突發(fā)公共事件下的未成年人監(jiān)護(hù)危機(jī)及解決路徑

馮玉婷

（浙江工商大學(xué) 浙江杭州 310016）

一、突發(fā)公共事件中的未成年人監(jiān)護(hù)困境和權(quán)利減損

突發(fā)公共事件，是突發(fā)公共安全事件的簡稱，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)公共事件中未成年人難免面臨脫離監(jiān)護(hù)的危險(xiǎn)。而在監(jiān)護(hù)缺失的困境下，未成年人因缺乏成熟的應(yīng)變能力和自我保護(hù)能力更容易面臨權(quán)利減損的危機(jī)。

（一）突發(fā)公共事件中未成年人監(jiān)護(hù)困境之形成

突發(fā)事件中未的成年人缺失監(jiān)護(hù)有兩種狀態(tài)，即既存型監(jiān)護(hù)缺失和次生型監(jiān)護(hù)缺失。既存型監(jiān)護(hù)缺失是指在未發(fā)生突發(fā)事件時(shí)就已經(jīng)存在的缺失監(jiān)護(hù)之情形；次生型監(jiān)護(hù)缺失則是指由于突發(fā)事件造成的缺失監(jiān)護(hù)之情形。既存型監(jiān)護(hù)缺失的緣由與突發(fā)事件無關(guān)，如留守兒童、散居孤兒和其他事實(shí)上無人撫養(yǎng)的兒童。反之，次生型監(jiān)護(hù)缺失的形成與突發(fā)事件緊密相關(guān)。

（二）未成年人監(jiān)護(hù)缺失之權(quán)利減損

首先是生命與健康權(quán)利危機(jī)，未成年人在面臨突發(fā)事件時(shí)生命健康有可能直接受到威脅。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，未成年人是多種傳染性疾病的易感人群，也是國家公共衛(wèi)生疾病防疫部門重點(diǎn)關(guān)注的保護(hù)對(duì)象；在面臨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件時(shí)，未成年人由于逃生經(jīng)驗(yàn)匱乏或自救能力不足等原因而更容易遭受損害。而在監(jiān)護(hù)缺失的情況下，未成年人面臨突發(fā)事件時(shí)的窘境便被再次放大。

第二是心理健康危機(jī)。部分未成年人被迫接受慣常生活環(huán)境的突變而對(duì)尚未成熟的心智造成沖擊。長時(shí)間被迫和父母分離，幼兒容易出現(xiàn)分離焦慮和行為的改變。有些兒童青少年不善于傾訴，往往出現(xiàn)憂郁、沉默寡言的狀況。[1]至于留守兒童、散居孤兒以及其他長期缺乏監(jiān)護(hù)的未成年人，會(huì)因察覺到自身陷入危險(xiǎn)境況而安全感極度匱乏。汶川大地震后，四川省綿陽市中心醫(yī)院對(duì)院內(nèi)100名兒童進(jìn)行了震后心理行為活動(dòng)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：緊張恐懼的有100例，注意力不集中的有88例，整夜不眠13例，拒談13例，說夢(mèng)話11例，悶悶不樂5例。[2]

第三是學(xué)習(xí)和受教育權(quán)利危機(jī)。來自教育部的數(shù)據(jù)顯示，兒童青少年因突發(fā)事件而被迫居家，無法前往學(xué)校接受教育。在缺乏監(jiān)護(hù)人指導(dǎo)的境況下，居家的未成年人很難正確利用電子設(shè)備，存在沉迷網(wǎng)絡(luò)的可能性。這樣的事件警示我們?cè)谔厥鈺r(shí)期更要關(guān)注未成年人的受教育權(quán)利。

二、突發(fā)公共事件中未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)的理論導(dǎo)向

未成年人自身所具有的脆弱性和依賴性，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)缺失的未成年人在突發(fā)事件中面臨前文所述的眾多權(quán)益減損。除此之外，本文將結(jié)合最有利于未成年人原則以及突發(fā)公共事件時(shí)期的臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度理論，來分析突發(fā)公共事件時(shí)期對(duì)未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)與救助制度建立之必要性與正當(dāng)性。

