鐵路客運(yùn)逃票追加票款法律問題研究

張長青 房昀瑋

(北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044 )

《民法典》第815條對鐵路旅客運(yùn)輸中的逃票行為進(jìn)行了規(guī)制：旅客無票乘坐、超程乘坐、越級乘坐或者持不符合減價條件的優(yōu)惠客票乘坐的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交票款，承運(yùn)人可以按照規(guī)定加收票款?！惰F路旅客運(yùn)輸規(guī)程》第10節(jié)第44條細(xì)化了逃票行為類型并明確了加收票款數(shù)額的計算方法?！惰F路旅客運(yùn)輸辦理細(xì)則》第40條規(guī)定，站車應(yīng)視不同情況作出是否加收票款的決定。

現(xiàn)有法律、部門規(guī)章將加收票款作為逃票行為的責(zé)任承擔(dān)方式之一。該責(zé)任的性質(zhì)為何，如何通過加收票款從制度上有效遏制頻發(fā)的鐵路逃票行為，我國的學(xué)術(shù)研究對此鮮有涉足。本文將對鐵路客運(yùn)逃票追加票款的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，并結(jié)合域外立法例，提出完善現(xiàn)行規(guī)章中加收票款規(guī)定的建議。

一、鐵路客運(yùn)逃票追加票款的法律性質(zhì)

乘車逃票是指搭乘付費(fèi)交通工具時以違法之方法少付或規(guī)避應(yīng)付的費(fèi)用。在實踐中，鐵路客運(yùn)逃票行為主要包括以下兩類：

第一種是不付應(yīng)付的費(fèi)用，包括全程無票乘車(如持站臺票上車)或者持失效、偽造的車票乘車；

第二種是少付應(yīng)付的費(fèi)用，包括“兩頭票”，即利用不同的身份證購買實際所乘區(qū)間的始發(fā)區(qū)間車票以便進(jìn)站和終點區(qū)間車票以便出站，中間區(qū)段無票乘車或持失效、偽造車票乘車的行為；買短乘長，即只購買始發(fā)區(qū)間車票以便進(jìn)站，剩余區(qū)間無票乘車或持失效、偽造車票乘車的行為；越級乘車、持不符合減價條件的優(yōu)惠車票乘車等少付票款的行為。

1.鐵路客運(yùn)逃票的法律性質(zhì)

若鐵路運(yùn)輸企業(yè)和旅客為平等的民事主體(1)2013年鐵道部改革，實行政企分開。組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。，按照鐵路客運(yùn)逃票的行為類型，其相應(yīng)的法律性質(zhì)或者請求權(quán)基礎(chǔ)有差異。對于少付票款的逃票行為，根據(jù)《民法典》第814條以及《鐵路法》第11條的規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)對旅客基于有效的客運(yùn)合同成立契約上的請求權(quán)(2)此項請求權(quán)列于首位，該排序規(guī)則是基于目的性的考慮，即盡量避免檢視某特定請求權(quán)基礎(chǔ)時，須以其他請求權(quán)基礎(chǔ)作為前提問題而陷入循徊檢視。(參見王澤鑒：《民法思維：請求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，北京大學(xué)出版社2009年版)。因此，對于少付票款的行為，旅客與鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間成立有效的客運(yùn)合同，但是旅客沒有按照約定的時間、區(qū)間、座位號、價款乘車，構(gòu)成違約。對于不付票款的逃票行為，應(yīng)視為旅客的行為成立不當(dāng)?shù)美?，即旅客逃票，沒有法律根據(jù)而取得不當(dāng)利益，致使運(yùn)輸企業(yè)遭受損失(應(yīng)得利益之喪失)，符合不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件。首先，旅客全程無票乘車或者持失效、偽造的車票乘車，與運(yùn)輸企業(yè)之間不存在有效的客運(yùn)合同。有觀點認(rèn)為二者之間存在事實合同關(guān)系(3)余軼：《我國鐵路運(yùn)輸中旅客逃票行為的法律規(guī)制》，北京交通大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。。我們認(rèn)為，事實的合同關(guān)系理論本身在各國即存在爭議(4)韓世遠(yuǎn)：《合同法總論》，法律出版社2018年版，第157頁。；在具體適用上，該理論雖然在解決事實上的勞動關(guān)系或雇傭關(guān)系方面效果更佳，但針對完全逃票行為，現(xiàn)有的理論框架即可解決，則不必訴諸事實合同關(guān)系。其次，完全逃票行為亦不構(gòu)成侵權(quán)行為。“純粹經(jīng)濟(jì)損失是指非因人身或物權(quán)等受侵害而發(fā)生的財產(chǎn)上的損失?！?5)王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京大學(xué)出版社2012年版，第115頁。純粹經(jīng)濟(jì)損失因其具有的不確定性，一般由契約法進(jìn)行調(diào)整。完全逃票行為在未支付相應(yīng)對價的情形下乘車，造成運(yùn)輸企業(yè)營業(yè)收入的損失而非其固有權(quán)益的損害，因此該行為不應(yīng)由侵權(quán)法調(diào)整。

