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    新冠疫情對(duì)財(cái)政支農(nóng)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

    2021-12-28 12:39:33賴作蓮
    開(kāi)發(fā)研究 2021年1期
    關(guān)鍵詞:支農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政

    賴作蓮,魏 雯,智 敏

    (陜西省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所,西安 710065)

    提要:新冠肺炎疫情打亂了農(nóng)村正常的生產(chǎn)、生活秩序,對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。盡管隨著疫情逐步被控制,疫情對(duì)“三農(nóng)”的不良影響逐漸得到緩解和克服,但是疫情給財(cái)政支農(nóng)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),財(cái)政支農(nóng)必須保障糧食絕對(duì)安全,支農(nóng)任務(wù)更加繁重、財(cái)政支農(nóng)須進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。在疫情常態(tài)化防控、農(nóng)業(yè)不確定事件更為頻發(fā)的背景下,為穩(wěn)住“三農(nóng)”壓艙石作用,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,要實(shí)施積極的財(cái)政支農(nóng)政策。要優(yōu)先保障支農(nóng)支出、提高財(cái)政支農(nóng)效率,不遺余力地加大糧食安全的財(cái)政支持力度,加大對(duì)農(nóng)民增收和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的財(cái)力支持,加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和農(nóng)業(yè)農(nóng)村應(yīng)急管理的財(cái)政支持。

    2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情打亂了農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)演變產(chǎn)生了重大影響。盡管隨著疫情逐步被控制,疫情對(duì)“三農(nóng)”的不良影響逐漸得到緩解和克服,但是疫情給財(cái)政支農(nóng)構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為穩(wěn)住“三農(nóng)”壓艙石作用,2020年1—11月,在全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降5.3%的情況下,農(nóng)林水支出同比增長(zhǎng)了7.7%[1]。在當(dāng)前疫情常態(tài)化防控,農(nóng)業(yè)不確定事件較為頻發(fā)的背景下,必須深入分析和探討新冠疫情給財(cái)政支農(nóng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)之策,從而為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,實(shí)施更積極有效的財(cái)政支農(nóng)政策提供參考。

    一、新冠疫情對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村造成了重大影響

    2020年爆發(fā)的新中國(guó)成立以來(lái)“傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大”的新冠疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了廣泛深刻的影響,也對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展造成了重大而深遠(yuǎn)的影響。

    (一)農(nóng)產(chǎn)品供需失衡,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷

    疫情發(fā)生后,為了切斷病毒傳播,有效控制疫情,各地都實(shí)施了嚴(yán)格的交通管制措施。交通管制導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中斷,一方面雞、鴨、蛋、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)不出去,造成積壓滯銷(xiāo);另一方面畜禽飼料、農(nóng)資無(wú)法運(yùn)輸和供應(yīng),畜禽正常生產(chǎn)的供種、運(yùn)輸、屠宰、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)被打斷,從而導(dǎo)致產(chǎn)區(qū)蔬菜、生豬、雞蛋等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下跌,而銷(xiāo)區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市價(jià)格一路走高。

    交通中斷不僅造成短期農(nóng)產(chǎn)品供需脫節(jié),而且還造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷。一些養(yǎng)殖場(chǎng)飼料存料不足甚至斷料,有的家禽種苗養(yǎng)殖戶因飼料斷檔,又無(wú)法順利銷(xiāo)售,被迫忍痛毀苗,損失巨大。生產(chǎn)中斷又導(dǎo)致更長(zhǎng)時(shí)間的供需脫節(jié)。

    (二)春耕生產(chǎn)受阻,休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)

