省域治理現(xiàn)代化視角下的國土空間韌性規(guī)劃

□房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

一、問題緣起：大城市化與風(fēng)險社會時代的省域治理

改革開放以來，大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)特別是大城市，深刻影響了國家的經(jīng)濟(jì)地理與社會治理格局，也影響了防災(zāi)防疫防旱等風(fēng)險治理狀況。2020年以來新冠肺炎疫情對武漢、南京、廣州、揚(yáng)州、鄭州等大城市的沖擊，2021年7月底以來暴雨和疫情對鄭州的挑戰(zhàn)，讓人們不得不思考人口快速向大城市特別是特大超大城市集聚帶來的巨大治理風(fēng)險。從世界各國和我國防災(zāi)防疫防洪等重大風(fēng)險的治理經(jīng)驗(yàn)來看，國土空間科學(xué)規(guī)劃與公共資源合理布局是治理現(xiàn)代化不可或缺的重要方面。鑒于我國地域遼闊，人口眾多，省域風(fēng)險治理能力及狀況至為重要。2020年1月，自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）的“指導(dǎo)性要求”提出“主動應(yīng)對全球氣候變化帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，采取綠色低碳安全的發(fā)展舉措，優(yōu)化國土空間供給，改善生物多樣性，提升國土空間韌性”[1]。這是國家有關(guān)部門首次在政策文件中使用“國土空間韌性”范疇。韌性是災(zāi)害和風(fēng)險發(fā)生后快速應(yīng)對與恢復(fù)的能力，而國土空間韌性則是指國土空間資源配置能夠?yàn)闉?zāi)害和風(fēng)險預(yù)防及處置提供空間資源與抗壓條件，進(jìn)而使社會能夠迅速恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)與持續(xù)發(fā)展的能力。面對現(xiàn)代社會與大城市化發(fā)展的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，提升國土空間韌性是省域應(yīng)急治理與現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和有效策略。

學(xué)界、政界和社會對省域治理現(xiàn)代化的思考與探索，很大程度上是學(xué)習(xí)與運(yùn)用2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的結(jié)果和延伸。該《決定》提出“堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國家利益至上有機(jī)統(tǒng)一”，“加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度”[2]。各地如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全，結(jié)合地方實(shí)際建立健全國土空間規(guī)劃和用途協(xié)調(diào)管控，成為治理現(xiàn)代化的重要方面。2019年11月22日中國共產(chǎn)黨浙江省第十四屆委員會第六次全體會議通過《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的決定》，率先提出了省域治理現(xiàn)代化的重大命題，有效推動了浙江省域治理水平提升。2020年以來，在疫情防控常態(tài)化環(huán)境下，浙江省統(tǒng)籌安全與發(fā)展取得良好成效，2020年浙江省生產(chǎn)總值為64613億元，按可比價格計(jì)算，比上年增長3.6%[3]，比全國的GDP增長率（2.3%）高1.3個百分點(diǎn)。2021年6月10日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》正式發(fā)布，賦予浙江為全國推動共同富裕提供省域范例的重要改革任務(wù)，這是對浙江疫情防控常態(tài)化下統(tǒng)籌安全與發(fā)展能力的肯定，也是對浙江省域治理現(xiàn)代化的厚望和推動。省域治理現(xiàn)代化是中央宏觀政策推動與地方回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展問題雙重作用的結(jié)果。

