內江市市中區(qū)黨建引領鄉(xiāng)村治理的路徑與對策研究

◇中共內江市委黨校 李 興

隨著農村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和社會生產力水平的進一步提高，當前鄉(xiāng)村治理水平與農村經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀不平衡不對稱問題突出，市中區(qū)進一步鞏固農村黨建改革成果，在優(yōu)化組織體系中強化基層黨組織全覆蓋、在突出服務功能時強化黨組織引領、在提升鄉(xiāng)村治理水平方面強化“德治法治自治三輪驅動”進行了一系列探索，但是農村黨組織引領力、號召力、統(tǒng)籌力還不夠強大，需要進一步完善基層治理體系、強化基層治理保障、夯實基層治理基礎。本文通過探索黨建引領鄉(xiāng)村治理的路徑，總結出行之有效的經(jīng)驗，對存在的困難及原因進行分析，提出對策建議，對強化基層黨組織政治功能和服務功能，推動鄉(xiāng)村治理具有重要的現(xiàn)實意義。

1 市中區(qū)黨建引領鄉(xiāng)村治理路徑的探索實踐

近年來，市中區(qū)進一步鞏固農村黨建改革成果，在優(yōu)化組織體系中強化基層黨組織全覆蓋、在突出服務功能時強化黨組織引領、在提升鄉(xiāng)村治理水平強化“德治法治自治三輪驅動”取得了一定的成績，分別突出了三字經(jīng)—“建”“領”“治”。

1.1 “建”農村基層黨組織，強化全覆蓋

（1）注重優(yōu)化黨組織設置。2019年以來逐漸打破“一村一支部”傳統(tǒng)設置模式和地域限制，推行村村聯(lián)建、村企聯(lián)建等方式建立聯(lián)建型黨組織，探索城鄉(xiāng)黨建聯(lián)姻結對共建模式，推動建立一批專合社、家庭農場黨組織和聯(lián)建黨組織。2020年5月，全區(qū)通過整合規(guī)模較小的村、距離靠得近的村、合并同類的村等措施，完成了村級建制調整，提拔了一批真正能夠干事創(chuàng)業(yè)的村支部書記，減少了村級組織和村級干部數(shù)量，優(yōu)化了村級組織空間布局，增強了村級治理能力，有利于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。

（2）完善區(qū)域組織架構。依托區(qū)域化黨建，橫向形成與工會、團委、婦聯(lián)、工商聯(lián)等人民團體的黨群聯(lián)動機制，與行業(yè)協(xié)會、志愿者協(xié)會等社會組織的區(qū)域聯(lián)動機制；縱向形成以鎮(zhèn)為主體的區(qū)域化、網(wǎng)格化管理模式，完善基層黨總支、黨支部、黨小組、黨員責任四級網(wǎng)絡建設。

（3）拓寬基層組織覆蓋。探索支部建在產業(yè)鏈上，對農民合作社實施“單獨組建、‘龍頭’帶建、區(qū)域共建、產業(yè)統(tǒng)建”四種組建模式，組建合作社黨支部31個、黨小組3個；對家庭農場實施“鎮(zhèn)級建支部，村級建小組”的方式，組建家庭農場黨支部5個，黨小組2個。

1.2 發(fā)揮黨組織服務功能，強化示范引領

（1）突出組織“領航”。打破隸屬壁壘，以村黨組織為核心構建“1+N”鄉(xiāng)村共同治理機制，調動駐村企業(yè)、新型經(jīng)營主體、社會組織、志愿者隊伍和群眾等多元主體參與基層治理的積極性。開展雙向服務，深化“結對共建”活動，結對黨組織雙方簽訂共建協(xié)議，承諾認領雙向服務事項，推動實現(xiàn)組織聯(lián)建、黨員聯(lián)管、人才聯(lián)育、資源聯(lián)用、產業(yè)聯(lián)促、治理聯(lián)抓。

（2）突出發(fā)展“領路”。村黨組織將產業(yè)發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟作為經(jīng)濟發(fā)展“雙引擎”，始終堅持規(guī)劃引領，大力引進社會工商資本進農村，推進土地適當規(guī)模經(jīng)營和農村產業(yè)融合發(fā)展，到目前為止已經(jīng)形成柑橘（檸檬）、雷竹、優(yōu)質畜禽和特色水產“四大特色農業(yè)產業(yè)”體系；開創(chuàng)了集體經(jīng)濟收益“五股分配”模式，構建利益聯(lián)結機制，推動村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。抓好中央省級財政扶持集體經(jīng)濟試點村項目建設運營，實現(xiàn)村集體“有錢辦事”，提升村黨組織組織力、凝聚力。2020年共有8個村探索“抱團發(fā)展”新模式，打捆使用扶持資金，采取村集體合作經(jīng)營模式，擴大蔬菜大棚規(guī)模、建設生豬養(yǎng)殖場，做大農業(yè)產業(yè)，2020年底已實現(xiàn)初步收益。

