環(huán)境行政的倫理探析
——在公共行政正義框架下

龔建偉

（蘇州科技大學(xué) 江蘇蘇州 215009）

環(huán)境保護(hù)由于其特殊性，向來是政府干預(yù)的重點(diǎn)領(lǐng)域。為了應(yīng)對(duì)各種環(huán)境問題，政府必然會(huì)采取各種行政手段以達(dá)到環(huán)境治理的目的，這便是環(huán)境行政的內(nèi)涵。對(duì)環(huán)境行政整體進(jìn)行倫理分析與解讀，有助于更深入地了解環(huán)境行政本身，也可以促進(jìn)環(huán)境行政自身的完善，以確保環(huán)境行政能夠更加有效地為人民服務(wù)。

一、環(huán)境行政的特點(diǎn)

自1982年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部組建以來，中國(guó)的環(huán)境行政已經(jīng)有序發(fā)展了三十多個(gè)年頭。當(dāng)然，在1982年之前也有一系列的環(huán)境保護(hù)措施、文件和立法工作，但是1982年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)的環(huán)境保護(hù)局被設(shè)立仍然是一個(gè)標(biāo)志性事件。在這之后，環(huán)境保護(hù)部門地位逐漸提高，環(huán)保工作也越來越受到重視。

與其他行政行為相比，環(huán)境行政有一定的特殊性。從目的論維度考慮，環(huán)境行政的直接目的是對(duì)自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，而非其他行政行為那樣對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。自然的生態(tài)環(huán)境和人類之間固然是不可分離的，但是環(huán)境行政也絕不是完全僅僅為了人類生存考慮。譬如對(duì)一些珍稀的瀕危物種進(jìn)行保護(hù)這種行政行為，本身自然有非人類中心主義的成分在內(nèi)。換言之，環(huán)境行政的目的包含了一定的非屬人成分，即動(dòng)物權(quán)利等多方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容可以被視為環(huán)境正義的一部分。總體而言，環(huán)境公共政策必然會(huì)蘊(yùn)含被大部分人所接受并且認(rèn)為是正當(dāng)?shù)沫h(huán)境正義原理[1]，這是環(huán)境行政的應(yīng)然要求。當(dāng)然，廣義來看，環(huán)境行政所保護(hù)的利益也仍然是公共利益的一部分，這是行政權(quán)力的公共屬性所要求的[2]。

環(huán)境行政相比傳統(tǒng)行政執(zhí)法的另一個(gè)特殊性是實(shí)際操作層面上的。環(huán)境行政的具體操作要求相比傳統(tǒng)行政而言更加靈活，這主要是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)工作的特殊性。環(huán)境行政對(duì)執(zhí)法人員的主觀能動(dòng)性有更高要求，手段也應(yīng)該更具有綜合性，從而能夠多元化地應(yīng)對(duì)各式各樣的環(huán)境問題[3]。這很好理解，譬如對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行衡量這種事情對(duì)人員素質(zhì)的要求顯然較其他行政行為更高，難度也更大。

二、環(huán)境行政的倫理視閾

（一）公共行政的道德化要求

固然，環(huán)境保護(hù)有非人類社會(huì)的成分，但是這一部分仍然應(yīng)被認(rèn)為是公共利益的一種。當(dāng)代環(huán)境主義大都處于人類中心主義和非人類中心主義之間，人類進(jìn)行環(huán)境保護(hù)也是出于多方面的利益考慮——物質(zhì)上實(shí)用亦或者精神與情感的滿足[4]，而這些利益都可以歸于公共利益。因此，公共事務(wù)毫無疑問應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)包括在內(nèi)，而環(huán)境行政自然也是大公共行政的一部分[5]。

既然我們明晰了環(huán)境行政的公共行政屬性，自然也應(yīng)當(dāng)思考公共行政的道德化要求。自19世紀(jì)韋伯和威爾遜等人開創(chuàng)了公共行政技術(shù)化的道路以來，科層制下的公共行政便開始了對(duì)工具理性的追求[6]。在這種進(jìn)路下，“道德化”本身是被公共行政所忽視的方面。自20世紀(jì)30年代以來，對(duì)這種傳統(tǒng)公共行政模式的挑戰(zhàn)開始出現(xiàn)，價(jià)值理性的追求也重新被擺上臺(tái)面。如果公共行政僅需考慮工具理性，則其最終指向目標(biāo)自然不可避免會(huì)受到質(zhì)疑。對(duì)價(jià)值理性進(jìn)行一定程度的反思是公共行政的先決條件，更是其工具理性實(shí)現(xiàn)時(shí)的必要制約。