既有關(guān)于省域治理現(xiàn)代化的研究，主要集中在三個方面：（1）省域治理現(xiàn)代化的背景與意義。原浙江省委書記車俊在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神過程中提到結(jié)合地方實(shí)際高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的重要意義[4](p4-11)，省域治理是重大突發(fā)公共事件應(yīng)對處置的關(guān)鍵防線[5](p34)，兼具國家治理規(guī)范和基層治理創(chuàng)新雙重特征，成為分擔(dān)中央治理風(fēng)險和激發(fā)地方治理效能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)[6](p19)，省域治理現(xiàn)代化是推進(jìn)基層社會治理改革的重要動能[7](p61)。此類研究涉及省域治理現(xiàn)代化對于推動地方發(fā)展、突發(fā)公共事件應(yīng)對或者分擔(dān)治理風(fēng)險、促進(jìn)業(yè)務(wù)工作或基層治理的重要意義，對于深化省域治理現(xiàn)代化的功能作用具有啟發(fā)性。（2）省域治理現(xiàn)代化的學(xué)理含義與內(nèi)在特征。李建華、李天峰對省域治理現(xiàn)代化的基本屬性和構(gòu)成要素進(jìn)行了學(xué)理闡釋，認(rèn)為空間、能力與工具三個維度是省域治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素，為其實(shí)踐路徑提供了參考[6](p19)?？疾焓∮蛑卫憩F(xiàn)代化的要素特征有助于理性認(rèn)識其價值與思路。（3）省域治理現(xiàn)代化的實(shí)踐策略與路徑。如圍繞高水平推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化中“牽一發(fā)而動全身”的關(guān)鍵處和突破口，提出打好“10招23式”[8](p39)。不同論者基于不同視角提出了推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化的相關(guān)舉措，有人提出“以高質(zhì)量立法助推省域治理現(xiàn)代化”[9](p15-17)或“立法推動省域治理現(xiàn)代化”[10](p28)，基于浙江抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)提出有效應(yīng)用大數(shù)據(jù)資源推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化[11](p31-37)，構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)模式推進(jìn)省域治理現(xiàn)代化[12](p1-15)等策略和途徑。此類研究為推動省域治理現(xiàn)代化提供了抓手和方式方法借鑒。

除了以上三類研究，還有提及省域治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)[13](p43-44)等方面的研究文獻(xiàn)。總的來說，截至目前對于省域治理現(xiàn)代化的探討，浙江省黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的思考和闡述相對較多，學(xué)術(shù)界的分析和探討相對較少。有關(guān)省域治理現(xiàn)代化的分析，從功能作用、內(nèi)涵特征及實(shí)踐路徑方面都有涉及，關(guān)于省域治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵及其對于國家治理現(xiàn)代化的功能作用的深度分析不足，也缺乏大城市化與風(fēng)險社會環(huán)境下從國土空間韌性維度考察省域治理的研究文獻(xiàn)。從2020年以來我國新冠肺炎疫情防控和風(fēng)險治理的實(shí)踐來看，北京、上海、天津、廣州、深圳等超大城市都承受了巨大的防疫與發(fā)展壓力，而武漢、哈爾濱、南京、鄭州等特大城市也先后遭受疫情或洪災(zāi)侵襲，特大超大城市在重大風(fēng)險沖擊中的脆弱性暴露無遺。因此，將大城市化趨勢與風(fēng)險防控從省域應(yīng)急治理統(tǒng)籌考慮，并以國土空間韌性應(yīng)對，將安全、冗余、可持續(xù)作為人口、資源與環(huán)境配置的重要考量因素，是我國今后省域治理現(xiàn)代化和國家治理韌性的可行策略與必由之路。

二、國土空間韌性是省域治理現(xiàn)代化的重要抓手

隨著改革開放的深入推進(jìn)，在工業(yè)化、市場化和全球化的推動下，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)生了根本性變革，第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高達(dá)63.89%，而全國城區(qū)常住人口超過100萬的大城市也已有93個，其中江蘇、山東數(shù)量最多，均達(dá)到10個[14]。從改革開放以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的情況來看，未來十年我國還將有數(shù)以億計(jì)的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，還會有更多的城市成為城區(qū)常住人口100萬的大城市。我國人口大遷徙背后是生產(chǎn)、生活方式的革命性轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從以農(nóng)業(yè)為主體的社會形態(tài)轉(zhuǎn)變成以工業(yè)化為基礎(chǔ)的社會形態(tài)，使多數(shù)公民的生產(chǎn)生活空間發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)換，即從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。大量的人口往城鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的特大超大城市集聚，有效地推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，同時也潛藏著一些隱患和風(fēng)險，比如地區(qū)與城鄉(xiāng)差距、“大城市病”和風(fēng)險過度集中等問題。2003年的非典對廣州、北京、香港等城市的沖擊，2020年以來新冠肺炎疫情對武漢、南京、廣州等城市的重大挑戰(zhàn)，2021年7月下旬以來特大暴雨和新冠肺炎疫情對鄭州的沖擊等，都充分表明人口和功能高度集中的特大超大城市潛在的巨大治理風(fēng)險。國土空間韌性是大城市化時代省域治理的重要內(nèi)容與重大抓手。

