于舉報中心，舉報中心經(jīng)審查認定檢舉信息適格后由證監(jiān)會出面以其名義啟動調(diào)查程序，舉報中心本身作為證監(jiān)會下設(shè)職能部門不具有調(diào)查審查權(quán)限，調(diào)查主體上升至證監(jiān)會層面也符合證監(jiān)會對證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管的內(nèi)在要求。建議吸收初裁與終決分步走的設(shè)計，初步裁定與最終決定于我國并不陌生，我國已在反傾銷、反補貼程序中有著豐富的初裁終決分步走的制度經(jīng)驗。在證券吹哨制度中也引入兩步裁定的意義在于給予被檢舉人和當事人提出異議的權(quán)利，可參照民法中“過錯推定責任”的原理，若被檢舉人能夠證明其行為不構(gòu)成違法行為或存在合理目的時，不做否定性法律后果認定。但不應(yīng)將當事人就主管當局對獎勵金的最終決定有權(quán)上訴引入我國的證券吹哨制度中，原因有二：第一，賦予當事人對獎勵爭議的上訴權(quán)極大地延長了吹哨調(diào)查程序的戰(zhàn)線，在不符合證券市場內(nèi)在效率同時也會令證監(jiān)會的監(jiān)管效率大打折扣；第二，當事人對獎勵的爭議無須上升到法律層面予以解決，我國各地法院普遍存在著“案件多、人手少”的供需關(guān)系緊張，獎勵糾紛在完全可以借助于行政手段予以解決的條件下無須加重法院負擔，也是避免濫訴的有效手段。當事人對獎勵金產(chǎn)生異議時可申請行政復(fù)議，證監(jiān)會所做的最終核定具有終局性效力。

3.賦予檢舉人選擇舉報方式的自由裁量空間

檢舉人選擇實名或匿名屬于當事人意思自治的范疇，《證券法》固定實名舉報是對檢舉人意思自治的剝奪。采用匿名檢舉的方式既不會對公共資源產(chǎn)生負外部性，同時也是檢舉人基于充分考慮所做出的選擇。舉報給檢舉者帶來的是他人的不信任感，出于對人際關(guān)系和工作環(huán)境的考量檢舉人大多不愿實名舉報，顯名風(fēng)險既有工作上的不利也有人身上的威脅。尤其是在一些社會影響重大的檢舉案件中，匿名舉報是對檢舉人最大的保護手段。應(yīng)當認可檢舉人選擇匿名方式，建議在匿名情況下要求檢舉人聘請專業(yè)律師作為“檢舉輔助人”，同時要求檢舉人與代理律師之間的委托代理關(guān)系應(yīng)當顯名，代理律師應(yīng)當盡職盡責遵守保密義務(wù)和忠實勤勉義務(wù)代理檢舉人從事相關(guān)舉報工作和申請獎勵工作。

（二）改進證券檢舉獎勵機制

1.提高獎勵金額

每一起證券市場“黑天鵝”事件的發(fā)生對關(guān)聯(lián)公司與投資者造成的損害金額龐大，與成功的檢舉所避免的損失相比，我國規(guī)定的10萬至60萬元獎勵區(qū)間不足以鼓勵檢舉人及時“吹哨”，同時獎勵金額設(shè)置過低有違比例原則。美國采用比例式獎金，成功的檢舉可為吹哨人帶來罰金10%-30%的豐厚獎勵，若SEC對被檢舉人作出數(shù)千萬美元的高額罰金，則檢舉人的預(yù)期獎勵是相當可觀的。高額激勵勢必會大幅提高知情人的舉報傾向，從而維護證券吹哨制度的有效運行。因此，對于獎金數(shù)額采用具體金額區(qū)間的立法模式本身存在著較大局限性，建議對成功檢舉人的獎勵效仿比例式規(guī)定，在處罰金額內(nèi)確定一個浮動區(qū)間。