事實(shí)上，如果考慮到公共行政的目標(biāo)，也就是公共利益，那么其道德性理應(yīng)是不言自明的。我們知道，行政產(chǎn)生的目的是尋求對(duì)人與人的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，那么如何對(duì)待公共利益這一問題，實(shí)質(zhì)上就可以化為如何對(duì)待人的問題。既然如此，對(duì)行政本身提出道德要求也是我們的應(yīng)有之義。無論是行政本身、行政人員的素質(zhì)亦或者行政的目的，都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)充分的道德化以確保人作為道德存在物的價(jià)值能夠在各個(gè)方面均得到張揚(yáng)[7]。

（二）公共行政正義：環(huán)境行政的前提與實(shí)現(xiàn)路徑

由此，我們可以引入公共行政正義來作為對(duì)環(huán)境行政進(jìn)行倫理審視的框架。公共行政正義是一個(gè)交叉學(xué)科的概念，它與公共行政學(xué)和倫理學(xué)兩個(gè)學(xué)科有關(guān)，且更加側(cè)重倫理學(xué)，因?yàn)楣残姓x所強(qiáng)調(diào)的正義仍然是倫理學(xué)角度的[8]。這一概念中的公共行政也包括了多個(gè)維度，分別是制度、活動(dòng)和活動(dòng)的執(zhí)行主體。具體到環(huán)境行政上，則分別是環(huán)境行政制度、環(huán)境行政具體活動(dòng)和活動(dòng)執(zhí)行者。社會(huì)制度下有許多價(jià)值，而首要的一個(gè)便是正義。不正義的制度不能夠被效率等任何理由辯護(hù)，人基于正義也有一種天然的不可侵犯性[9]。因此，環(huán)境行政制度本身的正義性是一個(gè)首要的前提，即行政權(quán)力得到普遍認(rèn)同[10]。

根據(jù)如今興起的新公共行政理論，政府應(yīng)當(dāng)力圖提高人民的滿意程度，以為人民服務(wù)為宗旨和目標(biāo)[11]，這也是環(huán)境行政的前提。從何處出發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)？不同的環(huán)境主義主張對(duì)此給出了不同的答案，但是大多數(shù)都會(huì)認(rèn)同一點(diǎn)，就是所推行的環(huán)境保護(hù)政策應(yīng)當(dāng)被多數(shù)人所認(rèn)可，這從兩個(gè)層面來看都是必然性的要求。一方面來說，現(xiàn)代國(guó)家的道德取向本就包括了應(yīng)當(dāng)服從人民的意志[12]，而這恰恰是環(huán)境保護(hù)政策制定的基礎(chǔ)。而另一方面來說，不為多數(shù)人所認(rèn)可的環(huán)境保護(hù)政策本也難以執(zhí)行。這個(gè)“多數(shù)人的認(rèn)可”不光是從社會(huì)大眾的層面考慮，同時(shí)也包括了行政執(zhí)法人員的角度。只有大群體和小群體均對(duì)環(huán)境政策保持肯定的態(tài)度，環(huán)境行政才能夠有力地推行。

“多數(shù)人的認(rèn)可”在實(shí)際中的主要體現(xiàn)方式是公眾參與，它被貫穿在所有的環(huán)境公共決策之中[13]。如果將公眾參與的視野放得更加廣闊，我們可以發(fā)現(xiàn)其同時(shí)具有前提和路徑兩個(gè)屬性。作為前提的公眾參與奠定了環(huán)境行政的根基，是公共行政權(quán)力的合法性體現(xiàn)；而作為路徑的公眾參與提供了環(huán)境行政權(quán)力順利行使的渠道，確保了公共行政權(quán)力的有效性。

作為路徑的公眾的參與有多種形式，可以是個(gè)體的，也可以是組織性的。具體到操作層面上，針對(duì)非法環(huán)境污染行為向行政部門進(jìn)行舉報(bào)、發(fā)起環(huán)境公益訴訟、對(duì)環(huán)境立法與政策提出建議亦或者單純地積極配合行政執(zhí)法等均是公眾參與的方式。但是我們應(yīng)當(dāng)注意到其中可能出現(xiàn)的一些問題，譬如出于個(gè)人利益和認(rèn)知錯(cuò)誤等原因，對(duì)環(huán)境公共決策做出具有偏向性的參與；抑或者出于各種主客觀原因而放棄參與等。針對(duì)這些問題，合理的行政解決方案可以是利益組織化，組織而非個(gè)體來行使主動(dòng)公眾參與權(quán)能夠充分彌補(bǔ)上文所述種種不足[13]。合理合規(guī)的利益組織可以確保公眾參與時(shí)信息提供的簡(jiǎn)潔與準(zhǔn)確，也可以讓公眾可以“搭便車”，從而更有參與環(huán)境公共決策的欲望。公共行政正義的應(yīng)然要求不僅僅是提供參與的可能，更應(yīng)當(dāng)注重廣泛參與的最終實(shí)現(xiàn)，即達(dá)成形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一。