（一）國土空間韌性有利于縮小區(qū)域差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

國土空間韌性是安全、冗余與可持續(xù)發(fā)展的必由之路。在風(fēng)險社會環(huán)境下，統(tǒng)籌安全與發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。對于擁有14億人口、國土面積超過960萬平方公里的超大型社會來說，如何實(shí)現(xiàn)共創(chuàng)、共建、共治、共享的社會治理格局是前無古人的偉大事業(yè)。在全面建成小康社會后，面向未來三十年實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和社會主義現(xiàn)代化的艱巨使命，必須從現(xiàn)代化建設(shè)與共同富裕的高度謀劃國土空間治理，以此推動人口與資源的合理布局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)安全、韌性與可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”不平衡不充分的發(fā)展有多方面含義：“所謂發(fā)展不平衡，從區(qū)域發(fā)展上看，有的地方快一些，有的地方慢一些，生產(chǎn)力布局還不平衡，比如城市和鄉(xiāng)村，東部和西部?！瓘陌l(fā)展成果的共享看，不同群體之間也有不平衡，比如收入分配差距依然較大，貧富差別比較明顯，社會上存在不少困難群眾和弱勢群體……”[15]縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距是我國未來三十年實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化必須解決的重大挑戰(zhàn)與難題，也是國土空間資源配置需要予以統(tǒng)籌解決的重大課題和歷史任務(wù)。

以國土空間韌性為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供安全與可持續(xù)的國土資源保障，并引導(dǎo)大中小城市與鄉(xiāng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，事實(shí)證明是行之有效的辦法。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，2021年6月《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》發(fā)布，表明共同富裕已經(jīng)提上中央的政策議程，并將會在各地逐步走向生動實(shí)踐。2021年6月11日中國共產(chǎn)黨浙江省第十四屆委員會第九次全體會議通過的《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案（2021—2025年）》提出，“2025年地區(qū)人均GDP最高最低倍差縮小到2.1以內(nèi)，地區(qū)人均可支配收入最高最低倍差縮小到1.55以內(nèi)，城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小到1.9以內(nèi)”。因應(yīng)“七山一水二分田”的經(jīng)濟(jì)地理形態(tài)，利用平原、盆地、海島、丘陵等各種地貌因地制宜，開展山海協(xié)作[16]，是浙江地區(qū)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向。浙江11個地市中，杭州和寧波為特大城市，另有3個城區(qū)常住人口超過一百萬的大城市，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)收入差距相對較小。以國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)城市、城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展是浙江省域治理的基本經(jīng)驗(yàn)，也是其國土空間韌性提升的重要方略。

（二）國土空間韌性有利于應(yīng)對社會復(fù)雜風(fēng)險

國土空間韌性規(guī)劃意味著對潛在發(fā)展風(fēng)險的主動謀劃與應(yīng)對策略。這與風(fēng)險和問題發(fā)生后采取措施應(yīng)對是兩種不同的治理思路。由于我國人口規(guī)模和國土面積的超大性，一些省份人口規(guī)模甚至比世界上多數(shù)國家人口規(guī)模還大，需要統(tǒng)籌國土空間以優(yōu)化人口與資源布局，為安全與發(fā)展有機(jī)協(xié)調(diào)提供支撐。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，人口規(guī)模在6000萬以上的省有9個，其中廣東超過1.26億，山東高達(dá)1.01億，河南0.99億。不少省份人口堪比中等規(guī)模國家水準(zhǔn)，如何通過國土空間科學(xué)配置將人口、資源與環(huán)境統(tǒng)籌，有效防范各種災(zāi)害與風(fēng)險至關(guān)重要。只有將各種災(zāi)害與風(fēng)險通過化整為零在各省域范圍內(nèi)有效防治，才能實(shí)現(xiàn)國家治理韌性提升。2021年7月底常住人口規(guī)模超過1200萬的中部省會鄭州暴雨成災(zāi)，整個城市運(yùn)作受到巨大沖擊，受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)就包括鄭州大學(xué)第一附屬醫(yī)院（河醫(yī)院區(qū)），這座亞洲最大規(guī)模醫(yī)院當(dāng)天遭遇了斷電，地下三層設(shè)備房與停車場全部被淹，萬余名患者連夜轉(zhuǎn)移[17]，連續(xù)停診五天。代表河南省最高水準(zhǔn)的醫(yī)院停診五天，這對于防災(zāi)救災(zāi)來說是重大打擊，也是對這座特大城市治理能力與資源配置水平的全面考驗(yàn)。對于鄭州來說，2021年8月份新冠肺炎疫情的沖擊無疑是雪上加霜，使這座人口規(guī)模巨大的城市運(yùn)作遇到了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