（3）突出人才“領跑”。實施農村黨組織帶頭人優(yōu)化提升行動，建立區(qū)鎮(zhèn)村三級聯(lián)動培訓機制，建立村干部“基本報酬+績效報酬”體系，推行“雙崗書記”“雙向培養(yǎng)”等模式，穩(wěn)妥有序推進村黨組織書記、主任“一肩挑”。2020年村級建制改革調整后實現(xiàn)了全區(qū)85個村書記主任一肩挑全覆蓋。

大力實施“優(yōu)秀農民工定向回引培養(yǎng)工程”和“農村家庭能人”培養(yǎng)計劃，全面摸排優(yōu)秀農民工數(shù)量，實施村級后備力量培育提能工程，采取“個人自薦+群眾推薦+組織舉薦”的方式，動態(tài)培育儲備高學歷、年輕化、產業(yè)型村級后備干部211名，擇優(yōu)遴選99名作為區(qū)級重點培養(yǎng)對象，每月給予800元/月的崗位補貼。實施“農村家庭能人”培養(yǎng)計劃，累計開展各類培訓40萬余人次，全區(qū)有勞動力的家庭7.1萬余戶，已培養(yǎng)農村家庭能人7.1萬余人，已實現(xiàn)有勞動力的家庭至少有1名能人。

村級建制調整后，市中區(qū)按照黨群干部進弱村、政法干部進亂村、經(jīng)濟干部進窮村、農業(yè)干部進產業(yè)村、科技干部進專業(yè)村的“五進”原則選派第一書記，共有25名管理、黨務干部到村黨組織書記新調整村任職，17名公檢法、紀委干部到基層治理難點村任職，20名農業(yè)經(jīng)濟、種植養(yǎng)殖干部到農村產業(yè)重點村任職，23名水利、交通運輸、規(guī)劃專業(yè)干部到基礎設施建設重點村任職。全覆蓋選派后，內江市市中區(qū)駐村第一書記平均年齡35歲。每季度實行“五個一”競比辦法，健全第一書記管理考核制度。這也給鄉(xiāng)村治理注入了新鮮血液，為鄉(xiāng)村治理水平的提高提供了人才保障。

1.3 提升鄉(xiāng)村治理水平，強化“三輪驅動”

（1）推進民主“自治”。建立完善村民代表大會、黨員代表大會、村民議事會等基層自治機構，堅持民事民議、民權民定，全面推行“三自一引”工作法，規(guī)范協(xié)商議事程序，擴大村民對重大事項的話語權、決策權、參與權。在黃鶴湖國家4A級景區(qū)所涉項目建設中，充分發(fā)動黨員干部群眾參與，僅60天就完成了租地1200畝、遷墳420關、搬遷房屋23戶。市中區(qū)先后探索出了產權制度改革“三化”模式及土地承包經(jīng)營權退出改革“三換”模式，引導村民自愿退出土地6005.38畝?！叭薄叭龘Q”改革模式，分別入選2014年和2016年全國改革十大案例。

（2）堅持厲行“法治”。認真組織實施“七五”普法規(guī)劃，引導村民自覺運用法治思維謀劃基層治理，依靠法治方式破解基層治理難題，著重覆蓋農村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大、產權制度改革、土地承包經(jīng)營權退出試點等重點領域。在全區(qū)85個村組建集體經(jīng)濟股份合作社，依法完善集體經(jīng)濟管理章程，規(guī)范內部管理，成立理事會和監(jiān)事會，強化農村三資監(jiān)管。建立起區(qū)、鎮(zhèn)、村三級流轉交易服務體系和土地流轉審核制度，凡標的額在5萬元以上的農村產權流轉，全部進入產權交易服務中心公開流轉，推動了農村改革進程中的基層治理法治化、規(guī)范化。

