對(duì)廣西建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理工作的思考

● 伍 蒙

（作者單位：廣西自然資源廳國(guó)土空間用途管制處）

2020 年，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27 號(hào)）和《2020 年自然資源部網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作要點(diǎn)》（自然資辦函〔2020〕962 號(hào)）印發(fā)，提出要加快建立完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。同時(shí)，要在統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上，通過整合完善、擴(kuò)建新建行政審批、業(yè)務(wù)管理、監(jiān)管分析等自然資源政務(wù)管理系統(tǒng)，初步形成一體化的自然資源政務(wù)管理信息化支撐體系，進(jìn)一步提升自然資源管理和服務(wù)水平。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目高效、便捷、規(guī)范的管理，是新時(shí)代廣西自然資源主管部門面臨的新課題。

當(dāng)前，全國(guó)許多地方已開展相關(guān)的探索和實(shí)踐，如福建省、北京市、貴州省、山東省等，其中福建省先進(jìn)的做法經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。筆者以福建省的經(jīng)驗(yàn)做法為例，對(duì)廣西建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理工作進(jìn)行初探。

一、福建省的先進(jìn)做法經(jīng)驗(yàn)

2018 年以來，福建省致力于打造建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理。該省從規(guī)劃許可管理入手，積極推動(dòng)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革，建立了全省統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制信息化系統(tǒng)平臺(tái)。

（一）嚴(yán)格管理，信息共享

一是嚴(yán)格規(guī)劃許可省級(jí)監(jiān)督監(jiān)管制度，強(qiáng)化規(guī)劃許可審批數(shù)據(jù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。福建省針對(duì)省級(jí)層面難以掌握具體規(guī)劃許可信息、缺乏統(tǒng)一管理手段等問題，積極開展規(guī)劃許可管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化研究，并且公布了標(biāo)準(zhǔn)化的審批數(shù)據(jù)要求。福建省人民政府批準(zhǔn)并實(shí)施了《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，相關(guān)成果得到自然資源部認(rèn)可和引用。二是提供高水平的規(guī)劃許可管理服務(wù)。福建省深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，按照“一類事項(xiàng)一個(gè)部門統(tǒng)籌、一個(gè)階段同類事項(xiàng)整合”的原則，部門間基礎(chǔ)信息和審查意見通過信息化的方式實(shí)現(xiàn)了在線實(shí)時(shí)共享，做到了“一趟不用跑”“最多跑一趟”。

（二）打造先進(jìn)的用管系統(tǒng)

福建省國(guó)土空間用途管制（用地）管理系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱用管系統(tǒng)），是其規(guī)范規(guī)劃許可管理、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和有效監(jiān)管的主要抓手。用管系統(tǒng)實(shí)施聯(lián)動(dòng)閉合管理，以項(xiàng)目（地塊）名稱、統(tǒng)一配號(hào)、空間位置等關(guān)鍵信息進(jìn)行事項(xiàng)關(guān)聯(lián)，全系統(tǒng)逐步形成建設(shè)項(xiàng)目從用地預(yù)審與選址到規(guī)劃核實(shí)全過程的網(wǎng)絡(luò)化管理鏈條。該系統(tǒng)具備自身自檢、預(yù)警、綜合查詢和統(tǒng)計(jì)等功能，可提供分析決策服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過程的跟蹤管理，相關(guān)的數(shù)據(jù)信息也可與其他部門即時(shí)連通共享。

二、廣西實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理存在的主要問題

（一）信息化管理意識(shí)有待提高

當(dāng)前，廣西在統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)時(shí)，缺乏統(tǒng)籌謀劃意識(shí)，在廣西自然資源規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)）的建設(shè)上存在標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不一、內(nèi)部數(shù)據(jù)信息未共享不連通的現(xiàn)象，容易形成“信息孤島”。

（二）系統(tǒng)平臺(tái)功能不足

規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)缺少控制性詳細(xì)規(guī)劃等基礎(chǔ)規(guī)劃數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致了系統(tǒng)難以合理有效地設(shè)置核定規(guī)劃條件、審查總平面圖和建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等環(huán)節(jié)，無法完全通過信息化的手段進(jìn)行自動(dòng)檢測(cè)和預(yù)警提示。

