關(guān)于地方政府債券會計信息披露的討論
——基于權(quán)責發(fā)生制視角

張 瑞 萍

(蘭州財經(jīng)大學(xué) 會計學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

從2015年新《預(yù)算法》的頒布賦予地方政府依法合理舉債的權(quán)利，截至2019年10月末，全國地方政府債務(wù)余額213800億元，其中，一般債務(wù)119235億元，專項債務(wù)94565億元；政府債券211550億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)2250億元(1)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財政部政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況披露。，占全國地方政府債務(wù)總額的98.95%，標志著政府債券成為政府合理舉債的最主要方式。從2009年起，政府債券經(jīng)歷了“代發(fā)代還—自發(fā)代還—自發(fā)自還”三種模式，2015年正式進入自發(fā)自還階段。政府債券的受益方與償債方實現(xiàn)配比。財庫〔2018〕29號：《政府部門財務(wù)報告編制操作指南(試行)》中規(guī)定了政府部門信息披露正式采用權(quán)責發(fā)生制。在此之前，收付實現(xiàn)制在政府會計報告中發(fā)揮著毋庸置疑的作用，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，收付實現(xiàn)制已無法滿足經(jīng)濟社會體制的需求，孫麗華[1]將其具體表現(xiàn)總結(jié)為“三個無法”，即：無法反映資產(chǎn)、負債和成本費用。已有研究由于權(quán)責發(fā)生制的改革，已經(jīng)不能適用于現(xiàn)行的地方政府債券信息披露，但是其方法和倡議值得借鑒。地方政府債券在財務(wù)報告中的獨立披露可借鑒企業(yè)會計準則，實現(xiàn)信息披露的完整性與規(guī)范性。在政府部門由收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制改革的過程中，政府債券信息如何合理披露才能找到既能提高政府活動的透明度，又不會被公眾誤解的平衡點？本文試圖借助企業(yè)會計信息披露中的權(quán)責發(fā)生制的方法，提出在政府部門會計信息披露中獨立核算和披露地方政府債券具體操作手段以及有效性分析，以期為完善地方政府債券信息披露提供參考。

1 權(quán)責發(fā)生制下地方政府債券會計信息披露的文獻綜述

自2009年3月底以來，我國地方政府債券在一些省份中陸續(xù)交易、上市。同時，對于地方政府債券在政府部門財務(wù)報告進行會計信息披露的倡議也相繼提出，李寶蘭[2]從地方政府債券會計信息披露的重要性以及現(xiàn)狀入手，提出了一系列的改進措施，其中包含應(yīng)當在政府財務(wù)報告的負債中增設(shè)“政府債務(wù)”以及“應(yīng)付財政轉(zhuǎn)貸款”項目。陳均平[3]從地方政府債務(wù)管理與政府會計的內(nèi)在關(guān)系入手，探討實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理所需要的改進措施，并且提出地方政府債務(wù)報告可借鑒企業(yè)財務(wù)會計準則。馬金華[4]回顧了地方政府債券的整個發(fā)展與成因，提出舉債債券化需要更加詳細的信息披露報告標準；黃芳娜[5]對于建立完整的地方政府債務(wù)管理體系提出相應(yīng)措施，其中包括建立地方政府債券財務(wù)報告制度是政府會計信息披露規(guī)范化途徑。朱洪瑞[6]從地方政府債券融資行為中，會計信息使用者角度分析財務(wù)會計列報項目中指出，由于地方政府債券在政府債務(wù)中占有相當大的比重，因此需要對地方政府債券通過“應(yīng)付債券”單獨核算。此類文獻主要是從地方政府債券的債務(wù)管理或者地方政府財務(wù)信息披露的角度提出改進措施，對于會計信息披露部分沒有系統(tǒng)的總結(jié)與分析，并且基于當時政府財務(wù)報告采用收付實現(xiàn)制，現(xiàn)存文獻只是倡導(dǎo)性地提出地方政府債券應(yīng)當在財務(wù)報表中單獨披露，缺乏完整會計信息披露的程序設(shè)計。