    受交通管制的影響,春耕生產(chǎn)所需要的種子、農(nóng)資、人工、技術(shù)等生產(chǎn)資料、生產(chǎn)要素的流通和供應(yīng)受限,從而對(duì)春耕生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。突出表現(xiàn)為,一是農(nóng)資短缺。種子、化肥、農(nóng)藥等春耕生產(chǎn)所急需的農(nóng)資,因交通管制而不能及時(shí)運(yùn)達(dá);二是勞動(dòng)力不足。因嚴(yán)格的人員流動(dòng)限制,勞動(dòng)力無(wú)法順利返崗到位,特別是種植大戶春耕時(shí)節(jié)急需大量用工,在人員流動(dòng)嚴(yán)格管控下難以招攬人工。用工難、用工貴嚴(yán)重困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體;三是技術(shù)支持不足。在嚴(yán)格的交通管制下,企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)人員難以順利下基地進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo);此外,由于鄉(xiāng)村集市也被臨時(shí)取消,以往需要從集市購(gòu)買(mǎi)的各種農(nóng)資,無(wú)法順利獲得。

    疫情重創(chuàng)了休閑農(nóng)業(yè)[2]。疫情防控嚴(yán)格,禁止人員聚集,從而使以人員聚集為發(fā)展基礎(chǔ)的休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng),一是經(jīng)營(yíng)收入損失巨大。在疫情防控期間,休閑觀光、水果采摘、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、鄉(xiāng)村民宿等休閑農(nóng)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目全部停業(yè),收入幾乎為零。休閑農(nóng)業(yè)中的餐飲還因?yàn)橥藛味斐蓢?yán)重的食物浪費(fèi)而蒙受損失[2]。對(duì)廣東省156家休閑農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,2019年春節(jié)期間的營(yíng)業(yè)收入約為2.32億元,但在2020年疫情下春節(jié)期間的營(yíng)業(yè)收入趨于零。二是休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難,難以為繼。巨大的損失造成很多休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)公園、民宿、農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)困難甚至倒閉。以發(fā)展勢(shì)頭較好的云南省麗江市鄉(xiāng)村民宿業(yè)為例[3],受疫情影響,鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)戶紛紛閉門(mén)停業(yè),但是業(yè)主房租、水電等固定支出卻未減少,使民宿業(yè)的業(yè)主陷入經(jīng)營(yíng)困境。

    (三)主要收入來(lái)源減少,農(nóng)民增收形勢(shì)嚴(yán)峻

    疫情影響農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)。因疫情防控企業(yè)推延復(fù)工復(fù)產(chǎn),外出務(wù)工的農(nóng)民工被迫推遲或者放棄外出,而使工資性收入減少。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展決定在本地務(wù)工的農(nóng)民工的收入。受疫情影響很多產(chǎn)業(yè)停擺,特別是吸納農(nóng)民工務(wù)工較多的批發(fā)零售、物流運(yùn)輸、餐飲住宿等服務(wù)業(yè)遭到沉重打擊,從而使在本地務(wù)工的農(nóng)民工工資性收入減少。

    疫情影響農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)。在嚴(yán)格的封城封路的交通管控下,人員流動(dòng)和物流通道中斷。物資買(mǎi)不進(jìn),收購(gòu)商進(jìn)不來(lái),產(chǎn)品運(yùn)不出也賣(mài)不掉,對(duì)種植、養(yǎng)殖業(yè)造成嚴(yán)重打擊,從而使經(jīng)營(yíng)戶在短期內(nèi)蒙受巨大損失,經(jīng)營(yíng)性收入減少。參與發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性收入更是趨于零增長(zhǎng)。

    疫情影響農(nóng)民股份收入增長(zhǎng)。休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng),直接影響了參與農(nóng)戶的分紅收入。在實(shí)行類(lèi)似“企業(yè)+村集體(合作社)+農(nóng)戶”這種緊密型利益聯(lián)結(jié)的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式中,因疫情影響,休閑農(nóng)業(yè)停業(yè),使分紅數(shù)額大幅減少,甚至無(wú)法分紅。

    2020年第一季度全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入4 641元,比上年同期4 599.56元,略有增長(zhǎng),但是主要依賴轉(zhuǎn)移性收入的增長(zhǎng)。2020年第一季度轉(zhuǎn)移凈收入994元,比2019年同期的925.33元,增加了68.67元。而工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入比上年同期減少。第二季度,隨著疫情防控形勢(shì)的好轉(zhuǎn),農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)加快,但是增幅仍低于上年同期,增收形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻。

