構(gòu)建與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的兵團(tuán)社區(qū)治理體系

柯 偉

(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委黨校，新疆 五家渠 831300)

城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化是兵團(tuán)體制與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制接軌的根本途徑，也是兵團(tuán)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必然選擇。社區(qū)是兵團(tuán)屯墾戍邊事業(yè)的社會(huì)基礎(chǔ)，社區(qū)治理體系是兵團(tuán)社會(huì)治理體系的重要組成部分，是提高兵團(tuán)各級(jí)干部社會(huì)治理水平的前提。兵團(tuán)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對(duì)健全和完善兵團(tuán)社區(qū)治理體系提出了新的更高的要求，建立與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理體系，是創(chuàng)新兵團(tuán)社會(huì)治理體制的基本目標(biāo)和有效途徑，也是推進(jìn)兵團(tuán)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

從兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展起步較晚、起點(diǎn)較高、速度加快、力度加強(qiáng)、成效顯著的階段性特征出發(fā)，結(jié)合兵團(tuán)黨政軍企合一體制，以及兵團(tuán)基層政權(quán)建設(shè)特點(diǎn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，構(gòu)建兵團(tuán)社區(qū)治理體系可以考慮從以下方面進(jìn)行突破：建立兵團(tuán)社區(qū)治理的基本保障體系、建立兵團(tuán)社區(qū)治理的制度運(yùn)行體系、 建立兵團(tuán)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)功能體系、建立兵團(tuán)社區(qū)治理的方式方法體系、建立兵團(tuán)社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，從而為兵團(tuán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化筑牢堅(jiān)實(shí)的社會(huì)根基，為兵團(tuán)更好地發(fā)揮維穩(wěn)戍邊作用打下良好基礎(chǔ)。

1 構(gòu)建與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理基本保障體系

基于城鎮(zhèn)化的兵團(tuán)社區(qū)治理需要基本的保障體系為支撐，這一體系解決的是兵團(tuán)社區(qū)的物質(zhì)載體和基本發(fā)展問(wèn)題，主要包括兵團(tuán)社區(qū)治理的物質(zhì)保障體系、組織保障體系和價(jià)值保障體系。

物質(zhì)保障體系為兵團(tuán)社區(qū)治理提供基本的經(jīng)費(fèi)支持、社區(qū)辦公場(chǎng)所和社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所，確保兵團(tuán)不同類(lèi)型社區(qū)能夠維持正常的公共秩序和保持優(yōu)美整潔的生活環(huán)境，為社區(qū)治理提供有形的物質(zhì)實(shí)體。長(zhǎng)期以來(lái)，兵團(tuán)社區(qū)硬件服務(wù)投入少、基礎(chǔ)設(shè)施條件滯后。近年來(lái)，兵團(tuán)黨政著力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，在國(guó)家的支持下，在對(duì)口援建省市的幫助下，兵團(tuán)、各師團(tuán)共投入1.8億元，建設(shè)65個(gè)社區(qū)綜合服務(wù)中心(站)、7個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，使兵團(tuán)新增社區(qū)工作和公益性服務(wù)用房面積有了較快增長(zhǎng)。兵團(tuán)黨委將團(tuán)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目納入為職工群眾辦“十件實(shí)事”的“民生工程”中，投入5 760萬(wàn)元，建設(shè)團(tuán)場(chǎng)社區(qū)服務(wù)中心31個(gè)。同時(shí)，各師團(tuán)、企業(yè)又通過(guò)劃撥、租借、整合資源等有效辦法，將各類(lèi)服務(wù)資源整合到社區(qū)，基本形成了多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本改變了社區(qū)居委會(huì)無(wú)辦公用房、居民活動(dòng)無(wú)場(chǎng)地的落后面貌。目前，兵團(tuán)872個(gè)社區(qū)工作和公益性服務(wù)用房面積達(dá)到了10.3萬(wàn)m2，平均每個(gè)社區(qū)118m2，與“十一五”末期(2010年)相比，社區(qū)數(shù)增加了180個(gè)，社區(qū)工作和公益性服務(wù)用房面積增加了5.5萬(wàn)m2，平均每個(gè)社區(qū)增加了48m2。

