有序、自治與包容：動(dòng)遷安置小區(qū)多方聯(lián)動(dòng)治理研究
——以長(zhǎng)三角地區(qū)A區(qū)為例

王萌萌

(中共杭州市富陽(yáng)區(qū)委黨校，浙江 杭州 311400)

黨的十九大報(bào)告高度重視社會(huì)治理問題，并明確提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的思路和要求。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的重心應(yīng)當(dāng)放到城鄉(xiāng)、社區(qū)，基層是我們各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，動(dòng)遷安置小區(qū)所形成的社區(qū)作為一種過渡型社區(qū)，兼具農(nóng)村與城市社區(qū)的雙重特點(diǎn)。這類社區(qū)往往處于城郊接合部，面臨治理對(duì)象復(fù)雜，可借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)少，居民所處的環(huán)境變化較大，基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題。

1 動(dòng)遷安置小區(qū)治理存在的主要困境

1.1 自然環(huán)境的改變：生活方式與習(xí)慣遷移

伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，部分農(nóng)村居民失去了自建房屋和耕地(也有部分城市居民的房屋被征遷)，被集中安置在統(tǒng)一規(guī)劃的安置小區(qū)，隨著生活空間的變化，他們的生活方式和習(xí)慣一同轉(zhuǎn)移到城郊社區(qū)。由于治理對(duì)象的“短板性”，空間的轉(zhuǎn)移、記憶的斷裂和秩序的重建，這些帶給居民在情感上和歸屬感、生活工作上的沖擊，使得小區(qū)在建設(shè)方面、服務(wù)共享和自治方面等存在秩序失范現(xiàn)象。部分已建成的安置小區(qū)居民的生活習(xí)慣與行為還停留在農(nóng)村自建房階段。

1.2 熟人社會(huì)的改變：社區(qū)認(rèn)同與歸屬缺失

社區(qū)認(rèn)同，是指社區(qū)內(nèi)共同生活的群體居民從內(nèi)心和行動(dòng)上，對(duì)社區(qū)的情感認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)可，往往表現(xiàn)為居民對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)可度和依賴感。社區(qū)認(rèn)同是評(píng)價(jià)社區(qū)內(nèi)在凝聚力的關(guān)鍵性指標(biāo)，也是社區(qū)整合的內(nèi)在價(jià)值和共同訴求。動(dòng)遷安置小區(qū)多由整村安置、多村聯(lián)合安置、混合(居民與村民)安置、原居民小區(qū)整體安置等多種情況。動(dòng)遷安置小區(qū)往往由原住村民、后買房城市居民和暫居的外來租房人口構(gòu)成，他們來自不同區(qū)域，表現(xiàn)在生活習(xí)慣和方式方面的差異，具有不同的文化程度和價(jià)值取向。從農(nóng)村到城市社區(qū)，動(dòng)遷安置小區(qū)的社區(qū)整合問題是難點(diǎn)，如何減少社區(qū)異質(zhì)性，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)可度，增加他們對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感是一個(gè)重要課題。

1.3 管理機(jī)構(gòu)的改變：參與事務(wù)積極性較低

動(dòng)遷安置小區(qū)公共事務(wù)治理水平和公共服務(wù)供給質(zhì)量，直接影響到每位居民的生活水平和生活質(zhì)量。安置小區(qū)環(huán)境治理良好，治安保障有序，樓道清潔文明，必然會(huì)提高居民的生活質(zhì)量和居住的幸福感。與居住于農(nóng)村時(shí)的原子化、彌散狀的家庭居住形態(tài)，有著較為突出的高密度、聚合性、公共性的社區(qū)化特質(zhì)。安置小區(qū)中，村民身份不僅轉(zhuǎn)變?yōu)榫用穸乙彩菢I(yè)主，身份關(guān)系不僅在于普通居民(村民)之間，而且包括村民與村兩委、居民與居委會(huì)、業(yè)主與物業(yè)公司以及業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)等之間的多重關(guān)系。這種社會(huì)關(guān)系的變遷顯然會(huì)對(duì)關(guān)涉其中各種組織特別是基層政府，在自治的功能提出了更高的要求。