    (四)扶貧工作進(jìn)程延滯,脫貧攻堅(jiān)難度加大

    2020年是脫貧攻堅(jiān)的決勝年,疫情延滯了扶貧工作進(jìn)程,加大了脫貧攻堅(jiān)和鞏固成果的難度。疫情使產(chǎn)業(yè)扶貧遭受打擊。疫情防控期間封村、封路等措施,雖然有效阻斷了病毒傳播,卻使部分扶貧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品賣(mài)不出去,生產(chǎn)所需要的原材料運(yùn)不進(jìn)來(lái),產(chǎn)業(yè)遭受打擊。對(duì)一些剛起步的扶貧產(chǎn)業(yè),因產(chǎn)品無(wú)法外銷(xiāo),導(dǎo)致致命打擊。

    疫情導(dǎo)致就業(yè)扶貧中斷。因疫情影響,許多企業(yè)延遲了復(fù)工,外出務(wù)工的貧困戶只能推遲外出,有些則因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)不愿外出。貧困地區(qū)的扶貧工廠也大多因疫情而停工停產(chǎn)。貧困戶通過(guò)務(wù)工增收的扶貧工作被打斷。

    疫情延遲了扶貧工程項(xiàng)目進(jìn)度。為改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件,而實(shí)施的飲水安全提升、村組道路建設(shè)等工程項(xiàng)目,因疫情防控而無(wú)法按時(shí)施工,使項(xiàng)目進(jìn)度延遲,也使部分參與工程建設(shè)的貧困戶沒(méi)有務(wù)工收入。

    二、新冠疫情給財(cái)政支農(nóng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

    財(cái)政支農(nóng)是國(guó)家支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段。在遭遇疫情、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件時(shí),利用財(cái)政支持的力量,克服突發(fā)事件對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民造成的不利影響是各國(guó)的通行做法,也是我國(guó)“三農(nóng)”工作的重要經(jīng)驗(yàn)。這次新冠疫情影響范圍之廣、影響程度之深前所未有,使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展不利因素增多,不確定性加大,為穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán),推動(dòng)鄉(xiāng)村振興,財(cái)政支農(nóng)面臨的任務(wù)更加艱巨,挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

    (一)財(cái)政支農(nóng)保障糧食絕對(duì)安全的挑戰(zhàn)

    疫情凸顯了財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的重要性。保障糧食安全始終是財(cái)政支農(nóng)的主要目標(biāo),財(cái)政支農(nóng)必須維護(hù)糧食安全。

    根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)的階段性特征,由于不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和要求不盡相同,財(cái)政支農(nóng)政策也呈現(xiàn)階段性特征。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)依據(jù)發(fā)展的主要目標(biāo)和要求,可以劃分為3個(gè)階段:一是解決食品供給問(wèn)題階段,二是解決農(nóng)民收入問(wèn)題階段,三是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問(wèn)題階段[4]。盡管不能做出食品供給和農(nóng)民收入問(wèn)題已經(jīng)得到了徹底解決的判斷,但是解決食品供給與解決農(nóng)民收入問(wèn)題,已不是最主要、最棘手的問(wèn)題。適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化,解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問(wèn)題成為現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)和任務(wù)。因此,我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)的主要目標(biāo)和任務(wù)是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

    但是,疫情進(jìn)一步強(qiáng)化和凸顯了糧食安全的戰(zhàn)略地位,從而使對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段目標(biāo)和任務(wù)的判斷發(fā)生了一定程度改變。新冠疫情給世界糧食安全帶來(lái)了挑戰(zhàn)。2020年4月21日,聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署(WFP)在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站上發(fā)出警告:若不及時(shí)采取措施,受新冠疫情的影響,到2020年年底,全球?qū)⒖赡苄略鎏幱陴囸I狀態(tài)的人口1.3億人,總饑餓人口將超過(guò)2.65億人[5]。雖然我國(guó)有能力保障國(guó)內(nèi)糧食安全,但是面對(duì)或?qū)⒌絹?lái)的全球糧食危機(jī),保障糧食安全仍須嚴(yán)陣以待。疫情蔓延和整體經(jīng)濟(jì)下行無(wú)疑還會(huì)加大糧食生產(chǎn)的困難。因此,必須將保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全作為財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)期的首要目標(biāo),始終毫不松懈地維護(hù)糧食安全。