若鐵路運(yùn)輸企業(yè)和旅客之間形成行政法律關(guān)系(6)鐵路運(yùn)輸企業(yè)為私法主體，非屬行政機(jī)關(guān)，但也會因法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，以自己的名義、獨(dú)立地進(jìn)行管理活動，以主權(quán)方式執(zhí)行特定行政任務(wù)。(參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版)，逃票行為為行政違法行為?！吨伟补芾硖幜P法》第52條規(guī)定對偽造、變造、倒賣車票的行為進(jìn)行拘留或者罰款。雖然《治安管理處罰法》中行政執(zhí)法的主體不是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，但該條表明不同類型的逃票行為在不同程度上擾亂公共秩序，妨害社會管理，損害公共利益，具有行政違法性。

2.鐵路客運(yùn)逃票追加票款的法律性質(zhì)

基于鐵路運(yùn)輸企業(yè)與旅客的客運(yùn)合同，旅客逃票構(gòu)成違約，運(yùn)輸企業(yè)除補(bǔ)收票款填平損失外，有權(quán)要求通過追加票款獲得懲罰性違約金?！皯土P性違約金是當(dāng)事人對于違約所約定的一種私的制裁，故又稱違約罰?！?7)韓世遠(yuǎn)：《違約金的理論問題——以合同法第114條為中心的解釋論》，載《法學(xué)研究》2003年第4期。一般而言，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定懲罰性違約金，否則推定為對賠償性違約金(預(yù)估的違約損害賠償額)的約定。懲罰性違約金除依當(dāng)事人約定外，也可以由法律法規(guī)規(guī)定。比如《電力供應(yīng)與使用條例》(2019年3月2日修正版)第40條規(guī)定的“按照國務(wù)院電力管理部門的規(guī)定加收電費(fèi)和國家規(guī)定的其他費(fèi)用”便可理解為一種法定的懲罰性違約金。(8)韓世遠(yuǎn)：《合同法學(xué)》，高等教育出版社2010年版，第424頁。因此，鑒于實踐中鐵路運(yùn)輸企業(yè)與旅客訂立合同時沒有明確約定懲罰性違約金，而根據(jù)《民法典》《鐵路法》等法律的規(guī)定，旅客逃票加收票款實質(zhì)上是一種法定的懲罰性違約金，目的是為了提高旅客違約成本，震懾實施逃票行為的旅客，促使其自覺履行客運(yùn)合同。

逃票行為構(gòu)成行政違法行為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)實施加收票款的行為若為行政處罰，需要滿足授權(quán)方面的條件和被授權(quán)組織方面的條件。其一，根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，被授權(quán)的組織能夠以自己名義為具體行政行為，并且獨(dú)立承擔(dān)該行為所引發(fā)的法律后果。該組織獲得行政主體資格的前提條件是法律、法規(guī)、規(guī)章的明文規(guī)定。其二，被授權(quán)的組織一般來說應(yīng)是公益性的法人或其他組織，并與授權(quán)的內(nèi)容具有某種聯(lián)系?！缎姓幜P法》第17條的規(guī)定表明，實施行政處罰的被授權(quán)組織本身具有一定的管理公共事務(wù)的職能(9)楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，載《法學(xué)評論》1999年第5期。。

《民法典》合同編規(guī)定了承運(yùn)人有權(quán)針對逃票加收票款，關(guān)鍵需要認(rèn)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)是否具有管理公共事務(wù)的職能。公共事務(wù)是指“為了滿足社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)”(10)周義程：《公共利益、公共事務(wù)和公共事業(yè)的概念界說》，載《南京社會科學(xué)》2007年第1期。，公共事務(wù)體現(xiàn)了公共利益、公共需求?！肮彩聞?wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展”(11)王敏、王樂夫：《公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)與利益共享——公共事務(wù)管理體制改革與開放的思考》，載《學(xué)術(shù)研究》2001年第11期。，公共事務(wù)的對象為公共物品或者服務(wù)(12)金紅磊：《政府職能的讓渡與拓展——基于公共物品的提供》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2005年第4期。，鐵路客運(yùn)企業(yè)作為社會基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，在政府的監(jiān)督下通過招投標(biāo)等競爭方式，獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)(13)參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四章“監(jiān)督管理和公共利益保障”。，是政府利用市場主體提供公共服務(wù)的體現(xiàn)。雖然旅客運(yùn)輸事項為企業(yè)事務(wù)的管理，但由于涉及公眾性運(yùn)輸和政府職能的市場化運(yùn)用，旅客運(yùn)輸具有公共性和福利性，因此鐵路客運(yùn)企業(yè)具有管理公共事務(wù)的職能。綜上，法律授予鐵路運(yùn)輸企業(yè)一定的行政處罰權(quán)，處罰的具體范圍、數(shù)額或比例由下位法進(jìn)行細(xì)化。