組織保障體系為兵團(tuán)社區(qū)治理提供組織資源和人力支持。目前，兵團(tuán)在兵師團(tuán)都已成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、配備了專(zhuān)職干部，同時(shí)建立了社區(qū)專(zhuān)職工作者、社區(qū)兼職工作者和社區(qū)志愿者三支隊(duì)伍。2004年，兵團(tuán)成立了兵、師、團(tuán)三級(jí)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)及其辦公室，下達(dá)了319個(gè)編制，切實(shí)加強(qiáng)了對(duì)兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。近年來(lái)，兵團(tuán)社區(qū)通過(guò)公開(kāi)招聘、民主選舉、組織調(diào)任等多種途徑，配備了社區(qū)居委會(huì)專(zhuān)職工作人員3 611人，聘用兼職人員2 064人，全兵團(tuán)已成立各類(lèi)志愿者組織2 201個(gè)，志愿者超過(guò)7萬(wàn)人①。

價(jià)值保障體系是兵團(tuán)社區(qū)治理的觀念層面，社會(huì)主義核心價(jià)值觀和兵團(tuán)精神是兵團(tuán)社區(qū)治理的根本宗旨，兵團(tuán)社區(qū)治理要以社會(huì)主義先進(jìn)文化為引領(lǐng)，全面推進(jìn)社會(huì)主義主流文化和兵團(tuán)文化進(jìn)社區(qū)。在社區(qū)治理中，堅(jiān)持倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善，積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。以社區(qū)各民族“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”為主題，努力構(gòu)建以平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧為特征的民族關(guān)系。大力弘揚(yáng)以“熱愛(ài)祖國(guó)、無(wú)私奉獻(xiàn)、艱苦創(chuàng)業(yè)、開(kāi)拓進(jìn)取”為主要內(nèi)涵的兵團(tuán)精神，不斷強(qiáng)化兵團(tuán)屯墾戍邊的核心價(jià)值觀與精神動(dòng)力。

2 構(gòu)建與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理制度運(yùn)行體系

制度建設(shè)是完善兵團(tuán)社區(qū)治理體系的重要內(nèi)容。自2004年以來(lái)，兵團(tuán)相繼制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)兵團(tuán)屯墾戍邊新型團(tuán)場(chǎng)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》《兵團(tuán)社區(qū)管理辦法》《加強(qiáng)和改進(jìn)兵團(tuán)社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》《兵團(tuán)社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉的指導(dǎo)意見(jiàn)》等多部重要政策文件，為兵團(tuán)社區(qū)治理與發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持。經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，兵團(tuán)社區(qū)形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與、制度保障的社區(qū)服務(wù)與管理工作體制和運(yùn)行機(jī)制，為兵團(tuán)更好地發(fā)揮自身作用打下了良好的基礎(chǔ)。

在兵團(tuán)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，大量的流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，其中多數(shù)人都生活在社區(qū)。流動(dòng)人口的進(jìn)入，一方面為兵團(tuán)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供勞動(dòng)力，另一方面也形成了部分團(tuán)場(chǎng)和建制鎮(zhèn)外來(lái)流動(dòng)人口多于本地常住人口的“人口倒掛”現(xiàn)象，給兵團(tuán)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)壓力。從加強(qiáng)流動(dòng)人口和出租房屋管理的角度來(lái)看，需要在合理引導(dǎo)和加強(qiáng)監(jiān)管方面建立與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的制度。

在兵團(tuán)社區(qū)治理的運(yùn)行過(guò)程中，通常強(qiáng)調(diào)的“權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事走”的基本規(guī)則，由于兵團(tuán)與地方管轄區(qū)域和行政體制的分割而難以實(shí)現(xiàn)，往往形成治理的真空地帶。在管理體制方面，由于兵團(tuán)長(zhǎng)期以來(lái)以黨委和行政主導(dǎo)社會(huì)治理，導(dǎo)致體制外民間社會(huì)組織難以與工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等體制內(nèi)群眾組織享有同等的公共資源，進(jìn)而造成兵團(tuán)社區(qū)民間組織發(fā)育遲緩、活力不足。建立健全兵團(tuán)與地方相融合的社區(qū)治理體制機(jī)制，適度發(fā)展兵團(tuán)社會(huì)組織成為當(dāng)務(wù)之急。

3 構(gòu)建與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)功能體系

目前，兵團(tuán)已建社區(qū)居委會(huì)872個(gè)，其中城市社區(qū)112個(gè)，師直師部社區(qū)43個(gè)，企業(yè)社區(qū)60個(gè)，團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)社區(qū)340個(gè)，連隊(duì)社區(qū)306個(gè)(社區(qū)居委會(huì)在連隊(duì)掛牌子)，農(nóng)村社區(qū)11個(gè)(兵團(tuán)29個(gè)村中11個(gè)開(kāi)展了農(nóng)村社區(qū)的試點(diǎn))，服務(wù)與管理居民超過(guò)219萬(wàn)人，覆蓋居民占兵團(tuán)總?cè)丝诘?4%(比“十一五”末增加了36%)。