在政府財務(wù)信息披露采用權(quán)責發(fā)生制之后，有關(guān)地方政府債券會計信息披露的文獻相對較少，主要為對于地方政府債券信息披露方式的改進意見：王立平[7]基于地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的正負效應(yīng)，提出地方政府債券融資機制的完善措施，其中對于地方政府債券信息披露提出應(yīng)當不僅披露地方政府債券的基本情況，還要結(jié)合地方政府債務(wù)狀況，以便于投資者做出更加理性的決策。鄭春榮[8]通過對《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》的解讀，提出地方政府債券信息披露應(yīng)當在信息披露的范圍中包含本地區(qū)的財務(wù)數(shù)據(jù)以及或有負債等其他信息，地方政府財務(wù)信息與地方政府債券信息相結(jié)合的方法可以增加投資者的投資意愿，降低交易成本。同時，宋宇[9]從發(fā)行市場和監(jiān)督市場兩個角度，為地方政府債券市場監(jiān)督管理提出政策建議，在對地方政府債券信息披露進行論證，提出為完善地方政府債券流通市場信息披露，必須建立權(quán)責發(fā)生制下的政府綜合性財務(wù)報告，對債券賬目進行獨立審計。以上目標，皆可通過從政府部門財務(wù)報表信息披露中獨立反映地方政府債券來實現(xiàn)，財務(wù)報表信息披露本身具有全面反映核算主體的資產(chǎn)負債以及風(fēng)險信息的特征，并且伴隨著財務(wù)報表的披露，地方政府債券信息的可獲得性更加容易實現(xiàn)。

本文主要借助企業(yè)會計信息披露以及國外地方政府債券信息披露的成熟方法，提出地方政府債券會計信息披露的基礎(chǔ)即具體的核算方法，進而對會計信息披露的完善提出參考建議，并進行有效性分析。

2 權(quán)責發(fā)生制下地方政府債券會計信息披露的國外現(xiàn)狀

美國市政債券是全球規(guī)模最大，交易最活躍且市場化程度最高的市政債券市場，鄧建平[10]將美國市政債券信息披露總結(jié)為三個部分：一級市場的發(fā)行文件披露、二級市場上的持續(xù)信息披露以及發(fā)行人的自愿性信息披露。亦即在首次披露時按照官方聲明的一般披露原則，包括：發(fā)行人重要的財務(wù)信息，信用評價等等，而對于二級市場持續(xù)信息披露是采用在政府年度財務(wù)報告中進行信息披露，借助財務(wù)報告強制性披露的時間周期和信息內(nèi)容來規(guī)范市政債券。

日本作為市政債券發(fā)行的第二大國，并且其中央集權(quán)制國家以及地方自治實際上只擁有相對獨立的行政權(quán)的性質(zhì)與我國有很多相似之處，對我國地方政府債券會計信息披露制度的改進與完善有借鑒意義。根據(jù)日本政府網(wǎng)站《債務(wù)管理報告》：地方政府債券實行“特別會計”對債券進行核算，并在政府財務(wù)報告中進行會計信息披露。

3 權(quán)責發(fā)生制下地方政府債券會計信息披露的基礎(chǔ)

3.1 確認

按照《企業(yè)會計準則》規(guī)定，由于地方政府債券具有向其他方交付現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)的合同義務(wù)和其持有業(yè)務(wù)模式，應(yīng)當將地方政府債券確認為以攤余成本計量的金融負債。

3.1.1 核算主體

孫麗華[1]認為由于政府債務(wù)存在兩個主體，即實際舉債方和同時將實際舉借債務(wù)的部口、單位的同級財政部門作為另一個核算主體。而對于地方政府債券，本文觀點：是舉債方實際應(yīng)當按照政府部門財務(wù)報告編制工作中的核算主體來確認，即：政府部門(單位)作為核算主體，因為債券的債務(wù)人為政府部門，在使用債務(wù)人進行核算的過程中不會出現(xiàn)錯亂，并且依賴于政府部門的財務(wù)報表披露政府債券的信息，應(yīng)當使用與之相匹配的主體。

3.1.2 核算范圍

按照《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》中規(guī)定，地方政府債券的核算范圍應(yīng)當為以一般公共預(yù)算收入償還的一般債券融資和有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)。

3.2 計量

按照《企業(yè)會計準則》的規(guī)定，攤余成本計量的金融負債通常分為初始計量與后續(xù)計量。在初始計量中，對于地方政府債券，應(yīng)當設(shè)立“地方政府債券——一般債券”“地方政府債券——專項債券”以及“地方政府債券——利息調(diào)整”科目；而對于后續(xù)計量，地方政府債券應(yīng)當注意以下三項內(nèi)容的核算：

3.2.1 實際利率

借助于《企業(yè)會計準則》中的規(guī)定：對于地方政府債券，按照地方政府債券的信用評級，未來存續(xù)期間政府債券的估計現(xiàn)金流量的評估結(jié)果具有可獲得性，應(yīng)當在考慮所有合同條款(如提前還款、展期等)的基礎(chǔ)上估計預(yù)期現(xiàn)金流量，但不應(yīng)當考慮預(yù)期信用損失。依據(jù)未來期間的現(xiàn)金流量進行折現(xiàn)，得到為攤余成本所使用的利率，即為政府債券的實際利率。

3.2.2 攤余成本

在《企業(yè)會計準則》中：“對于金融負債的攤余成本，應(yīng)當以該金融負債的初始確認金額經(jīng)調(diào)整后的結(jié)果確定，調(diào)整項目有：(1)扣除以償還的本金；(2)加上或者減去采用實際利率法將該初始確認金額與到期日金額之間差額進行攤銷形成的累計攤銷額”。地方政府債券同樣可以借助此方法，在獲得實際利率之后，按照企業(yè)會計準則的處理相同的方式來獲得攤余成本。

3.2.3 地方政府債券——利息調(diào)整科目核算范圍

雖然國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確規(guī)定：“將建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和風(fēng)險應(yīng)急處置機制，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。但是地方政府無法償還債務(wù)，致使當政府信譽與地方建設(shè)出現(xiàn)嚴重危機時，中央不得不出面援助，形成下級政府倒逼上級政府的軟約束情形。因此，地方政府的違約風(fēng)險相對較低。然而，由于在融資過程中產(chǎn)生的交易成本以及其他原因，初始計量中地方政府債券的賬面價值與攤余成本之間同樣會產(chǎn)生差額，在使用攤余成本進行后續(xù)計量的過程中應(yīng)當使用利息調(diào)整二級科目進行調(diào)整處理。

4 權(quán)責發(fā)生制下地方政府債券會計信息披露方法的構(gòu)建

財政部令〔2015〕78號：《政府會計準則——基本準則》中規(guī)定了地方政府財務(wù)報表與預(yù)算報表相結(jié)合披露的方法，并且在政府財務(wù)報告信息披露中采用權(quán)責發(fā)生制，由于預(yù)算報告使用收付實現(xiàn)制。因此，本文的地方政府債券會計信息披露只針對在財務(wù)會計報告中的獨立核算和披露地方政府債券。

4.1 調(diào)整資產(chǎn)負債表項目

在資產(chǎn)負債表中，建立“地方政府債券——一般政府債券”和“地方政府債券——專項政府債券”報表項目。把地方政府債券從負債的各項科目中剝離出來，以便于更加清楚地反映地方政府債券的存量和流量。提升地方政府債券的相關(guān)性，以便于實現(xiàn)橫向與縱向的對比，更加有利于投資者的信息獲取。

4.2 增加地方政府債券明細賬

專項債券按照用途設(shè)置三級明細賬，以實現(xiàn)收益費用之間的配比。在大數(shù)據(jù)時代，專項債券的信息披露可借助大數(shù)據(jù)工具更加精準地實現(xiàn)收益費用配比，也更加有利于審計部門與信用評級部門的監(jiān)督審核；并且，地方政府債券明細賬的提供可幫助市場投資者或者其他信息需求者獲取更多的債券信息。

5 地方政府債券會計信息披露的有效性分析

5.1 節(jié)約市場投資者的溝通成本

市場投資者已經(jīng)具備財務(wù)報表信息處理的基本知識，金融市場發(fā)展為地方政府債券資產(chǎn)負債表的編制以及公開都提供了有利的條件。在市場經(jīng)濟發(fā)展的當今，金融市場的相對成熟發(fā)展，大量投資者的涌現(xiàn)，會計語言已經(jīng)基本默認成為投資者所熟知的基礎(chǔ)語言，對于地方政府債券而言，選擇成熟的會計核算體系作為信息披露的手段，相比于獨立披露而言，可以節(jié)約溝通成本，增強地方政府債券信息披露的透明度。

5.2 完善披露內(nèi)容與格式

地方政府債券規(guī)模的日益壯大急需更加規(guī)范的披露內(nèi)容和格式標準。地方政府債券的規(guī)模劇增，“隨心所欲”的信息披露也與日俱增。財政部于2018年底對外發(fā)布了《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》中，對信息披露具體內(nèi)容、渠道以及法律責任等做了相應(yīng)的規(guī)定，相比于2017年政府債券信息披露文件，2019年信息披露有了明顯的改善，基本格式也相應(yīng)固定。以浙江省和新疆維吾爾自治區(qū)為例，在2019年一般政府債券信息披露文件中僅有數(shù)據(jù)和具體內(nèi)容的區(qū)別，但是，政府債券信息披露的透明化工作依舊不夠完善，因此，地方政府債券信息披露應(yīng)當更加規(guī)范其內(nèi)容與格式標準，即在政府部門財務(wù)報表的披露中獨立反映地方政府債券的信息，促進投資者對于地方政府債券的存量與流量進行分析。

5.3 增強債務(wù)信息的勾稽關(guān)系

配比原則以及復(fù)式記賬能夠提高債券信息披露的透明度以及為受益與費用之間的勾稽關(guān)系。復(fù)式記賬由于其能夠反映資金運動變化過程的特點，不僅能夠清楚地反映資金的來龍去脈，還能通過賬戶記錄全面、系統(tǒng)地反映經(jīng)濟活動的過程和結(jié)果。地方政府債券借助復(fù)式記賬，能夠完成由債券發(fā)行到披露考核整個過程的透明化。

5.4 改善地方政府隱性債務(wù)問題

李麗珍[11]“相對于顯性債務(wù)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大、透明度低、舉債主體多元、債務(wù)形式多樣、還款來源不可持續(xù)，其風(fēng)險或?qū)⒊蔀槲覈?jīng)濟最大的‘灰犀?！?。權(quán)責發(fā)生制下，政府債券單獨作為報表項目列示，既能充分反映政府債券的增量，也可以反映存量，增加隱性債務(wù)的透明性，從而減少政府債務(wù)隱性債務(wù)的隱蔽點。

5.5 債務(wù)追蹤，提高債券披露透明化

按用途設(shè)定二級科目，實施債券追蹤，更加有利于審計部門的相關(guān)審查。地方政府債券按照用途可以分為一般債券和專項債券，而對于專項債券由于其具有收益的特征，可使用大數(shù)據(jù)進行精準配比，為審計部門對于債券的收益和費用進行追蹤提供了有力保障。

6 結(jié)論

在政府部門財務(wù)報告由收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)為權(quán)責發(fā)生制的情況下，地方政府信息披露借助于《企業(yè)會計準則》，結(jié)合政府部門核算的特征，通過確認、計量和報告三個部分在政府部門信息披露中建立地方政府債券獨立核算與報表披露方式，以求節(jié)約交易成本，完善信息披露和地方政府債券制度等，從而找到推進地方政府債券信息公開的有效措施。