財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角下PPP模式理論綜述探析

楊 帆，何文琴

(1.廣東證科會(huì)計(jì)師事務(wù)所；2.東莞理工學(xué)院城市學(xué)院，廣東 東莞 523000)

20世紀(jì)80年代，為了提高基礎(chǔ)設(shè)施水平，解決公共服務(wù)資金不足和公共部門效率低下等問(wèn)題，英國(guó)財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克首次提出了“公私伙伴關(guān)系(PPP)”的概念(即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，英文為Pubic Private Pare ner ship，簡(jiǎn)寫為PPP模式)，社會(huì)資本開始進(jìn)入公共物品和服務(wù)的領(lǐng)域，英國(guó)學(xué)者對(duì)PPP模式的探索和實(shí)踐，使英國(guó)的PPP模式研究走在了世界的前列并帶動(dòng)了PPP模式在全世界范圍內(nèi)的推廣和發(fā)展。我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)一直由政府機(jī)構(gòu)提供，但政府部門在技術(shù)、資本和治理等方面存在一定的局限性，制約了基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)的發(fā)展。廣東于1984年由BOT投資建設(shè)了沙角B電廠。開啟了我國(guó)通過(guò)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)的PPP模式時(shí)代。

1 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論基礎(chǔ)

在理論界關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有兩種不同定義：①指政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng)或財(cái)政行為給政府本身，或給政府進(jìn)一步的財(cái)政活動(dòng)以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)潛在危害的可能性。②專指財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素的共同作用導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性[1]。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究中從負(fù)債和資產(chǎn)負(fù)債兩個(gè)角度展開。這兩個(gè)觀點(diǎn)的代表人物分別為世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi(白海娜)和中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員劉尚希。Hana(1998)率先提出了“或有債務(wù)”和“隱性債務(wù)”的概念，Hana強(qiáng)調(diào)要特別注意政府或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源是政府隱性和或有負(fù)債。在吸收Hana提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概念的基礎(chǔ)上，劉尚希(2003)認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指政府未來(lái)?yè)碛械墓操Y源不足以履行其未來(lái)應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，從而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性[2]。劉尚希認(rèn)為只有在政府資源不足以承擔(dān)政府負(fù)債時(shí)，才會(huì)發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

不管是負(fù)債角度還是資產(chǎn)負(fù)債角度，都與PPP項(xiàng)目中政府未來(lái)一系列承諾付款的不確定性產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不謀而合。PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指直接財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)下的建設(shè)期預(yù)付投資補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)性支付風(fēng)險(xiǎn)以及或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)下的特定風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、不可抗力補(bǔ)償、合同終止補(bǔ)償、信用擔(dān)保所帶來(lái)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)[3]。在PPP模式運(yùn)用的過(guò)程中，如何才能有效地控制規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)成為眾多學(xué)者關(guān)注的對(duì)象。

2 PPP模式相關(guān)理論綜述

我國(guó)PPP模式發(fā)展時(shí)間尚短，但發(fā)展速度快、規(guī)模廣，已經(jīng)經(jīng)歷了探索、快速發(fā)展和調(diào)整這3個(gè)階段。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外PPP研究的相關(guān)文獻(xiàn)分析和歸納，目前PPP模式的研究理論總結(jié)如下。

2.1 PPP模式發(fā)展研究

Tirole，Maskin(2008)認(rèn)為，政府通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本合作參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于PPP模式不計(jì)入政府的資產(chǎn)負(fù)債表，不但表面上緩解了政府的負(fù)債壓力，而且在實(shí)踐中彌補(bǔ)了財(cái)政資金缺口，這些優(yōu)勢(shì)使得PPT模式在發(fā)展中國(guó)家快速崛起。李秀輝、張世英(2002)介紹了國(guó)外普遍使用的PPP模式,并對(duì)其內(nèi)涵、具體模型和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析,指出PPP模式在中國(guó)具有非常廣闊的應(yīng)用前景，并對(duì)應(yīng)用中所需注意的問(wèn)題進(jìn)行了闡述。賈康、孫潔(2009)對(duì)PPP模式做出了明確的定義，指出PPP模式是公共部門與私人部門之間建立合作關(guān)系，使私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中發(fā)揮自身靈活的資源及優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而獲得利益[4]。該模式可以提高公共產(chǎn)品供給效率，提升資源利用率，這個(gè)定義的概括得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可，開啟了我國(guó)學(xué)者研究PPP模式的爆發(fā)期。