兵團(tuán)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)決定了兵團(tuán)社區(qū)治理的功能，兵團(tuán)社區(qū)治理的功能又為形成新的兵團(tuán)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)提供內(nèi)在動(dòng)力。近年來(lái)，兵團(tuán)社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、民族結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了顯著的變化，對(duì)兵團(tuán)社區(qū)的基本功能帶來(lái)了深刻的影響。其中比較突出的現(xiàn)象就是兵團(tuán)多民族聚居社區(qū)的逐步形成和發(fā)展，并改變了兵團(tuán)社區(qū)以往比較單一的居住格局，客觀上要求加強(qiáng)社區(qū)民族工作。

兵團(tuán)社區(qū)具有維穩(wěn)戍邊的政治功能、基本公共服務(wù)功能、社會(huì)事務(wù)管理功能、區(qū)域文化傳承功能和社區(qū)居民自治功能，這些基本功能是兵團(tuán)社區(qū)顯著的特點(diǎn)。兵團(tuán)社區(qū)的基本功能依賴(lài)于兵團(tuán)社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，兵團(tuán)形成了單一的以單位制度為主要內(nèi)容的總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)，在國(guó)家和地方幫助下，保持了兵團(tuán)長(zhǎng)期的穩(wěn)定。進(jìn)入建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，市場(chǎng)因素的引入改變了兵團(tuán)黨政主導(dǎo)型的單中心治理模式開(kāi)始向一主多輔(以黨委為核心，行政或政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和社區(qū)居民為中心)的多中心治理模式轉(zhuǎn)變。只有建立起社區(qū)治理中各主體之間良好的伙伴關(guān)系，才能形成新的社區(qū)治理權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)、利益分配結(jié)構(gòu)、階層融合結(jié)構(gòu)和文化交往結(jié)構(gòu)。

4 構(gòu)建與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理方式方法體系

在多年的社區(qū)治理實(shí)踐中，兵團(tuán)各級(jí)黨政積極探索特殊體制下多樣化的社區(qū)服務(wù)的方式方法。如在城市建立了規(guī)范的“街居制”，在團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)建立了“社區(qū)指導(dǎo)辦—居委會(huì)”服務(wù)管理形式，在連隊(duì)探索“連隊(duì)與社區(qū)居委會(huì)合二為一、連隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)雙向交叉任職”的模式，在師部師直以“社區(qū)服務(wù)管理中心—社區(qū)工作站”為主要形式，在企業(yè)開(kāi)展“行政領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)管理中心”的建設(shè)，在農(nóng)村推行“村居制+社區(qū)公共服務(wù)工作站”的發(fā)展模式。兵團(tuán)社區(qū)治理模式的多樣化，健全兵團(tuán)社區(qū)治理的方式方法。

在社會(huì)治理中，強(qiáng)調(diào)黨委政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、民間團(tuán)體和社區(qū)居民的合作治理，強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)治理主體之間的伙伴關(guān)系，以往黨政主導(dǎo)的全能型社會(huì)管理模式受到相當(dāng)大的沖擊。職工隊(duì)伍來(lái)源的多樣化、兵團(tuán)與地方的交流交往交融、大量流動(dòng)人口進(jìn)入兵團(tuán)城鎮(zhèn)，使得兵團(tuán)社區(qū)治理方式和治理方法面臨不斷創(chuàng)新的新形勢(shì)，以適應(yīng)兵團(tuán)快速城鎮(zhèn)化對(duì)社區(qū)治理體系提出的新要求。

兵團(tuán)以往的社會(huì)治理，以自上而下的命令式和行政手段為主，強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一思想統(tǒng)一行動(dòng)，因此基層社會(huì)治理選擇的空間并不大，由此也造成上級(jí)制定的一些政策由于基層情況千差萬(wàn)別而難以執(zhí)行或執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。單位制度的演進(jìn)和全能型管理模式的變遷，使得兵團(tuán)社區(qū)治理方式方法的多樣性、人性化成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。在今后的社區(qū)治理中，需要更多地運(yùn)用社會(huì)的、法治的、心理的手段，采用協(xié)商、民主、共同合作、理性妥協(xié)的方式，以建構(gòu)兵團(tuán)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與廣大職工尤其是社區(qū)居民之間良好的干群關(guān)系。