1.4 傳統(tǒng)習(xí)慣的改變：物業(yè)化管理困難重重

當(dāng)前A區(qū)動(dòng)遷安置小區(qū)普遍存在社區(qū)物業(yè)化管理標(biāo)準(zhǔn)缺失、專業(yè)化水平不足、物業(yè)費(fèi)收繳困難的問題。物業(yè)服務(wù)公司在服務(wù)中普遍存在工作積極性、專業(yè)性和責(zé)任感不足的問題；很多安置小區(qū)是由村委成立物業(yè)管理公司，物業(yè)公司經(jīng)理也由村委指定村內(nèi)人員擔(dān)任，并無專業(yè)管理知識(shí)，其余物業(yè)管理人員從拆遷戶中招聘，未接受專業(yè)管理培訓(xùn)，存在物業(yè)專業(yè)管理水平低下的問題。此外，居民本身缺乏物業(yè)繳費(fèi)觀念。

1.5 生活轉(zhuǎn)型的改變：就業(yè)方面的技能障礙

由于受文化水平及技能的限制，拆遷后許多人特別是年輕人，由于高不成低不就，找不到理想工作，同時(shí)，有些失土農(nóng)民在村里蓋置的房子偏多，他們把生存和發(fā)展的希望寄托在房屋的出售和出租上，有些甚至完全依靠股份分紅和房屋收入坐享其成，無所事事中進(jìn)取心和創(chuàng)業(yè)激情全部消失殆盡。對(duì)于此類拆遷居民，生活空間的轉(zhuǎn)移，不僅代表著習(xí)以為常的生活方式的改變，更是代表著那些承載他們記憶的空間斷裂。還有不可忽視的價(jià)值訴求、鄉(xiāng)村情感、生活習(xí)俗、居住理念、鄰里關(guān)系和親友網(wǎng)絡(luò)的改變。舊的價(jià)值觀已逐步失去，新的價(jià)值觀缺位，現(xiàn)實(shí)消費(fèi)主義理念乘虛而入，有些居民“等、拿、靠、要”思想較為突出，若干年后，甚至出現(xiàn)因拆返貧的情況。

1.6 基礎(chǔ)設(shè)施的改變：公共配套與服務(wù)不夠健全

完善的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是開展良好社區(qū)治理的前提，而動(dòng)遷安置小區(qū)現(xiàn)在一般都是由政府投資平臺(tái)委托建設(shè)與管理，在先行設(shè)計(jì)過程中，也征求了一些居民的意見，但或多或少存在一些休閑娛樂場(chǎng)所、菜場(chǎng)、學(xué)校等配套服務(wù)滯后或者不能同期建設(shè)等問題。與國(guó)內(nèi)很多地方相似，A區(qū)動(dòng)遷安置小區(qū)的建設(shè)資金基本來自政府的財(cái)政支付，受有限的財(cái)政資源制約，當(dāng)前動(dòng)遷安置小區(qū)的相關(guān)財(cái)政撥付政策存在不完善之處，財(cái)政資金已難以完全匹配安置小區(qū)自身建設(shè)的需求。同時(shí)，安置型小區(qū)自身缺少內(nèi)在融資機(jī)制，存在造血能力弱的問題，單一依靠財(cái)政的外在資源供給模式，使得建設(shè)經(jīng)費(fèi)受到掣肘。建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，已影響到社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)質(zhì)量。

2 消解動(dòng)遷安置小區(qū)治理困境的思考

安置小區(qū)的治理兼有農(nóng)村和城市社區(qū)的雙重特質(zhì)，治理主體間及內(nèi)部應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)運(yùn)行有序的合作機(jī)制，搭建一個(gè)“自治”為中心的治理服務(wù)體系。