（3）強化全域“德治”。堅持“以德化人”，結合“踐行十愛德耀甜城”、“農村家庭能人”培養(yǎng)、“四好村”創(chuàng)建活動，挖掘了一批最美家規(guī)家訓、文明家庭，培塑了一批最美鄉(xiāng)賢、道德模范、“十愛”典型，同時依托“道德講堂”“農民夜?！钡绕脚_，深入開展傳統(tǒng)道德、社會公德、家庭美德、廉潔品德等教育，大力培塑紅色文化、道德文化、鄰里文化。創(chuàng)新開展“周末影院”，引導教化群眾互幫互助，營造文明新風。酒房溝村依托葫蘆山片區(qū)黨群服務中心及新時代文明實踐站，創(chuàng)新探索出“區(qū)域化黨建+志愿服務”實踐模式，積極踐行社會主義核心價值觀，引導村民加強自身道德素質培養(yǎng)，養(yǎng)成好習慣，形成好風氣。

2 市中區(qū)黨建引領鄉(xiāng)村治理水平待提升的原因分析

隨著人民群眾生活水平的不斷提高和權利意識的增強，需要農村黨組織發(fā)揮強大的引領力、號召力、統(tǒng)籌力、提供多樣化、優(yōu)質化、科學化和人性化的社會服務。但是因為某些原因導致鄉(xiāng)村治理水平還有待提升，具體如下。

2.1 農村黨組織引領力還需進一步發(fā)揮

以黨建引領村集體經(jīng)濟發(fā)展為例，市中區(qū)按村級建制調整后的85個村統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2020年累計集體經(jīng)濟收入約650萬元，年收入10萬以上的12個，占14.1%；3～10萬的25個，占29.4%；3萬以下的48個，占56.5%。雖然每個村都成立了集體經(jīng)濟合作社，但大多數(shù)村集體經(jīng)濟合作社受資金限制，形同虛設，有集體經(jīng)濟基礎的村在有效利用集體經(jīng)濟反哺基層治理上辦法并不多。2015年以來，曾將112個村（社區(qū)）黨組織納入軟弱渙散整頓對象。從軟弱渙散原因來看存在無集體經(jīng)濟收入、帶領群眾致富能力差、產業(yè)發(fā)展滯后方面問題的28個占25%；可見農村地區(qū)的集體經(jīng)濟基礎較為薄弱，村黨組織的示范引領作用難以發(fā)揮，村集體與村民之間利益關系也隨之弱化，農村鄰里關系日趨淡漠、疏遠，村民對村級事務“漠不關心”,自治也就無從談起。

2.2 農村黨組織號召力還需進一步凝聚

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，集體經(jīng)濟組織、農民合作社等新經(jīng)濟和社會組織不斷涌現(xiàn)，農村基層多元化發(fā)展格局不斷形成，但部分農村基層黨組織觀念陳舊保守在引領帶動村民參與村級事務管理中作用發(fā)揮不明顯。在村民自治的過程中，除非涉及自身利益，否則對公共事務不關心、不過問，民主管理和監(jiān)督流于形式，許多時候不是“我要民主”而是“要我民主”。部分村干部工作方式方法簡單，習慣采用“家長式”工作方式處理問題，對重大村級事務決策還是少數(shù)人說了算，導致群眾對村黨組織的信任度下降，干部感情生疏等后果。在實際工作中統(tǒng)籌整合“工青婦”等駐村組織力量不夠，存在村兩委“單打獨斗”現(xiàn)象，有的經(jīng)濟和社會組織甚至“名存實亡”。部分村干部還習慣于用“老辦法”解決“新問題”，對當前農村社會治理現(xiàn)狀研究不多、思考不足，在面臨新形勢新問題時往往缺措施、少思路，導致基層黨組織“暮氣沉沉”，基層社會治理缺乏“活力”。

2.3 農村黨組織統(tǒng)籌力還需進一步加大

以農村土地資源為例，隨著農村青壯年勞動力外出務工增多，加之種地收益微薄，勢必造成一些生產條件差的土地撂荒。然而農村黨組織難以一己之力整合利用土地資源、引進業(yè)主和項目組織大規(guī)模的生產活動，必然導致農業(yè)生產收益難以得到根本上提升，長此以往部分村黨組織甚至“安于現(xiàn)狀”“隨波逐流”，或者干脆停下來“等靠要”。

基層治理是一項系統(tǒng)工程，但具體工作中往往存在“看似人人經(jīng)手，其實個個不管”現(xiàn)象，導致鄉(xiāng)村治理責任全部壓到基層。而傳統(tǒng)農村管理體制的一大特點是“黨政經(jīng)”混合，村“兩委”既抓黨建又經(jīng)營集體經(jīng)濟，同時還負責提供公共服務，往往因角色或利益沖突難以形成工作合力。