    (二)財(cái)政支農(nóng)任務(wù)更加繁重的挑戰(zhàn)

    財(cái)政支農(nóng)任務(wù)涉及支持農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)林水利氣象部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)口基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、各類(lèi)補(bǔ)貼等眾多內(nèi)容和事項(xiàng),任務(wù)繁雜。新冠疫情使財(cái)政支農(nóng)任務(wù)更加繁重。

    1.疫情導(dǎo)致正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要更多的財(cái)政支持

    長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)堅(jiān)持農(nóng)產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化取向,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通中的作用。正常情況下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷(xiāo)銜接能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)運(yùn)行能較好地調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡。但在新冠疫情下,農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)被打亂,要素供給、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格運(yùn)行、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈銜接的不確定性更大,沒(méi)有政府有效的行政干預(yù),難以保障農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)產(chǎn)保供。

    2020年3月,財(cái)政部緊急發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼1.4億元,以保障春耕生產(chǎn)的順利進(jìn)行。各地為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)保供,都加大了補(bǔ)助性支農(nóng)支出。黑龍江省安排1億元補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金,用以保障“菜籃子”產(chǎn)品的市場(chǎng)供應(yīng)。陜西省出臺(tái)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策,對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)施的蔬菜秧苗移栽給予一次性獎(jiǎng)補(bǔ)。浙江省嘉興市在疫情防控期間,對(duì)速生葉菜生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶、規(guī)模收購(gòu)活禽的企業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模化主體、收購(gòu)本地農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)都給予財(cái)政補(bǔ)助。青島市則對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)給予貸款貼息支持[6]。

    2.疫情增加了決勝脫貧攻堅(jiān)的財(cái)政剛性支出

    2020年是脫貧攻堅(jiān)收官之年,保障各項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成的財(cái)政支出為剛性支出,新冠疫情加大了脫貧攻堅(jiān)的剛性支出。財(cái)政支持是擺脫貧困的決定性力量。農(nóng)戶陷入貧困的原因十分復(fù)雜,既可能是農(nóng)戶缺乏人力資本、能力弱等自身內(nèi)在因素導(dǎo)致的,也可能是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、公共政策偏差等外在因素導(dǎo)致的,還可能是內(nèi)外因素合力導(dǎo)致的。如果沒(méi)有有效的政策干預(yù)和外部資源投入等外部力量推動(dòng),僅憑其自身力量,或者僅依靠市場(chǎng)推動(dòng)都難以脫貧[7]。華盛頓共識(shí)堅(jiān)信“看不見(jiàn)的手”對(duì)消除貧困的作用,但是,改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐表明,貧困沒(méi)有隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)而自然消除,甚至經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)也未能必然消除貧困。要消除貧困還必須依靠政府這只“看得見(jiàn)的手”,政府實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等政策措施,都較好地促進(jìn)了減貧。特別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái),財(cái)政資金扶貧績(jī)效整體上呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)[8],通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政扶貧投入而取得脫貧攻堅(jiān)的決定性勝利,充分表明了政府的財(cái)政支持對(duì)于減貧的決定性作用。

    面對(duì)疫情對(duì)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)及鞏固脫貧成果的不利影響,陜西省出臺(tái)了促進(jìn)貧困人口務(wù)工就業(yè)、支持帶貧企業(yè)開(kāi)工復(fù)工、增設(shè)扶貧公益崗位等脫貧攻堅(jiān)措施;福建省出臺(tái)了加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度、支持貧困人口務(wù)工就業(yè)和強(qiáng)化“三保障”的扶貧措施,而所有這些措施都涉及財(cái)政資金投入的增加。2020年陜西安排的省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金較上年增長(zhǎng)15%;截至2020年5月,安徽省各級(jí)財(cái)政投入的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金,比上年全年增長(zhǎng)13.5%。2016—2020年,中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金每年新增200億元,2020年達(dá)到1 461億元[9]。