（三）系統(tǒng)平臺(tái)關(guān)聯(lián)性不足

規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)在內(nèi)部關(guān)聯(lián)和外部連通方面存在不足。內(nèi)部關(guān)聯(lián)不足表現(xiàn)為錄入方式單一、續(xù)辦功能不完善，未能與已在使用的三級(jí)聯(lián)審用地報(bào)批、供地、不動(dòng)產(chǎn)登記、執(zhí)法督察等系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)互通。外部連通不足體現(xiàn)在未能與發(fā)展改革部門投資項(xiàng)目在線監(jiān)管平臺(tái)、政務(wù)一體化平臺(tái)、工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)互聯(lián)互通。這些不足導(dǎo)致了各系統(tǒng)平臺(tái)之間出現(xiàn)了重復(fù)錄入、多頭辦理等現(xiàn)象，增加了工作人員的無效工作量和出錯(cuò)概率。

（四）尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的管理體系

廣西市一級(jí)的自然資源主管部門在規(guī)劃許可管理職責(zé)上區(qū)分得過細(xì)，業(yè)務(wù)過于分散：建設(shè)用地規(guī)劃許可劃撥類和出讓類職能由不同科室負(fù)責(zé)；建設(shè)工程規(guī)劃許可區(qū)分為建筑類、市政交通類、市政管線類等多個(gè)類型，并由不同科室管理等。因此，自治區(qū)層面一個(gè)處室要對(duì)接市級(jí)層面多個(gè)科室，這容易造成工作重復(fù)、出現(xiàn)土地和規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象。

另外，廣西還有少數(shù)縣（市、區(qū)）在建設(shè)工程規(guī)劃許可職能管理上與當(dāng)?shù)刈〗ú块T存在分歧，未能完成職能劃轉(zhuǎn)，上級(jí)的政策規(guī)定和下達(dá)任務(wù)無法貫徹執(zhí)行，未能形成全區(qū)規(guī)劃許可管理上下一致的工作局面。

（五）整體規(guī)劃許可管理基礎(chǔ)較為薄弱

廣西各地規(guī)劃許可管理在政策和制度上方式各不相同，各地管理人員能力和素質(zhì)參差不齊，與中共中央、國(guó)務(wù)院提出的建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的基本要求還存在一定差距。目前，廣西14 個(gè)設(shè)區(qū)市除南寧市基本實(shí)現(xiàn)了控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋外，其余存在規(guī)劃區(qū)內(nèi)無控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況。在縣級(jí)層面，廣西絕大部分縣（市、區(qū)）沒有完成控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。部分縣（市、區(qū)）雖然編制了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，但卻因種種原因遲遲沒有依法批準(zhǔn)正常實(shí)施，多數(shù)縣（市、區(qū)）屬于無控制性詳細(xì)規(guī)劃可用的情況。

三、建 議

當(dāng)前，自然資源部正在積極開展國(guó)土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，廣西和南寧市作為?。▍^(qū)）和城市試點(diǎn)，應(yīng)以此為契機(jī)，通過充分發(fā)揮廣西已建成并運(yùn)行使用的三級(jí)聯(lián)審系統(tǒng)、規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，將業(yè)務(wù)管理和信息化系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行深度融合，進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源領(lǐng)域管理信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃許可全鏈條信息化管理?自然資源全領(lǐng)域信息化管理?建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理的三級(jí)目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)信息化建設(shè)規(guī)劃

在編制廣西自然資源信息化“十四五”規(guī)劃時(shí)，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)謀劃，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一管理的原則，在國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)構(gòu)建覆蓋“全域、全要素、全流程、全生命周期”的國(guó)土空間時(shí)空演化模型，將建設(shè)項(xiàng)目從生成到消亡的全生命周期管理理念貫穿整個(gè)自然資源信息化工作當(dāng)中。