2.重構(gòu)投資者保護基金職能

我國雖早在2005年便建立證券投資者保護基金，但與美國的投資者保護基金相比二者的作用迥然不同。我國證券投資者保護基金設(shè)立用途在于防止證券公司因被撤銷、被關(guān)閉、宣告破產(chǎn)或被證監(jiān)會實施行政接管、托管經(jīng)營等強制性監(jiān)管措施時出現(xiàn)對投資者償付不能的情形（唐豪和朱琳，2021）。基金雖冠以“投資者”的名號，然而實際的服務(wù)對象卻是證券公司。將檢舉人的獎金發(fā)放工作授權(quán)給證券投資者保護基金是該基金固有職能的應(yīng)有之義，建議將獎金的發(fā)放權(quán)交由證券投資者保護基金行使，以實現(xiàn)該基金的 “名副其實”，真正地為我國資本市場的投資者服務(wù)。同時建議修改先罰款再獎勵的流程，采用獎勵發(fā)放與罰金上繳并行的程序，這將是對證券吹哨制度的有力保障?！?020暫行規(guī)定》明確規(guī)定證監(jiān)會可委托中證保有限公司負責辦理舉報獎勵登記工作，中證保有限公司在名義上作為基金的管理人負責獎金匯總清算并定期向證監(jiān)會報告，同時該基金可用于投資固定領(lǐng)域且投資所得收益依法納入該保護基金所有。建議對被檢舉人收繳的行政罰款一并納入該保護基金中。

（三）加大對檢舉人的保護力度

結(jié)合我國證券市場現(xiàn)狀而言，強化對檢舉人的保護可分兩步走：事先預(yù)防和事后救濟。事先的預(yù)防旨在消除檢舉人對報復(fù)的芥蒂，事后的補救旨在維護檢舉人的重大貢獻。

1.強化事先預(yù)防措施

行為人以報復(fù)檢舉人為目的，采用不正當手段對檢舉人的合法權(quán)益造成侵害，應(yīng)當被認定為報復(fù)行動而承擔否定性法律后果。為更好保護對主管當局成功執(zhí)法起到至關(guān)重要作用的檢舉人，法律須以明文規(guī)定的方式對檢舉人可能遭受的報復(fù)行動盡可能的作禁止性列舉?！?020暫行規(guī)定》已對潛在的報復(fù)手段作出列舉，包括暴力、脅迫、誹謗、泄露個人隱私等人身性報復(fù)以及解除、變更勞動合同等職務(wù)性報復(fù)。泄露個人隱私在美國法中未作規(guī)定但我國負有前瞻性的納入其中可謂是點睛之筆，侵犯個人隱私的侵權(quán)事件在現(xiàn)實生活中愈演愈烈，立法者考慮到該點并將其引入證券吹哨中對檢舉人的保護可謂是“先見之明”。

2.完善事后救濟措施

賦予遭受被檢舉人報復(fù)而受有損害的檢舉人一定的救濟途徑從而合法地維護自身利益，既是公平正義的價值要求也是對檢舉成果的有力保護。無論是《證券法》還是《2020暫行規(guī)定》，現(xiàn)行證券檢舉制度法律法規(guī)都未對檢舉人受到報復(fù)后如何維護其合法利益消除危害作出規(guī)定。應(yīng)然層面受到損害的檢舉人可通過訴訟的方式維護自身的合法權(quán)益，實然層面證監(jiān)會也應(yīng)參與到訴訟中作為第三人盡可能幫助受到損害的當事人維護自身合法權(quán)益。之所以選擇訴訟手段而非行政手段，理由在于：第一，傳統(tǒng)的和解手段難以為繼。如若被檢舉人在得知自己的違法行為被舉報后，相信其能夠容忍、寬恕檢舉人的行為則信賴過高，不符合社會平均道德水準。因此相信被檢舉人主動與檢舉人私下和解不具有法律上的可期待性。第二，行政的救濟手段存在不妥。當事人一旦利益受有損害首先想到的主管機關(guān)便是證監(jiān)會，因其是與當事人糾紛之解決最密切關(guān)聯(lián)的行政主體，然當事人為阻卻被檢舉人的報復(fù)行為向作為證券市場監(jiān)管者的證監(jiān)會尋求救濟，證監(jiān)會既無裁量雙方當事人糾紛之權(quán)限，何況一般性報復(fù)行為的性質(zhì)屬民事侵權(quán)行為，因系屬私主體間的民事法律行為而應(yīng)當訴諸法院予以解決，故行政救濟的手段在理論上欠缺合理性。第三，檢舉人應(yīng)通過訴訟的方式尋求事后救濟。Heyes和Kapur（2009）通過數(shù)理模型分析發(fā)現(xiàn)，檢舉人向法院起訴尋求救濟是維權(quán)成本最小、保護法益最大的救濟手段。因此，應(yīng)當將檢舉人遭受報復(fù)后通過司法途徑尋求救濟的維權(quán)手段予以明確，根據(jù)被檢舉人采取的行為以及檢舉人受到的損害，當屬民事侵權(quán)依法判決民事賠償，構(gòu)成刑事犯罪依法追究刑事責任，證監(jiān)會等相關(guān)檢舉受理機關(guān)雖不具備解決當事人事后糾紛的裁判職能，但應(yīng)當為遭受報復(fù)的當事人的維權(quán)給予一切可提供的必要幫助。