2.2 PPP模式效益研究

Spackman(2002)分析了英國(guó)政府在過(guò)去十年中實(shí)施的PPP模式項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)PPP模式的應(yīng)用在控制項(xiàng)目成本方面具有非常重要的作用。Khalid Fahad(2014)的研究表明，在發(fā)展中國(guó)家的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中使用PPP模式不僅可以減輕政府部門的財(cái)政壓力，還可以通過(guò)項(xiàng)目的穩(wěn)定收入吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資，使項(xiàng)目建設(shè)得更好。郭萬(wàn)莉(2016)討論了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP實(shí)施的項(xiàng)目投資收益，并提出3個(gè)研究方向：投資回報(bào)的合理模式選擇、確定適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目投資回報(bào)率、全面衡量投資回報(bào)率。

2.3 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)研究

Tah和McCafer(1993)率先在PPP領(lǐng)域引入了AHP層次分析法，用以識(shí)別和評(píng)估可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素。GrimSey(2002)總結(jié)并分析了歷史性PPP項(xiàng)目失敗的案例，并總結(jié)了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)?？掠澜『屯跏厍?2009)系統(tǒng)地總結(jié)了國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)實(shí)踐案例來(lái)研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并總結(jié)了相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素，提出了更為科學(xué)的PPP風(fēng)險(xiǎn)分配原則。王守清(2014)指出，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具體可分為政府信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、收益和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建造和融資風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)[5]，項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到運(yùn)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)是全生命周期都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的因素。

3 PPP模式應(yīng)用中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因

PPP模式發(fā)展到今天，它的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。既可以滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的需求，又可以解決地方政府的巨額債務(wù)存量和財(cái)政困難等問(wèn)題。但另一方面，PPP模式的操作和管理不當(dāng)也容易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)給政府帶來(lái)不確定性。PPP項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、資金需求大、項(xiàng)目復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)頻繁等特點(diǎn)，需要更高的監(jiān)控和管理。

3.1 法律法規(guī)銜接不暢，保障制度不完善

與PPP模式發(fā)展相關(guān)的財(cái)政制度正在建設(shè)和完善，有效的法律法規(guī)是化解PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的重要保障。針對(duì)如何管控PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)相關(guān)部門在近幾年陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的核心配套文件，用于規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展。但缺乏行政法規(guī)以上層級(jí)的規(guī)范性文件，這些政策性規(guī)范文件散見于中央部委與地方政府之中，由于上位法尚未建立，導(dǎo)致下位法存在重疊和沖突的現(xiàn)象。以財(cái)政部和發(fā)改委為例，這兩個(gè)部門對(duì)PPP模式的關(guān)鍵屬性的認(rèn)識(shí)和調(diào)整之間存在很大差距，這使得PPP政策制定后期兩個(gè)部門的直接結(jié)果不一致，阻礙了PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施。且PPP模式相關(guān)的保障制度法律很不完善，項(xiàng)目收益保障相關(guān)政策文件尚未闡明。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》(征求意見稿)的規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)避免過(guò)高或過(guò)低的利潤(rùn)。避免超額利潤(rùn)的目的是防止社會(huì)私人投資者尋求超額利潤(rùn)[6]。避免低項(xiàng)目收益是為了鼓勵(lì)社會(huì)私人投資者參與公共服務(wù)，并確保投資者獲得一定的利潤(rùn)，這些利潤(rùn)可以用來(lái)抵消項(xiàng)目實(shí)施費(fèi)用成本。但是，項(xiàng)目的最終收益是過(guò)高還是過(guò)低，都缺乏定量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政策文件對(duì)這一點(diǎn)也未作明確要求。