由此可知，鐵路客運(yùn)逃票追加票款的性質(zhì)從民法的角度為懲罰性違約金，從行政法的角度為行政處罰，本質(zhì)上都具有事前預(yù)防、事后懲罰的功能。

二、國外鐵路客運(yùn)逃票追加票款制度

大多數(shù)西方國家都認(rèn)識到逃票(fare evasion)行為給運(yùn)輸企業(yè)或者國家財政造成的重大損失，對此設(shè)立了相應(yīng)的懲罰(penalty or fine)制度。

1.英國立法

1889年《鐵路管理法》為英國公共一般法案(14)英國議會通過的大多數(shù)法案都是公共一般法案，用于處理公眾利益問題，適用于整個英國(英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭)。，在其第五節(jié)對逃票罰款作了專門規(guī)定。根據(jù)逃票行為的嚴(yán)重程度，英國法案明確了相應(yīng)的刑事處罰等級。2018年英國《鐵路(罰款)條例》是英國交通運(yùn)輸部根據(jù)1993年《鐵路法》的授權(quán)制定的。該條例將實體問題和程序問題相結(jié)合，對旅客出示車票的要求、收取罰款的程序要求、免責(zé)事由、罰款數(shù)額、被罰款人的上訴救濟(jì)等作出了具體規(guī)定。其中查票主體為鐵路運(yùn)營人(operator)或其代理人，收款人為催收員(collector)；罰款數(shù)額為單程票價的兩倍，不足20英鎊的罰款20英鎊；免責(zé)事由有車站沒有正在運(yùn)作的售票設(shè)施、運(yùn)營人同意等。

2.美國立法

美國各州通過立法確立了鐵路客運(yùn)逃票的罰款制度：在弗吉尼亞州的阿靈頓縣，逃票行為構(gòu)成民事違法的，要視情況被罰款50美元到70美元不等；在哥倫比亞特區(qū)，鐵路逃票的，罰款數(shù)額不超過50美元。在馬薩諸塞州，民事罰款數(shù)額為5美元到20美元不等。

由此可知，美國各州立法對鐵路逃票的違法性質(zhì)認(rèn)定不同，相應(yīng)的處罰也有差異。但總體上都根據(jù)嚴(yán)重程度，對鐵路逃票行為施以一定的罰款，以加強(qiáng)對逃票行為的震懾。

3.澳大利亞立法

澳大利亞悉尼城市系統(tǒng)由新南威爾士州政府擁有的悉尼火車(Sydney Trains)運(yùn)營。在新南威爾士州政府的官網(wǎng)上，可以找到相關(guān)的立法。2017年《旅客運(yùn)輸(一般)條例》對旅客在公共交通工具上的行為規(guī)范作出了明確規(guī)定，并根據(jù)實際情況不斷修訂(該條例于2019年12月13日最后一次修訂)。其中，罰款主體為獲授權(quán)的工作人員(交通部雇員、鐵路公司雇員等)；罰款數(shù)額為200～550澳元；在程序上，如果乘客被罰款，將當(dāng)場或在7～10天內(nèi)收到郵寄的處罰通知，對處罰決定不服的，可以選擇向國家債務(wù)追償辦公室寫信提出異議或選擇由法院處理。

在維多利亞州，2006年《違規(guī)法》為了應(yīng)對輕微違法行為帶來的影響，盡量減少刑事司法系統(tǒng)的應(yīng)用，在程序上設(shè)置了內(nèi)部審查的機(jī)制。首先，如果獲授權(quán)的工作人員認(rèn)為發(fā)生了違法行為，則應(yīng)填寫違規(guī)報告(RONC)，要求提供乘客的姓名和地址詳情。然后，該報告被遞交至經(jīng)濟(jì)、發(fā)展、就業(yè)、運(yùn)輸、資源部(DEDJTR)，該部門隨后可能會向乘客發(fā)出違規(guī)通知，通知包括如何申請內(nèi)部審查的詳細(xì)信息等。乘客基于特殊事由，可以向該部門申請內(nèi)部審查，如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，乘客已采取一切合理的措施遵守購票要求，運(yùn)輸部會撤回該通知，反之，如果運(yùn)輸部維持決定，乘客可以訴至地方法院。

三、完善我國鐵路客運(yùn)逃票追加票款制度的建議

1.明確執(zhí)法主體

對于我國鐵路客運(yùn)逃票追加票款的執(zhí)法主體，《民法典》規(guī)定的是“承運(yùn)人”，《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》規(guī)定的是“鐵路運(yùn)輸企業(yè)”。因此，我國對一般逃票行為的懲治是由鐵路系統(tǒng)內(nèi)部來執(zhí)行的。