上級部門一定程度上存在“只給任務、不給政策”現(xiàn)象，基層在資金、土地使用上受到各方面的限制；且“上面千條線、下面一根針”，農村工作錯綜復雜，工作任務繁重，上級各項指導調研“應接不暇”，導致村黨組織往往“疲于應付”，從事具體事務的時間相對較少。上級支農資金多頭管理現(xiàn)象十分突出，即使資金到了地方后的進度安排、支持方向仍與省級部門，資金的使用要求存在脫節(jié)，財政資金“補改投”改革紅利釋放不充分，PPP模式在農業(yè)領域的運用受到支出責任10%的剛性約束。

3 進一步提升黨建引領鄉(xiāng)村治理水平的對策和建議

“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎?！编l(xiāng)村治理效果離不開農村基層黨組織的積極作為，農村基層黨組織組織力的引領提升更是鄉(xiāng)村治理的重要內容。為此，需要進一步完善基層治理體系、強化基層治理保障、夯實基層治理基礎。

以進一步完善基層治理體系為例，一方面需要突出發(fā)揮以黨建為核心的引領作用。要切實貫徹新時代黨的組織路線，以組織體系建設為重點，優(yōu)化農村基層黨組織設置，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，以掃黑除惡為契機，凈化村“兩委”隊伍，筑牢基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘，切實增強基層黨組織的引領力、組織力和戰(zhàn)斗力，把村級各類群團組織、新型經(jīng)濟組織團結在黨組織周圍，聽黨話、跟黨走。另一方面突出發(fā)揮以自治法治德治為支撐的共治作用?；鶎由鐣卫硪怀鲎灾翁攸c，要讓村委會、社區(qū)等自治組織充分發(fā)揮作用，積極引領人民群眾主動進行自我管理、監(jiān)督、教育和服務。同時，要強化以法治村、以德育民，推動形成以村黨組織為核心，自治、法治、德治共同發(fā)力的“共治”體系。

再以強化基層治理保障方面為例既要加強人才保障，持續(xù)推進“村級后備力量選育提能計劃”、村（社區(qū)）干部“學歷提升計劃”、“農村家庭能人”培養(yǎng)計劃，還要強化經(jīng)濟保障。從實際出發(fā)，立足優(yōu)勢，按照各村地理位置、外部環(huán)境、資源狀況等情況，因地制宜完善村級集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，積極探索“服務創(chuàng)收型”“產業(yè)帶動型”“招商引資型”“資源依托型”等集體經(jīng)濟發(fā)展模式，推廣“三化”“三換”等經(jīng)驗做法，探索建立村級集體經(jīng)濟反哺基層治理機制和農村集體建設用地使用權作價聯(lián)營（入股）辦法，實現(xiàn)村黨組織有錢辦事，有人干事。同時還要強化制度保障。健全村干部“基本報酬+績效報酬+集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)收獎勵”結構的報酬補貼制度，嚴格落實村集體經(jīng)濟收益“管理股”分配，切實提高村干部待遇報酬，以期實現(xiàn)“留得住人、辦得了事”。

最后以夯實基層治理基礎為例，全面盤活農村各類資源，為基層治理提供物質基礎。在開展新農村建設工作中，應統(tǒng)籌考慮臨近村的資源稟賦、人文環(huán)境等因素，集中建立“中心村”，實現(xiàn)土地和人口的整合利用。積極探索農村產權制度改革，創(chuàng)新盤活土地、山林等各類資源，變資源為資產，推進農業(yè)生產規(guī)?；罅Πl(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟、休閑娛樂、網(wǎng)絡電商等美麗經(jīng)濟或配套產業(yè)，積極培育發(fā)展新型農業(yè)經(jīng)營主體和農村創(chuàng)業(yè)隊伍。全面整合涉農項目資金，為基層治理提供經(jīng)濟基礎。進一步完善省市區(qū)財政管理體制，充分下放事權和財權，通過財政體制轉移支付盡可能下沉財力，加大地方根據(jù)實際需要自主開展支農建設。降低或免除縣（區(qū)）支農資金配套比例，降低項目申報門檻，傾斜中西部地區(qū)，同時適當提高支出責任的一般公共預算支出占比，放大地方PPP合作額度，騰出社會資本合作有效空間，或涉農PPP項目的財政支出責任不納入10%紅線控制數(shù)范圍內，由地方財政預算單列，并優(yōu)先保障。