    3.疫情使農(nóng)民增收需要加大財(cái)政支持

    已有的經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政支農(nóng)是促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑[10],財(cái)政農(nóng)業(yè)投入已越來(lái)越成為農(nóng)民增收的可靠保障。財(cái)政支農(nóng)通過(guò)種養(yǎng)補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼等直接方式,或者通過(guò)改善生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件、財(cái)政貼息貸款等降低農(nóng)民生產(chǎn)成本的間接方式,增加農(nóng)民收入。相關(guān)研究表明,1978—2018 年財(cái)政支農(nóng)投入每增加1個(gè)百分點(diǎn),可以拉動(dòng)農(nóng)民人均純收入提高0.19個(gè)百分點(diǎn)[11]。

    盡管農(nóng)民收入增長(zhǎng)受制于多重因素,但是疫情無(wú)疑對(duì)農(nóng)民增收帶來(lái)了不利影響。2020年上半年,全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入比上年同期增長(zhǎng)3.7%,增幅小于上年同期?!稗r(nóng)業(yè)農(nóng)村工作,增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵。”面對(duì)農(nóng)民增收受阻,必須加大對(duì)農(nóng)民增收的財(cái)政支持。為促進(jìn)農(nóng)民增收,黑龍江省設(shè)立總規(guī)模100億元的中小企業(yè)穩(wěn)企、穩(wěn)崗基金,支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)[12]。陜西省2020年1—5月,發(fā)放穩(wěn)崗返還資金22.69億元、臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼7.35億元,下達(dá)就業(yè)補(bǔ)助資金21.39億元、困難群眾救助資金81.4億元[13]。

    (三)財(cái)政支農(nóng)須進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)

    夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)是財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本目標(biāo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力很大程度上決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的牢固程度。有保障的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。疫情暴露的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的短板和軟肋,一定程度上反映了財(cái)政支農(nóng)在夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上還須進(jìn)一步鞏固和提升。

    1.疫情倒逼提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持力度

    疫情暴露了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的短板。盡管近年來(lái),特別是脫貧攻堅(jiān)以來(lái)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入規(guī)模持續(xù)增加,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件有了顯著改善,但是總體上財(cái)政支出規(guī)模、財(cái)政支持強(qiáng)度、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與實(shí)際需求還存在較大差距。鄉(xiāng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,有效農(nóng)田灌溉設(shè)施不足,農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度還較低;交通物流基礎(chǔ)設(shè)施承載能力還較弱,農(nóng)村道路等級(jí)低,冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施不完善,特別在較偏遠(yuǎn)的地區(qū)。值得注意的是,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施容易受自然災(zāi)害的損毀,運(yùn)營(yíng)維護(hù)耗費(fèi)大、成本高,后期養(yǎng)護(hù)難度大、任務(wù)重。克服疫情的不利影響和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,必須加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性和財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策引導(dǎo)和導(dǎo)向作用,決定了政府財(cái)政投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不可替代性。

    疫情特別凸顯了加快農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的緊迫性。疫情之下,數(shù)字經(jīng)濟(jì)異軍突起,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能蓬勃發(fā)展,表現(xiàn)出強(qiáng)大生命力的數(shù)字經(jīng)濟(jì),成為助推經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的重要力量。數(shù)字經(jīng)濟(jì)也有力地帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)、生產(chǎn)轉(zhuǎn)向提質(zhì)、需求導(dǎo)向,由小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。疫情期間,農(nóng)村電商、網(wǎng)絡(luò)直銷(xiāo)、直播帶貨等有力地促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展帶來(lái)了新的歷史機(jī)遇。但是鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,鄉(xiāng)村主干道、產(chǎn)業(yè)路、旅游線路桿線缺失或老化,光纖寬帶未完全實(shí)現(xiàn)進(jìn)村入戶,不少村莊還未覆蓋4G網(wǎng)絡(luò)。加大對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入,促進(jìn)發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì),推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型必要而迫切。