（一）最有利于未成年人原則

未成年人是國家和社會(huì)的未來，但未成年人存在自我保護(hù)意識(shí)和自我保護(hù)能力欠缺的問題，外界干預(yù)以夯實(shí)其權(quán)益保護(hù)實(shí)為不可或缺之選擇。一個(gè)國家對(duì)未成年人權(quán)益保護(hù)的水平一定程度上也體現(xiàn)了該國社會(huì)發(fā)展水平，包括社會(huì)保護(hù)和國家保護(hù)。面臨突發(fā)事件時(shí)，因家庭保護(hù)力量的不足，國家和社會(huì)更應(yīng)關(guān)注未成年人的權(quán)益危機(jī)。

《兒童權(quán)利公約》第三條第一款規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”，首次在世界范圍內(nèi)真正意義上明確了“兒童最大利益原則”。我國于1990年簽署《兒童權(quán)利公約》，并于1992年對(duì)我國正式生效，表明我國接受“兒童最大利益原則”，并在日后的未成年人保護(hù)相關(guān)立法方面堅(jiān)定這一立場。2020年通過的《未成年人保護(hù)法》第四條亦規(guī)定：保護(hù)未成年人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人的原則。

在面臨突發(fā)事件時(shí)，監(jiān)護(hù)缺失的未成年人最基本的權(quán)利往往會(huì)陷入危機(jī)，特別是生命與健康權(quán)利危機(jī)、精神健康危機(jī)、受教育危機(jī)以及其他權(quán)利危機(jī)。對(duì)此，在突發(fā)公共安全事件時(shí)期，國家與社會(huì)更應(yīng)介入未成年人權(quán)益保護(hù)，撐起未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)的保護(hù)傘。

（二）突發(fā)公共事件時(shí)期的國家臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度

國家監(jiān)護(hù)制度是指當(dāng)未成年人因各種原因?qū)е录彝ケO(jiān)護(hù)不足時(shí)，國家行使監(jiān)護(hù)權(quán)的制度。而突發(fā)公共事件時(shí)期的國家臨時(shí)監(jiān)護(hù)，就是指在發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，國家對(duì)暫時(shí)無法找到監(jiān)護(hù)人或監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的未成年人進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)?！秶H兒童權(quán)利公約》規(guī)定：暫時(shí)或永久脫離家庭環(huán)境的未成年人，應(yīng)有權(quán)得到國家的特別協(xié)助和保護(hù)。這一規(guī)定提供了當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)缺失時(shí)，國家監(jiān)護(hù)補(bǔ)位的法律基礎(chǔ)。

我國2012年《未成年人保護(hù)法》“社會(huì)保護(hù)”一章中就已經(jīng)有政府承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任的規(guī)定。 2019年民政部、最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中也要求，民政部對(duì)認(rèn)定過程中處境危急的兒童，應(yīng)當(dāng)實(shí)施臨時(shí)救助和監(jiān)護(hù)照料。2020年通過的《未成年人保護(hù)法》則新增了“政府保護(hù)”專章，其中第九十二條規(guī)定更是明確了國家在突發(fā)公共事件時(shí)期補(bǔ)位未成年人監(jiān)護(hù)的責(zé)任。

國家監(jiān)護(hù)制度在《民法典》中亦有所體現(xiàn)。除了民政部需承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，《民法典》第三十四條還規(guī)定了基層群眾性自治組織的監(jiān)護(hù)責(zé)任：因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護(hù)人暫時(shí)無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的生活處于無人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門應(yīng)當(dāng)為被監(jiān)護(hù)人安排必要的臨時(shí)生活照料措施?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第四十三條亦對(duì)基層群眾性自治組織作出了要求：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府有關(guān)部門監(jiān)督未成年人委托照護(hù)情況，發(fā)現(xiàn)被委托人缺乏照護(hù)能力、怠于履行照護(hù)職責(zé)等情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府有關(guān)部門報(bào)告，并告知未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，幫助、督促被委托人履行照護(hù)職責(zé)。

三、突發(fā)公共事件中未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展路徑

基于突發(fā)公共安全事件中未成年人監(jiān)護(hù)缺失的危險(xiǎn)性以及對(duì)未成年人特殊保護(hù)理論導(dǎo)向的分析，我們明晰了對(duì)突發(fā)事件中監(jiān)護(hù)缺失的未成年人進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)的重要意義。我國《民法典》和《未成年人保護(hù)法》結(jié)合社會(huì)民生，確立了突發(fā)事件中民政部、基層民眾自治組織對(duì)未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。然而這兩部律法僅對(duì)臨時(shí)監(jiān)護(hù)作出了制度性的規(guī)定，至于如何確立監(jiān)護(hù)以及監(jiān)護(hù)的后續(xù)處理方案則需要在其他立法實(shí)踐如條例中進(jìn)一步細(xì)化。