5 構(gòu)建與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

對(duì)社會(huì)突發(fā)事件、群體事件和暴力事件的治理，是兵團(tuán)維護(hù)新疆穩(wěn)定的重要內(nèi)容，當(dāng)前的應(yīng)急管理是對(duì)事件本身的治理，是一種事后治理。形勢(shì)的發(fā)展要求關(guān)口前移，把對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范作為應(yīng)急管理的關(guān)鍵因素。因此，建立與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，最大限度地降低社會(huì)緊急事件對(duì)社會(huì)的危害，顯得尤為重要。

近年來(lái)，一些地方在大型項(xiàng)目前期論證、大型社會(huì)活動(dòng)舉辦之前都開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)一樣，“風(fēng)評(píng)”成為與“環(huán)評(píng)”同等重要的熱點(diǎn)進(jìn)入公眾視野。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的引入為兵團(tuán)社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的建立提供了很好的注腳，也是兵團(tuán)不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平的必然選擇。

構(gòu)建與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，至少涵蓋以下方面：①社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系；②社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)告知體系；③社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)阻隔體系。為此，要充分發(fā)揮兵團(tuán)各級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)社、雜志社、各類(lèi)公共網(wǎng)絡(luò)等新聞傳媒的作用，實(shí)時(shí)關(guān)注現(xiàn)實(shí)社會(huì)和虛擬社區(qū)中的社會(huì)動(dòng)態(tài)，提高對(duì)社會(huì)輿論的監(jiān)測(cè)能力，牢牢把握新聞傳播主動(dòng)權(quán)，加強(qiáng)兵團(tuán)干部群眾媒介素養(yǎng)教育，建立社區(qū)居民與兵團(tuán)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的良性溝通機(jī)制。對(duì)兵團(tuán)社會(huì)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和有風(fēng)險(xiǎn)傾向的苗頭問(wèn)題，要及時(shí)通過(guò)特定的傳播渠道告知公眾，以免引起不必要的社會(huì)恐慌。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)突發(fā)事件轉(zhuǎn)變的重大關(guān)口，要及時(shí)啟動(dòng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制，盡可能把風(fēng)險(xiǎn)控制在影響最弱、危害最輕、波及范圍最小的限度內(nèi)，維護(hù)兵團(tuán)社區(qū)穩(wěn)定。

加快兵團(tuán)設(shè)市建鎮(zhèn)進(jìn)程，從傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)型為工商文明、從屯墾戍邊轉(zhuǎn)型為建城戍邊，全力推進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化建設(shè)，是2010年中央新疆工作座談會(huì)以來(lái)，兵團(tuán)黨委確定的兵團(tuán)在新的歷史時(shí)期的重大發(fā)展目標(biāo)，也是兵團(tuán)維護(hù)新疆穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略選擇，兵團(tuán)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)以不可逆轉(zhuǎn)的方式不斷推進(jìn)，決定了兵團(tuán)社區(qū)治理體系今后的發(fā)展方向，兵團(tuán)的城鎮(zhèn)化需要兵團(tuán)社區(qū)治理體系以社會(huì)化的力量參與其中，兵團(tuán)社區(qū)治理體系同樣需要城鎮(zhèn)化提供轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力。

兵團(tuán)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和社會(huì)治理能力的提升，需要走出以往政權(quán)機(jī)關(guān)不健全、政府職能不完備、政策執(zhí)行不到位的體制困境。從更廣泛的意義上而言，兵團(tuán)社區(qū)治理體系既要適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)尤其是階層結(jié)構(gòu)的變化，也要適應(yīng)維穩(wěn)戍邊新形勢(shì)下社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的精神文化需求和社區(qū)自治主體性的合理訴求。兵團(tuán)的體制決定了兵團(tuán)社區(qū)治理體系的基本內(nèi)涵，也是兵團(tuán)社區(qū)治理能力的基礎(chǔ)，只有不斷健全和完善與兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段相適應(yīng)的社區(qū)治理體系，才能全面深化社會(huì)領(lǐng)域改革，創(chuàng)新兵團(tuán)社會(huì)治理體制，切實(shí)提高兵團(tuán)各級(jí)黨政的社區(qū)治理能力。

[注 釋]

① 文中引用的兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)基本情況的數(shù)據(jù)和資料，均來(lái)源于兵團(tuán)民政局網(wǎng)站，由兵團(tuán)民政局政權(quán)處發(fā)布，兵團(tuán)民政局辦公室編輯，發(fā)布時(shí)間為2013年4月16日。