    2.疫情倒逼提升農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的財(cái)政支持力度

    疫情暴露了農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的薄弱與不足。新冠疫情肆虐預(yù)示著全球生物性公共安全事件進(jìn)入了高頻發(fā)生期[14],農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易的不確定性加劇。應(yīng)對(duì)加劇的不確定性必須強(qiáng)化農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力[15]。農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理所涉及的應(yīng)急物資的保障供應(yīng)、應(yīng)急人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和儲(chǔ)備,以及對(duì)事件不可避免發(fā)生后造成損失的補(bǔ)償,都需要加大財(cái)政支持。

    補(bǔ)齊應(yīng)急物資保障短板需要加大財(cái)政支持。疫情暴露了豬肉、動(dòng)植物疫疾防治藥劑、農(nóng)作物種子、農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足。更突出的問(wèn)題是應(yīng)急物資的交通運(yùn)輸不暢,分發(fā)效率不高。其根源主要在于各部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的指揮調(diào)度系統(tǒng)還不完善,還缺乏可實(shí)時(shí)呈現(xiàn)應(yīng)急物資調(diào)度及物資需求、物流資源、物流通道及環(huán)境等信息的全國(guó)統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺(tái)。農(nóng)業(yè)應(yīng)急儲(chǔ)備物資的調(diào)度還受冷鏈物流發(fā)展滯后的限制。提高重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備能力,確保數(shù)量和質(zhì)量有保障;建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò),暢通應(yīng)急物資交通運(yùn)輸、配送;提升冷鏈物流運(yùn)輸能力,提高果蔬、肉類(lèi)、水產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品、易腐食品的冷藏運(yùn)輸率,都需要加大財(cái)政支持。

    農(nóng)業(yè)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)需要加大財(cái)政投入。疫情暴露了農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的科技和人才支撐不足。重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí),需要既熟悉農(nóng)業(yè)管理業(yè)務(wù),又具備應(yīng)急處置能力,能夠迅速有效處理各種復(fù)雜情況的專(zhuān)職隊(duì)伍和專(zhuān)業(yè)人才。但目前應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才的缺口很大,同時(shí)具備農(nóng)業(yè)管理業(yè)務(wù)的人才更稀缺。要通過(guò)積極的財(cái)政政策,加快農(nóng)業(yè)應(yīng)急人才培養(yǎng)。

    此外,農(nóng)業(yè)應(yīng)急預(yù)案的不充分性還將加大應(yīng)急支出。做好充分的應(yīng)急預(yù)案,可以有效提升應(yīng)急管理效率,減少應(yīng)急支出。但是現(xiàn)實(shí)的情況是難以在事件發(fā)生前做出充分的應(yīng)對(duì)預(yù)案,因?yàn)楣舶踩录峭话l(fā)性、廣泛傳播性事件,只能在事后采取應(yīng)對(duì)策略,被動(dòng)應(yīng)對(duì)無(wú)疑會(huì)增加費(fèi)用支出。比如,應(yīng)對(duì)非洲豬瘟和高致病性禽流感,而實(shí)施大面積捕殺后,為彌補(bǔ)養(yǎng)殖戶的損失,增加了應(yīng)急支出。

    三、應(yīng)對(duì)疫情挑戰(zhàn)的財(cái)政支農(nóng)策略

    克服疫情對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的不利影響,應(yīng)對(duì)疫情對(duì)財(cái)政支農(nóng)的挑戰(zhàn),需要采取更加積極的財(cái)政支農(nóng)政策。優(yōu)先保障支農(nóng)支出,全力保障糧食絕對(duì)安全,保障農(nóng)民增收和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的財(cái)力支持,支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急管理,夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展后勁。