殘酷的現(xiàn)實(shí)一再警醒人們，防災(zāi)減災(zāi)防疫等風(fēng)險治理的重要應(yīng)對策略之一是國土空間韌性，城市的安全與健康有賴于國土資源空間布局的理性化。2020年新冠肺炎疫情在人口規(guī)模達(dá)1200萬的武漢暴發(fā)，整個城市醫(yī)療資源陷入困頓，遑論幫助救治湖北其他地市的患者。武漢作為華中地區(qū)的樞紐城市，教育和醫(yī)療資源豐富，但在重大疫情沖擊下，被迫摁下“暫停”鍵，付出巨大努力和代價之后才逐步恢復(fù)了生活和經(jīng)濟(jì)秩序。為了及時救助患者，武漢緊急在郊區(qū)搶建“雷神山”和“火神山”兩座醫(yī)院，利用一些體育場館等公共空間臨時改建為“方艙醫(yī)院”，才基本緩解了救治難題。事實(shí)表明，城市建設(shè)不能貪大圖全，不能不留冗余，不考慮安全與韌性問題。只有給城市治理留下足夠的空間冗余，應(yīng)對各種災(zāi)害挑戰(zhàn)才有足夠的回旋余地，攤大餅式的粗放擴(kuò)張，對于城市風(fēng)險防治來說，隱患巨大，后患無窮。比如廣州利用省會和副省級城市的優(yōu)勢，集中了全省高校的60%以上，全省重要的科研平臺以及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，最大機(jī)場和火車站都布局在廣州。無論是2003年的非典阻擊戰(zhàn)，還是2008年南方雪災(zāi)造成的廣州火車站數(shù)十萬旅客滯留，以及逢年過節(jié)時廣州南站每天70萬計(jì)的超大客流，新近新冠肺炎疫情的沖擊，都表明類似廣州這種城區(qū)常住人口規(guī)模超過1000萬的超大城市潛在的巨大治理風(fēng)險。要解決大城市的治理風(fēng)險，策略之一就是從省域統(tǒng)籌國土空間韌性規(guī)劃。

（三）國土空間韌性有利于引領(lǐng)省域現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展

我國是地域遼闊、人口眾多、民族多元的規(guī)模超大型社會，國土空間韌性事關(guān)國家長治久安，而省域治理現(xiàn)代化與可持續(xù)發(fā)展事關(guān)全局，乃“國之大者”。沿海地區(qū)發(fā)展水平較高的廣東、江蘇、浙江等省份整體上已經(jīng)邁過了中等收入地區(qū)的門檻標(biāo)準(zhǔn)。然而，除了江蘇、浙江這樣發(fā)展相對均衡的省份，人口規(guī)?？氨热毡?、俄羅斯的廣東現(xiàn)代化進(jìn)程呈現(xiàn)出區(qū)域與城鄉(xiāng)嚴(yán)重不平衡不充分的格局，短期內(nèi)難以根本改觀。區(qū)域和城鄉(xiāng)差距過大是廣東實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化與韌性治理的最大困境。習(xí)近平總書記在2018年考察廣東時明確指出：“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是廣東高質(zhì)量發(fā)展的最大短板。”“要堅(jiān)持辯證思維，轉(zhuǎn)變觀念，努力把短板變成‘潛力板’?！盵18]廣東作為改革開放的前沿陣地，全省范圍而言，還有一半的地市人均GDP尚未達(dá)到全國平均水平?！稄V東省第七次全國人口普查公報(bào)》顯示，在全省常住人口1.26億中，廣州、深圳和東莞三個超大城市常住人口分別為1867萬、1756萬、1046萬，而制造業(yè)重鎮(zhèn)佛山也高達(dá)949萬。值得注意的是，這四座特大超大城市都是在改革開放四十多年來比較短的時間內(nèi)形成的，反映了珠三角地區(qū)在工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化等領(lