對(duì)我國(guó)老年教育政策法規(guī)的學(xué)習(xí)回顧與思考

□崔 華

我國(guó)老年教育發(fā)展（主體是老年學(xué)校教育）近四十年，雖取得了令人矚目的成就，但離黨和國(guó)家的要求以及人民的期望還存有不小差距。究其原因，主要是老年教育政策法規(guī)制定與執(zhí)行還不夠到位。本文對(duì)老年教育各發(fā)展階段尤其是1994年以來(lái)的政策法規(guī)進(jìn)行梳理、分析，思考對(duì)策，以為后續(xù)出臺(tái)更加“有用”“管用”“實(shí)用”的老年教育政策法規(guī)以及“用好”“用足”“用活”老年教育政策法規(guī)的單位和部門作參考。

政策法規(guī)制定情況的學(xué)習(xí)與述評(píng)

1994年至現(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)、中共中央國(guó)務(wù)院、中組部、全國(guó)老齡委、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)老齡辦、教育部、民政部、文化部等部門先后頒布了“1+10多”部政策文件，即1部涉及老年教育的法律《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》；10多部相關(guān)政策文本，其中具有階段劃分的政策文本依據(jù)的分別為：一是帶動(dòng)老年教育量的擴(kuò)展和質(zhì)的提升的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（1996年）；二是將老年教育納入終身教育體系的黨的十六大報(bào)告（2002年）；三是恒定老年教育發(fā)展總方向的黨的十八大報(bào)告（2012年）。

以上政策法規(guī)基本上可劃分為三個(gè)階段：一是1994～2000年，這一階段沒有專門關(guān)于老年教育的政策文件，只是在相關(guān)老齡事業(yè)發(fā)展文件中提及老年教育，還未對(duì)老年教育的形式、內(nèi)容、體制等做具體規(guī)定。二是2001～2015年，這一階段的老年教育政策較先前有了更深入和具體的闡述，并且有關(guān)老年教育的專門政策已經(jīng)產(chǎn)生。三是2016年至現(xiàn)在，不僅有了老年教育的專題規(guī)劃，并且對(duì)老年教育工作的內(nèi)容、機(jī)制、保障等方面都做了具體規(guī)定；但針對(duì)老年教育的專項(xiàng)性、有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的政策少，且零碎分散，尚屬初級(jí)階段。在當(dāng)下國(guó)家還沒有出臺(tái)具有法律權(quán)威的《終身教育法》和《老年教育法》的背景下，出臺(tái)涉及老年教育內(nèi)容的終身教育條例的有福建、上海、河北、太原、寧波等省市；出臺(tái)老年教育單行條例的有天津、湖南、徐州等省市。我國(guó)老年教育政策法規(guī)的制定，反映出在老年教育管理機(jī)構(gòu)確立的過(guò)程中，老年教育的價(jià)值認(rèn)識(shí)逐漸得到清晰；終身教育理念開始在政府層面得到重視，并逐漸由一種學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?；從管理主體來(lái)看，呈現(xiàn)出以文化部為主、其他部門(如中組部、民政部、教育部、老齡委等)配合的管理格局；從發(fā)展策略來(lái)看，開始通過(guò)五年規(guī)劃及階段性指標(biāo)等規(guī)定性要求促進(jìn)老年教育，形成以規(guī)劃為起點(diǎn)，有愿景、有目的、有計(jì)劃的老年教育發(fā)展路線；從規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，側(cè)重于精神文化和政治思想教育，突出“教化”“熏陶”功能；從形式上看，側(cè)重于關(guān)注遠(yuǎn)程和網(wǎng)絡(luò)教育，“就近參加學(xué)習(xí)”的社區(qū)老年教育辦學(xué)形式、社會(huì)力量辦學(xué)被逐漸關(guān)注。

以上政策法規(guī)的制定，推動(dòng)老年教育發(fā)展成績(jī)斐然。老年學(xué)校和學(xué)員數(shù)量明顯增加；老年教育對(duì)我國(guó)精神文明建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定和諧起到了積極的促進(jìn)作用。由于對(duì)老年教育的定性和定位上有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程，以上政策法規(guī)在執(zhí)行中也暴露出一些需要注意完善的地方：一是把老年教育納入老年人社會(huì)保障范疇，凸顯了老齡事業(yè)的社會(huì)性和公益性，但忽略了老年人的社會(huì)價(jià)值；二是把老年教育理解為文化娛樂，有利于老齡工作的推廣與普及，但弱化了老年教育的教育功能；三是我國(guó)老年教育發(fā)展的政策價(jià)值定位一直糾結(jié)于活動(dòng)參與抑或精神發(fā)展；四是國(guó)家已經(jīng)對(duì)老年教育作了政治承認(rèn)，但是許多地方黨委、政府仍是口頭擁護(hù)政治承認(rèn)，行政承認(rèn)沒有做出，政治承認(rèn)和行政承認(rèn)的相結(jié)合只在少數(shù)地方得到實(shí)現(xiàn)。一旦定位為精英式教育，勢(shì)必造成老年教育覆蓋面窄；若把教育目標(biāo)簡(jiǎn)單定位為老年人活動(dòng)參與，就會(huì)忽視其深層次目標(biāo)“促進(jìn)老年人精神豐富與健康生存”這個(gè)老年大學(xué)辦學(xué)的根本，發(fā)展理念和目標(biāo)定位不清晰，是制約老年教育可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致老年教育公共服務(wù)體系難以建立，老年教育功能屬性未能盡早展現(xiàn)的重要原因。

對(duì)政策法規(guī)制定的建議

1.提高站位。一是認(rèn)清教育政策的實(shí)施若缺乏法制基礎(chǔ)，僅靠行政命令，就會(huì)使其具有更多的隨意性和暫時(shí)性，而缺乏政策實(shí)施的連續(xù)性；二是立足國(guó)情，堅(jiān)持中國(guó)化。教育部以及各級(jí)地方教育行政部門對(duì)老年教育問(wèn)題，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重視理論研究，聚焦“重大”“重點(diǎn)”“重要”的“三重問(wèn)題”解決，加強(qiáng)配套性政策內(nèi)容的制定工作；三是觀念更新，突破“養(yǎng)老權(quán)”的束縛，反思“福利式老年教育”和“休閑式老年教育”的不足，從更為寬泛的個(gè)人權(quán)益角度來(lái)審視老年教育工作；四是政策法規(guī)內(nèi)容的權(quán)責(zé)設(shè)置；五是老年教育設(shè)計(jì)需要基于學(xué)理的系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，但更需要指向法理的規(guī)定性政策定型，這樣才能有力地保障老年教育的持續(xù)、有效、健康發(fā)展。

2.完善立法。一是推進(jìn)《終身教育法》《老年教育法》立法，為老年教育政策法規(guī)的制定提供立足點(diǎn)；二是形成以《老年教育法》為基本法，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)為框架的中國(guó)特色老年教育政策法規(guī)體系；三是要有多方面相關(guān)專家，尤其是法學(xué)專家參加。

對(duì)政策法規(guī)執(zhí)行的建議

1.理順體制。建立健全老年教育工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，老年教育最好由教育行政部門牽頭具體運(yùn)作和負(fù)責(zé)。

2.政法互促。一是切實(shí)發(fā)展好老年教育，因?yàn)橛袨椴庞形?，有位才有好的政策法?guī)；二是用活、用足、用好現(xiàn)有的政策法規(guī)，用政策填補(bǔ)立法空白，政策與法律二者可以相輔相成；三是政策輔助法律實(shí)施：一方面，政策轉(zhuǎn)化為法律；另一方面，政策過(guò)程需要法律規(guī)范。

3.落實(shí)監(jiān)督。完善老年教育法律監(jiān)督的主體、客體和內(nèi)容，建立老年教育執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制，使一切老年教育活動(dòng)均在法律監(jiān)督范圍內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依。