2.1 改革社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，釋放自治空間

動(dòng)遷安置型小區(qū)屬于“準(zhǔn)”社區(qū)類型，但是社區(qū)化是其未來的方向。在動(dòng)遷安置小區(qū)任何一方面的完善，最終目的都是為了服務(wù)于良好的社區(qū)治理，城市社區(qū)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索發(fā)展，已具有基本成熟有效的社區(qū)治理組織，但拆遷安置型小區(qū)又有其獨(dú)特的人群結(jié)構(gòu)與特定的環(huán)境因素，因此，在借鑒成熟型的城市社區(qū)，同時(shí)更要因勢(shì)利導(dǎo)健全適合安置小區(qū)的治理機(jī)制。①重構(gòu)安置小區(qū)組織體系。一方面，黨組織要以服務(wù)群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，可以培育和支持社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)組織發(fā)展，為社會(huì)組織提供參與社區(qū)治理的途徑和激勵(lì)機(jī)制；另一方面，由基層政府、社區(qū)居委會(huì)或者社會(huì)組織合理利用內(nèi)外資源共同參與社區(qū)治理。例如：小區(qū)所在居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等可以通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共享和綜合利用社區(qū)內(nèi)外資源，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與互補(bǔ)。②建立多元主體互動(dòng)結(jié)構(gòu)。平衡好“重管理”與“重服務(wù)”兩者之間的沖突，整合各部門、各組織，既要權(quán)責(zé)明確又要緊密協(xié)作。以此構(gòu)建多元主體協(xié)同參與動(dòng)遷安置型小區(qū)的多元治理模式。

2.2 加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)包容

社區(qū)文化是在一定的社區(qū)軟件和硬件設(shè)施條件下，社區(qū)成員在處理社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)建設(shè)中達(dá)成的管理制度、價(jià)值訴求、精神面貌和行為規(guī)范等等。一般而言，可將社區(qū)文化分為4個(gè)方面，即環(huán)境、行為、制度和精神。動(dòng)遷安置小區(qū)本身的特質(zhì)決定了它與一般城市社區(qū)的差異，主要表現(xiàn)為社區(qū)居住人員的“異質(zhì)性”與明顯的“代際差異”，所以社區(qū)基層組織應(yīng)當(dāng)在社區(qū)文化建設(shè)中應(yīng)扮演積極的發(fā)起者、推動(dòng)者角色，除了制定社區(qū)的規(guī)章制度，還需依據(jù)社區(qū)不同群體如老年、青年、兒童等的需求開展不同的社區(qū)文化活動(dòng)。另外，小區(qū)不僅僅滿足于地域共同體的定位，還應(yīng)拓展小區(qū)功能成為人們的精神共同體，充分利用社區(qū)窗口傳播功能，塑造正確的價(jià)值觀、道德觀，以此為抓手提高社區(qū)凝聚力。

2.3 成立基層協(xié)商組織，形成共治格局

目前，城市社區(qū)的協(xié)商組織建設(shè)為動(dòng)遷安置小區(qū)的協(xié)商組織建設(shè)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合動(dòng)遷安置小區(qū)的實(shí)際情況，①建立“社區(qū)-社會(huì)”互動(dòng)合作機(jī)制，加強(qiáng)與高校、社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)等合作。不僅能充分整合社會(huì)資源，帶來更多志愿資源，還帶來專業(yè)提升，特別是社會(huì)工作者、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)的專業(yè)人才，可以為社區(qū)引進(jìn)高學(xué)歷、專業(yè)化的社區(qū)管理參與者，同時(shí)，他們的專業(yè)知識(shí)一定程度上將為社區(qū)治理提供一些幫助。②成立社區(qū)公共事務(wù)議事理事會(huì)等相關(guān)社區(qū)協(xié)商組織。通過協(xié)商組織的建設(shè)，以平等協(xié)商方式，引導(dǎo)廣大居民參與治理社區(qū)公共事務(wù)，增加參與積極性與信任意識(shí)。