我國立法尤其是《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)執(zhí)法主體，明確執(zhí)行加收票款的工作人員范圍，輔之以逃票行為類型和免責(zé)事由，實現(xiàn)加收票款執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)一致。這不僅是完善鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部管理、維護(hù)企業(yè)自身利益的要求，也是我國完善社會管理、推進(jìn)依法治理的要求。其次，結(jié)合我國立法和實踐，鑒于公安機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)逃票行為和處理相關(guān)問題方面的能力，可以賦予公安機(jī)關(guān)在鐵路檢票口處，尤其是在出站口調(diào)查乘客逃票并加收票款的執(zhí)法權(quán)力。這一方面有利于查處犯罪行為，另一方面為一般逃票行為的懲處提供進(jìn)一步保障。

2.加大懲罰力度

《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》規(guī)定加收罰款的數(shù)額是已乘區(qū)間應(yīng)補(bǔ)票價的50%。縱覽域外立法例關(guān)于罰款數(shù)額的規(guī)定，英國按照單程票價的兩倍(最低20英鎊)來確定民事處罰的標(biāo)準(zhǔn)；美國各州立法對逃票罰款或者罰金數(shù)額的規(guī)定則更為嚴(yán)苛；澳大利亞立法確定了罰款的區(qū)間，即200澳元到550澳元，而對比新南威爾士州交通運(yùn)輸?shù)钠眱r，即如果刷卡支付票價，成年人乘車65千米以上單程票價為10.8澳元，由此按最高票價來算，罰款數(shù)額達(dá)到單程票價的20倍以上。

“懲罰違約的最主要目的在于通過對個別違約人的懲罰而確立一個樣板，使他人從該樣板中吸取教訓(xùn)而不再從事此行為。由于相對于增大懲罰概率而言，增加懲罰力度所需成本更低，所以為了穩(wěn)定合同制度，可以增大懲罰力度?！?15)劉廷華：《懲罰性違約金的經(jīng)濟(jì)分析——兼評我國合同法違約金數(shù)量調(diào)整規(guī)則》，載《北方法學(xué)》2013年第7期。因此，欲發(fā)揮懲罰性違約金的威懾功能，對于鐵路客運(yùn)逃票違約行為，加收票款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)不低于逃票所取得的收益。也就是說，要通過懲罰性違約金對逃票者形成有效的遏制，立法必須將違約金的金額預(yù)設(shè)的足夠大，使得逃票者在意欲少支付或者不支付相應(yīng)票價時，認(rèn)識到該行為幫自己節(jié)省的費(fèi)用與逃票被發(fā)現(xiàn)時付出的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成比例，因此放棄逃票而選擇守約。而我國現(xiàn)行規(guī)章對一般逃票行為僅加收已乘區(qū)間應(yīng)補(bǔ)票價的50%，違法成本較低，威懾力不足，建議對加收票款的數(shù)額進(jìn)行修改，加收票款或者按已乘區(qū)間票價的2倍計算，或者規(guī)定一個確定數(shù)額的區(qū)間，再由執(zhí)法人員根據(jù)具體情形進(jìn)行裁量。

3.完善執(zhí)法程序

從行政法的角度看，鐵路客運(yùn)加收票款為行政處罰，原則上應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行。但是，鐵路客運(yùn)逃票加收票款程序有其特殊性，除適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定外，也應(yīng)當(dāng)借鑒外國立法，詳細(xì)規(guī)定執(zhí)法人員加收票款的程序、行政處罰與刑事追責(zé)之間的銜接問題、乘客的權(quán)利救濟(jì)等，規(guī)范執(zhí)法人員的行為。在《行政處罰法》一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在鐵路法中明確，相關(guān)執(zhí)法主體如果發(fā)現(xiàn)逃票行為，可以要求乘客出示身份證件，在了解乘客的姓名和地址詳情之后出具行政處罰決定書，載明下列事項：(1)當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；(2)違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)；(3)行政處罰的種類和依據(jù)；(4)行政處罰的履行方式和期限；(5)不服行政處罰決定，可以向乘客被責(zé)令下車所在地，或者到達(dá)站點所在地的國家鐵路監(jiān)督管理部門申請復(fù)議，或者提起訴訟，以及相應(yīng)的期限；(6)作出行政處罰決定的運(yùn)輸企業(yè)的名稱和作出決定的日期。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的企業(yè)的印章。如果在法定期限內(nèi)乘客沒有申請復(fù)議或提起訴訟，或者被駁回的，立法應(yīng)當(dāng)明確乘客交付罰款的時間限制，以及在特殊情況下予以延長的規(guī)定。