3.2 PPP模式發(fā)展過(guò)快，地方政府認(rèn)知不足

在中央各部門大力倡導(dǎo)的背景下，PPP模式快速在全國(guó)鋪展開來(lái)，入庫(kù)規(guī)模、落地規(guī)模均出現(xiàn)了持續(xù)快速增長(zhǎng)，極大地激發(fā)了各地政府拓展PPP項(xiàng)目的激情。但在中國(guó)推廣PPP模式的時(shí)間仍然很短，政府、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)等各個(gè)主體無(wú)法充分把握過(guò)去，現(xiàn)在和未來(lái)。在實(shí)施PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)的結(jié)果可能會(huì)有偏差，即會(huì)出現(xiàn)不確定性。加上地方政府前期準(zhǔn)備不足和地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目了解不夠深入都會(huì)增加政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，PPP項(xiàng)目的前期成本較低，政府傾向于過(guò)度投資且無(wú)法獲得長(zhǎng)期預(yù)算，加之政府和社會(huì)資本的責(zé)任不清等原因都會(huì)導(dǎo)致政府不能有效識(shí)別和分配財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP模型客觀地證明了社會(huì)資本的有效性，PPP的實(shí)質(zhì)是充分利用社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。但是，如果一些地方政府只是將PPP理解為一種融資手段，以PPP之名行舉債之實(shí)去追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盡管PPP項(xiàng)目的發(fā)展看似很快，但如果處理不當(dāng)，可能會(huì)增加地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 政府與社會(huì)資本間信息不對(duì)稱

PPP模式的參與主體除了社會(huì)資本、項(xiàng)目公司、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和公眾等外，還涵蓋了政府的許多方面。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中，存在著多重受托委托關(guān)系，例如公眾委托政府提供公共產(chǎn)品、政府委托社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共項(xiàng)目、政府委托中介機(jī)構(gòu)競(jìng)標(biāo)等。PPP模式的開展以各方主體的協(xié)議為基礎(chǔ)，但協(xié)議的簽訂是基于政府與其他各方之間博弈的結(jié)果，但由于政府，社會(huì)資本和其他各方在合作中追求自己的利益，雙方都希望合同能使自己受益。這些多重委托代理關(guān)系形成的信息不對(duì)稱將導(dǎo)致諸如道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、監(jiān)管不到位等多方面問(wèn)題，進(jìn)而影響了PPP項(xiàng)目的持續(xù)實(shí)施。另外一些地方政府沒(méi)有統(tǒng)計(jì)其轄區(qū)內(nèi)的所有財(cái)政支出責(zé)任，也無(wú)法完全識(shí)別和計(jì)算項(xiàng)目的潛在負(fù)債，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程未能充分披露，無(wú)法確認(rèn)財(cái)政支出效益。一旦PPP項(xiàng)目發(fā)生或有事件，導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任增加從而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 項(xiàng)目執(zhí)行中重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)

隨著前期PPP項(xiàng)目的推廣，絕大多數(shù)項(xiàng)目在2018年開始進(jìn)入了執(zhí)行階段，規(guī)范和管理PPP項(xiàng)目的執(zhí)行提上日程，需引起更多的關(guān)注。雖然目前政策的轉(zhuǎn)變已對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)有所傾斜，回報(bào)機(jī)制也從政府付費(fèi)居多轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂谜吒顿M(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，但整體上重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)問(wèn)題仍然突出。目前，PPP項(xiàng)目大多為可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，財(cái)金(2018)54號(hào)中指出可行性缺口補(bǔ)助是指政府向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，一些地方政府在PPP項(xiàng)目中沒(méi)有把可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)掛鉤，沒(méi)有規(guī)范的財(cái)評(píng)機(jī)制。在執(zhí)行過(guò)程中使用者付費(fèi)完全靠臆想，使用者付費(fèi)的偏差靠調(diào)整可行性缺口補(bǔ)助來(lái)倒擠，脫離實(shí)際情況。PPP項(xiàng)目的本質(zhì)應(yīng)該是通過(guò)運(yùn)營(yíng)讓項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)收益、提升運(yùn)營(yíng)效率、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的不規(guī)范、不恰當(dāng)?shù)厥褂谜?，引發(fā)了未來(lái)的財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語(yǔ)

PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，可以調(diào)整和規(guī)范已實(shí)施的PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，確保合法合理的社會(huì)資本回收，提高地方政府財(cái)政資金的使用效率，避免資金浪費(fèi)，促進(jìn)構(gòu)建健康和諧穩(wěn)定的財(cái)政體系。