（二）增加系統(tǒng)平臺(tái)的功能

從已建成并在全區(qū)運(yùn)行的規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)入手，逐步增加各項(xiàng)功能。一是要增加全區(qū)統(tǒng)一配號(hào)打證、自動(dòng)生成證書唯一編號(hào)及二維碼的功能，實(shí)現(xiàn)全區(qū)所有規(guī)劃許可審批業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)范化管理，填補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目審批數(shù)據(jù)信息的空白；二是優(yōu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、自檢和預(yù)警提示等必要基礎(chǔ)功能，完善常規(guī)功能服務(wù)；三是通過增加續(xù)辦、引入等方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃許可辦理事項(xiàng)內(nèi)部串聯(lián)互通，優(yōu)化證書變更、到期延續(xù)等信息填報(bào)工作，減少同一建設(shè)項(xiàng)目信息的重復(fù)錄入；四是進(jìn)一步增加核定規(guī)劃條件、審查總平面圖和建設(shè)工程方案模塊，強(qiáng)化用途管制審批事項(xiàng)，并逐步強(qiáng)制要求上傳坐標(biāo)和地形圖，進(jìn)行在線自檢和規(guī)范審批。

（三）加強(qiáng)系統(tǒng)的橫向與縱向關(guān)聯(lián)

按照與上下級(jí)系統(tǒng)平臺(tái)縱向連接、與其他部門系統(tǒng)平臺(tái)橫向關(guān)聯(lián)的目標(biāo)，分步驟實(shí)現(xiàn)規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)各類關(guān)聯(lián)。一是逐步將規(guī)劃綜合審批系統(tǒng)與市縣自建規(guī)劃審批系統(tǒng)平臺(tái)、三級(jí)聯(lián)審系統(tǒng)、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”、自然資源執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)、不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)和自然資源部有關(guān)系統(tǒng)平臺(tái)等進(jìn)行整合或者實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目在自然資源全領(lǐng)域的信息化管理；二是按照“多規(guī)合一、多審合一、多證合一、多測(cè)合一”的要求，不斷充實(shí)該系統(tǒng)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，尤其是及時(shí)進(jìn)行更新、完善各類國(guó)土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)信息；三是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)與其他行政部門系統(tǒng)平臺(tái)的互聯(lián)互通，通過信息資料即時(shí)共享和推送，解決重復(fù)錄入、多頭辦理、同一建設(shè)項(xiàng)目信息不全面等問題。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部管理

在規(guī)劃管理工作中，上級(jí)部門可通過績(jī)效與國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)模指標(biāo)、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、用地報(bào)批、土地節(jié)余指標(biāo)交易等工作相掛鉤，實(shí)施相應(yīng)懲戒，推動(dòng)解決職能劃轉(zhuǎn)不力、工作出現(xiàn)重大失誤等問題。各級(jí)部門應(yīng)從全面落實(shí)“多規(guī)合一”的切入點(diǎn)出發(fā)，加快整合、精簡(jiǎn)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃許可的管理職能，減少部門內(nèi)部重復(fù)、多余的征求意見和審查材料環(huán)節(jié)，避免行政許可時(shí)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)則不一致、審批人員多而雜等情況。全面強(qiáng)化行政部門內(nèi)部管理，可為實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理創(chuàng)造更好的條件。

（五）以規(guī)劃為龍頭引領(lǐng)城市建設(shè)

各市、縣應(yīng)借助本輪國(guó)土空間規(guī)劃正在編制的契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)當(dāng)?shù)乜刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的編制和完善工作，實(shí)現(xiàn)開發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。加大資金投入，同時(shí)，廣西各級(jí)規(guī)劃許可管理部門應(yīng)注重規(guī)劃培養(yǎng)和引進(jìn)管理專業(yè)人員，組建相應(yīng)的技術(shù)支撐單位，保障規(guī)劃得以正常實(shí)施，從而確保下一步編制的國(guó)土空間規(guī)劃能夠發(fā)揮效益。要加強(qiáng)規(guī)劃許可管理人員的黨風(fēng)廉政、遵紀(jì)守法等方面的警示教育，堅(jiān)持依法行政，切實(shí)提高素質(zhì)，規(guī)范工作流程。