    (一)優(yōu)先保障支農(nóng)支出,提高財(cái)政支農(nóng)效率

    堅(jiān)持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,財(cái)政支出優(yōu)先保障“三農(nóng)”,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu),提高財(cái)政支農(nóng)效率。在財(cái)政支農(nóng)資金壓力加大的背景下,要提高財(cái)政支農(nóng)效率,最大限度地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的作用。著重加大對(duì)受疫情影響嚴(yán)重的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)的支持,著力加大對(duì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的培育,提高農(nóng)民綜合素質(zhì)的支持,實(shí)現(xiàn)由“授之以魚(yú)”向“授之以漁”的轉(zhuǎn)變。賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán),有效整合各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金,提高資金支農(nóng)效率。

    推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)、金融支農(nóng)、社會(huì)支農(nóng)協(xié)同發(fā)力,放大財(cái)政支農(nóng)資金。發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)和杠桿作用,吸引金融資本和社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中,實(shí)行適度商業(yè)化運(yùn)用,采用PPP、參股等多種形式吸納金融資金參與,提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與度。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠等方式,利用財(cái)政資金激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民融資,緩解農(nóng)民貸款難、擔(dān)保難的問(wèn)題。例如,陜西銅川市耀州區(qū)農(nóng)村信用合作社以財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金辦理的“一卡通”為擔(dān)保,推出“一卡通”擔(dān)保信用貸。采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民服務(wù)的活動(dòng),實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的杠桿作用[16]。

    (二)不遺余力地加大保障糧食安全的財(cái)政支持

    完善種糧補(bǔ)貼政策。以提升耕地地力和促進(jìn)糧食規(guī)模生產(chǎn)為目標(biāo),完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,提升耕地質(zhì)量,促進(jìn)糧食生產(chǎn)。調(diào)整完善稻谷小麥最低收購(gòu)價(jià)政策,保障種糧農(nóng)民基本收益。堅(jiān)持糧食數(shù)量、質(zhì)量并重,實(shí)施綠色生態(tài)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

    加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入,夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)。著力支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)等項(xiàng)目,提高糧食綜合生產(chǎn)能力。支持糧食產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的延伸、擴(kuò)展、提升。加大糧食生產(chǎn)科技研發(fā)推廣投入,培育科技創(chuàng)新型企業(yè),以科技助推糧食生產(chǎn)。

    加大對(duì)新型糧食經(jīng)營(yíng)主體的支持力度。一是實(shí)施向種糧新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜的種糧補(bǔ)貼,使糧食生產(chǎn)者實(shí)現(xiàn)“多種糧多受益”“多好糧多收益”。二是強(qiáng)化融資支持力度,優(yōu)化對(duì)新型種糧經(jīng)營(yíng)主體的信用貸款和抵押擔(dān)保制度,拓展財(cái)政貼息支持范圍,提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平,切實(shí)滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際融資需求。三是支持和引導(dǎo)新型社會(huì)化服務(wù)組織為糧食生產(chǎn)提供服務(wù)。鼓勵(lì)和支持涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、供銷(xiāo)合作社等組織和團(tuán)體,為糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供育秧、機(jī)插秧、植保、機(jī)收、烘干、倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。

    (三)加大農(nóng)民增收和脫貧攻堅(jiān)成果鞏固的財(cái)力支持

    面對(duì)疫情對(duì)農(nóng)民增收和脫貧的不利影響,要支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和效益提高,增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入;要促進(jìn)農(nóng)民工外出就業(yè),為本地農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),增加農(nóng)民工資性收入。

    支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,促進(jìn)增收脫貧。按照全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)、全價(jià)值鏈提升的思路,支持地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè);推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè),支持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺(tái)載體,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè);支持農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)保鮮設(shè)施建設(shè),解決農(nóng)產(chǎn)品出村進(jìn)城“最先一公里”問(wèn)題;支持拓展農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道,對(duì)幫助貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)產(chǎn)品電商交易平臺(tái),根據(jù)銷(xiāo)售規(guī)模給予相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)支持。通過(guò)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提升帶動(dòng)農(nóng)民增收和貧困群眾脫貧。同時(shí),應(yīng)對(duì)疫情的短期不利影響,對(duì)穩(wěn)產(chǎn)增效作用顯著的主體或重要環(huán)節(jié),實(shí)行臨時(shí)性補(bǔ)助。