2.4 完善資金籌集機(jī)制，提高管理水平

破解動(dòng)遷安置小區(qū)的資金籌集難題，關(guān)鍵是要從根本上破除以往“等、靠、要”舊有觀念和被動(dòng)局面。這類小區(qū)在獲取政府的“輸血”財(cái)政投入之外，還應(yīng)通過優(yōu)勢(shì)資源來拓展籌資渠道和籌資方式增加自身“造血”能力。①由開發(fā)商、居委會(huì)、網(wǎng)格員、居民代表等相關(guān)主體組建的考核小組，對(duì)物業(yè)服務(wù)進(jìn)行定期考核，并將結(jié)果運(yùn)用到年度績(jī)效考核之中。同時(shí)，將開發(fā)商提供的物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼與考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化社區(qū)對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督和指導(dǎo)。②建立經(jīng)費(fèi)自籌機(jī)制。要充分挖掘社會(huì)資本，通過相關(guān)文化、技術(shù)、資金等資源，不斷增強(qiáng)安置小區(qū)的自籌渠道，可以在特色資源上做文章，提升造血能力，也有助于相關(guān)社區(qū)團(tuán)體向?qū)I(yè)化。③提高農(nóng)民土地收益分配。在動(dòng)遷工作中，可以探索為村集體保留適度比例的土地，鼓勵(lì)其建設(shè)類似集體經(jīng)濟(jì)的合作社。通過集體合作社的運(yùn)營(yíng)管理，參照股份制公司的操作方法，將所得收益按股份配給安置的居民。

2.5 合理規(guī)劃前期設(shè)計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)督管理

在安置房規(guī)劃過程中，地方政府要嚴(yán)格規(guī)定安置房工程的質(zhì)量指標(biāo)，不能低于城市商品房平均指標(biāo)。①完善安置房建設(shè)監(jiān)督制度，在安置房設(shè)計(jì)初期，通過代表會(huì)議、公開座談、設(shè)立信箱等多方聽取、討論并采納居民的合理意見。②健全和完善基礎(chǔ)建設(shè)。按照現(xiàn)代化社區(qū)進(jìn)行建設(shè)，為居民提供健身，娛樂和休閑的場(chǎng)所，如：健身器材、娛樂廣場(chǎng)和社區(qū)圖書館、老年活動(dòng)中心等。根據(jù)居民保留的傳統(tǒng)習(xí)慣，因地制宜建設(shè)紅白喜事堂等傳統(tǒng)場(chǎng)所。③寓管理于服務(wù)中。關(guān)于那些居民確需消費(fèi)的項(xiàng)目，建議相關(guān)部門采取面向市場(chǎng)通過購(gòu)買服務(wù)的方式，同時(shí)要注意公益性和經(jīng)營(yíng)性的有效結(jié)合。

2.6 運(yùn)用柔性管理手段，重塑有序生活

強(qiáng)化對(duì)安置小區(qū)居民市民化的引導(dǎo)，安置小區(qū)所在居委會(huì)工作除了管理服務(wù)之外，還要把引導(dǎo)社區(qū)居民意識(shí)由“農(nóng)民”向市民轉(zhuǎn)化作為一項(xiàng)重要的工作目標(biāo)，通過營(yíng)造氛圍，培育社區(qū)居民歸屬。①加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變意識(shí)。在拆遷村民遷入社區(qū)初期，通過廣播、宣傳欄、展板、宣傳片，多措并舉逐步改變村民的居住生活方式、習(xí)慣。②充分挖掘社團(tuán)組織。通過采取柔性的管理方法，組建基層協(xié)商組織，定期召開活動(dòng)，提高居民對(duì)社區(qū)的融合感、歸屬感和心理認(rèn)同感。