環(huán)境行政的實(shí)踐組成中同樣有一個(gè)因素受到公共行政正義框架的制約，那就是環(huán)境行政執(zhí)法人員。執(zhí)法人員對(duì)環(huán)境公共政策的認(rèn)同之必要在上文已經(jīng)有所闡述，但是同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮其責(zé)任問題。早在兩千多年前，柏拉圖就已經(jīng)于其著作《理想國(guó)》中指出了“盡力履行公務(wù)”這一城邦正義原則；孔子也提出了“為人謀而不忠乎”的道德標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這一原則公務(wù)人員自然應(yīng)當(dāng)忠于他所服務(wù)的人民。然而環(huán)境行政權(quán)力的所有者不可避免會(huì)擁有一定程度的私人性，環(huán)境行政執(zhí)法的過程中也涉嫌許多復(fù)雜的利益問題，因此這種私人性極有可能導(dǎo)致環(huán)境行政的異化，從而與公共行政正義的應(yīng)然要求發(fā)生沖突[14]。所以，公共行政正義的價(jià)值體現(xiàn)為對(duì)環(huán)境行政過程中私人性的制約，以確保其實(shí)現(xiàn)路徑的不偏不倚。

（三）作為環(huán)境行政目的公共行政正義：基于利益權(quán)衡角度

公共行政的目的是公共利益的實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著單純公共利益的“最大化”[15]。因?yàn)楣怖孀畲蠡倪^程中極有可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)體或者群體利益的受損，而且“最大化”是否能夠達(dá)到，是否真實(shí)也都是值得懷疑的地方。環(huán)境行政中同樣滲透著這些問題，尤其體現(xiàn)在對(duì)個(gè)體的制約乃至懲戒上。本節(jié)將著重于討論環(huán)境行政和公共利益的權(quán)衡問題。

環(huán)境行政的過程中懲戒對(duì)象主要是對(duì)生態(tài)環(huán)境做出破壞的人，作出懲戒的目的也分為兩個(gè)方面，分別是警示作用和補(bǔ)償修復(fù)環(huán)境所需經(jīng)費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)公共行政的目的，環(huán)境行政的懲處就必須更加合理，以確保目的的實(shí)現(xiàn)。過輕的懲處力度很有可能變?yōu)樽兿嗟摹芭盼蹤?quán)”購(gòu)買[3]，且懲處金額根本無法補(bǔ)足環(huán)境修復(fù)的資金缺口，公共利益的保障自然也蕩然無存。從另一個(gè)角度上來看，環(huán)境行政懲罰本身也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，建立起對(duì)此的獎(jiǎng)懲機(jī)制[16]，以確保環(huán)境行政充分服務(wù)于公共利益。當(dāng)然，在這里需要明晰一個(gè)概念——究竟何為公共利益？這同樣是環(huán)境行政需要考量的。行政過程中可能伴隨的“公共利益”概念擴(kuò)張固然存在必要，但可能也會(huì)產(chǎn)生一些需要反思的問題。對(duì)此概念的界定，是環(huán)境行政目的制定時(shí)的一個(gè)先決條件，因?yàn)楫?dāng)我們確定我們的目的是“善”的時(shí)候，我們必須要對(duì)“善”概念作出界定，才能確保目的本身合乎“善”的要求。

環(huán)境行政同時(shí)也包括對(duì)個(gè)體權(quán)益的限縮，譬如禁止大排量汽車出售，不可避免會(huì)對(duì)社會(huì)中一些人造成影響。但如果這種限縮能夠顯然地促進(jìn)公眾利益，那么其就應(yīng)當(dāng)是被肯定的。如果不對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行任何制約，則人的生命健康權(quán)幾乎必然受到相當(dāng)程度的侵害，更不用提其他權(quán)利了。至于這種限制的程度，就需要以公共行政正義為標(biāo)準(zhǔn)衡量：有多少人的利益因此受損？是否有可替代的對(duì)象？他們能否承擔(dān)利益的損失？有多少人因此受益？這些受損者是否因此受益？考慮到生態(tài)環(huán)境問題的特殊性，我們可以斷言幾乎每個(gè)人都能夠因此受益，問題無非是利益可能受到的損害，這是最值得斟酌的。我們固然可能無法確定一個(gè)十分精確的利益權(quán)衡之點(diǎn)，但是我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)努力判斷環(huán)境行政本身是否合乎正義之要求；應(yīng)然與實(shí)然之間固然存在差距，但是價(jià)值理性的追求則始終都不應(yīng)被放棄。以人民為主體，充分保證最廣大人民的利益，是環(huán)境行政的應(yīng)有之義。