    加大對(duì)創(chuàng)造就業(yè)崗位的支持力度。對(duì)帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和增收顯著的經(jīng)營(yíng)實(shí)體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)給予財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼。對(duì)積極帶動(dòng)貧困群眾發(fā)展的扶貧車(chē)間、合作社、扶貧龍頭企業(yè)等帶貧主體,依據(jù)吸納貧困勞動(dòng)力規(guī)模和帶貧效益情況,可給予一次性生產(chǎn)補(bǔ)貼和貸款貼息支持。發(fā)揮公益性崗位吸納就業(yè)的作用,支持利用財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)立鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔、防疫消殺等公益崗位,用于選聘貧困群眾上崗,保障不能及時(shí)返崗的貧困群眾臨時(shí)性就業(yè)。

    (四)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的支持力度

    支持農(nóng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提升鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施水平,支持“百兆鄉(xiāng)村”“4G鄉(xiāng)村”工程加快實(shí)施,建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村信息化平臺(tái),推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型。重點(diǎn)支持光纖網(wǎng)絡(luò)和第四代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋。加大對(duì)自然環(huán)境復(fù)雜的偏遠(yuǎn)山區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的支持力度。支持5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)向農(nóng)村延伸,加快布局和建設(shè)農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和智慧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,積極推動(dòng)農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展。

    加大農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的支持力度。疫情防控凸顯了農(nóng)村道路暢通的重要性,完善的通村、連村硬化公路和有效的公路管護(hù)、運(yùn)營(yíng)是疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè),重點(diǎn)做好農(nóng)村公路窄路基路面改造、路網(wǎng)改善工程和撤并建制村通硬化路工程建設(shè)的資金支持。順應(yīng)農(nóng)村公路管護(hù)成本上升的發(fā)展趨勢(shì),建立公共財(cái)政支出與養(yǎng)護(hù)成本變化相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)管護(hù)的資金籌措機(jī)制,發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,采取資金補(bǔ)助、先養(yǎng)后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、無(wú)償提供料場(chǎng)等多種方式支持農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)。

    (五)加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村應(yīng)急管理財(cái)政支持

    加大對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)的財(cái)政支持。將農(nóng)業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備資金納入財(cái)政年度預(yù)算,支持提升重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備能力,確保儲(chǔ)備物資數(shù)量和質(zhì)量有保障。根據(jù)承儲(chǔ)物資的價(jià)格和貸款利率的變動(dòng),對(duì)由企業(yè)承儲(chǔ)的應(yīng)急物資進(jìn)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼核算,以保障承儲(chǔ)企業(yè)的利益。支持農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理信息化建設(shè),建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò),暢通應(yīng)急物資交通運(yùn)輸、配送。著重支持提升冷鏈物流運(yùn)輸能力,提高果蔬、肉類(lèi)、水產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品、易腐食品的冷藏運(yùn)輸率。

    加大農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的財(cái)政支持。加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)及培訓(xùn)基地建設(shè),通過(guò)更新儀器設(shè)備、提高師資水平、改革教學(xué)內(nèi)容、改進(jìn)教學(xué)手段,使培訓(xùn)和教學(xué)內(nèi)容更符合應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理實(shí)際工作的需要。加強(qiáng)與企業(yè)、社會(huì)等有關(guān)方面的合作,探索建立財(cái)政資金引導(dǎo)下農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理資金多元投入機(jī)制,吸引更多社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理建設(shè)。給予受損經(jīng)營(yíng)主體補(bǔ)助,對(duì)因撲殺染疫畜禽、農(nóng)業(yè)環(huán)境受到嚴(yán)重污染而造成損失的經(jīng)營(yíng)主體,給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和補(bǔ)助,并根據(jù)受損程度,加大補(bǔ)償支持力度。

    此外,要積極探索建立農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理基金。通過(guò)建立基金,利用財(cái)政資金盤(pán)活更多資金用于農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理。

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