（一）建立健全困境未成年人信息檔案

《未成年人保護(hù)法》第四十三條規(guī)定：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作……指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，建立留守未成年人、困境未成年人的信息檔案并給予關(guān)愛幫扶。建立困境未成年人信息庫并突發(fā)公共事件時(shí)期及時(shí)摸排、完善乃前瞻性行為，有利于及時(shí)救助原生型監(jiān)護(hù)缺失的未成年人，亦有益于及時(shí)排查次生型監(jiān)護(hù)缺失的未成年人，為突發(fā)公共事件中監(jiān)護(hù)缺失的未成年人得到及時(shí)救助夯實(shí)基礎(chǔ)。

民政部、最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中提出要求，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)宣告兒童父母失蹤、死亡及撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)等案件設(shè)立綠色通道，及時(shí)將法律文書抄送兒童戶籍地縣級(jí)民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享。

建立起困境兒童信息庫，提前摸清區(qū)域內(nèi)困境兒童相關(guān)信息，在面臨突發(fā)公共安全事件時(shí)才能第一時(shí)間對(duì)其進(jìn)行救助。同時(shí)應(yīng)格外關(guān)注受突發(fā)公共安全事件影響的家庭，及時(shí)更新因突發(fā)公共安全事件導(dǎo)致監(jiān)護(hù)缺失的兒童信息檔案。

（二）擴(kuò)大社會(huì)組織參與未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)

社會(huì)組織是完善我國困境兒童監(jiān)護(hù)制度的重要力量。習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上指出：“要發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)。”[3]實(shí)踐中，婦聯(lián)組織、共青團(tuán)組織、困境兒童所在學(xué)校和兒童監(jiān)護(hù)人所在單位等社會(huì)組織共同參與困境兒童的保障工作，對(duì)于兒童的保護(hù)具有重要的作用與意義。對(duì)于具有專業(yè)能力的社會(huì)組織，可建設(shè)完善其硬件設(shè)施和工作機(jī)制，亦可以大力培養(yǎng)和建立一批專業(yè)化人才隊(duì)伍，以備在突發(fā)公共安全事件時(shí)期直接承擔(dān)未成年人的臨時(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)。[4]

除此之外，基層群眾性自治組織工作人員也要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，開展有針對(duì)性的走訪探視，了解掌握本地監(jiān)護(hù)缺失兒童的健康和生活狀況，第一時(shí)間向所在社區(qū)（村）報(bào)告相關(guān)信息，切實(shí)做到底數(shù)清、情況明，想方設(shè)法幫助這些監(jiān)護(hù)缺失兒童及其家庭解決現(xiàn)實(shí)困難，不斷夯實(shí)監(jiān)護(hù)缺失兒童的權(quán)利保護(hù)工作基礎(chǔ)。[5]

四、結(jié)語

突發(fā)公共事件導(dǎo)致未成年人因陷入監(jiān)護(hù)缺失的局面而面臨權(quán)利減損危機(jī)，對(duì)本就缺乏監(jiān)護(hù)的困境未成年人而言更是雪上加霜。我國已經(jīng)采取了如發(fā)放補(bǔ)助金等措施來緩解這類未成年人的生存與生活壓力。事實(shí)上，在面臨突發(fā)公共事件時(shí)，解決未成年人監(jiān)護(hù)難題更是迫在眉睫的難題。在最有利于未成年人原則的指導(dǎo)下，國家補(bǔ)位未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)制度在《民法典》等法律法規(guī)中逐步明晰。然而我國目前尚欠缺完備的困境未成年人信息檔案，政府與基層民眾自治組織也尚未妥善履行突發(fā)公共事件中對(duì)未成年人的臨時(shí)監(jiān)護(hù)義務(wù)，對(duì)未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)的后續(xù)方案仍需進(jìn)一步考量?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》將監(jiān)護(hù)缺失兒童明確納入國家監(jiān)護(hù)體系，確定由民政部門承擔(dān)臨時(shí)或者長期監(jiān)護(hù)職責(zé)，就是為此作出的努力。[6]故國家與社會(huì)要發(fā)揮各自的職能、加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，才能真正為突發(fā)公共事件中的未成年人撐起一把安心傘。