三、社會(huì)善的實(shí)現(xiàn)

公眾參與是環(huán)境行政的正義前提，環(huán)境行政又必然歸于公眾利益的實(shí)現(xiàn)，最終形成“來自人民，為了人民”的閉環(huán)。過去，由于環(huán)境行政的特殊性，公眾參與程度較許多行政行為而言為弱，且環(huán)境行政的公眾利益實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)不如社會(huì)保障之類那么明顯，因此環(huán)境行政時(shí)有受到質(zhì)疑。

正如前文所述，從范式上來看，環(huán)境行政和其他公共行政的范式具有同一性，這一點(diǎn)毫無疑問。然而環(huán)境行政所指向的究竟是什么？如果不能確定環(huán)境行政的目的指向，則不可避免會(huì)陷入“為了誰的環(huán)境行政”這種窘境。環(huán)境行政的目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，公共行政正義的目的論維度則要求實(shí)現(xiàn)公共利益，前者必然指向后者，兩者之間的紐帶則是社會(huì)之善。

我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到確保公眾參與本身就是社會(huì)善的一部分，通過理念更新、制度供給、制度保障等手段確保環(huán)境治理的公共性也很有必要[17]。公眾參與有利于確保環(huán)境行政體制自身的合理性與合法性，更可以協(xié)助促進(jìn)環(huán)境行政人員的素質(zhì)。從美德倫理學(xué)的角度考慮，我們現(xiàn)代人需要具有社會(huì)性質(zhì)的美德[18]；而公眾對(duì)環(huán)境行政的參與有助于整體的生態(tài)意識(shí)養(yǎng)成，這正是當(dāng)代社會(huì)所需要的被稱之為“生態(tài)公民”的美德。美德的可教性是古希臘以來就在討論的問題，環(huán)境行政在這里起到“教導(dǎo)德性知識(shí)養(yǎng)成”的作用。美德的養(yǎng)成顯然是社會(huì)之善，無論是狹義的人類社會(huì)還是廣義的生物與環(huán)境共同構(gòu)成的社會(huì)。至于從目的角度考慮的話，環(huán)境行政本身的正義導(dǎo)向十分顯而易見，也無需多加贅述。只是需要指出一個(gè)核心要點(diǎn)，就是人應(yīng)當(dāng)意識(shí)到當(dāng)下人類所面臨環(huán)境問題的嚴(yán)重性，無論人類中心亦或者非人類中心主義都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)環(huán)境權(quán)作為全人類應(yīng)有權(quán)利的價(jià)值。綜上，環(huán)境行政的實(shí)質(zhì)正義必然是社會(huì)之善，即社會(huì)整體環(huán)境權(quán)的充分保證。

當(dāng)然在最后還是要指出一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，環(huán)境保護(hù)所促成的“生態(tài)公民”這一美德能否納入傳統(tǒng)的美德倫理學(xué)中仍然是有疑問的。但如果考慮到這一美德確實(shí)能夠作為傳統(tǒng)規(guī)范倫理的補(bǔ)充，則其美德性質(zhì)還是可以藉由這一角度得到確證。由此，在公共行政正義這一框架下，環(huán)境行政的形式正義最終被反饋為社會(huì)性的美德，即社會(huì)之善，而實(shí)質(zhì)正義的終點(diǎn)也毫無疑問是社會(huì)之善。形式正義與實(shí)質(zhì)正義被統(tǒng)一為社會(huì)善的實(shí)現(xiàn)，這既是環(huán)境行政的最高目標(biāo)，也是價(jià)值所在。

四、結(jié)語

就整體上來看，公共行政正義應(yīng)當(dāng)滲透入環(huán)境行政的各個(gè)階段，方能使得環(huán)境行政更加有效合理，確保環(huán)境行政更好地服務(wù)于廣大人民，而非僅僅止步于環(huán)境指標(biāo)的改善。我們不應(yīng)忘記，環(huán)境行政正是為了達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的，從而導(dǎo)向社會(huì)善的最終達(dá)成。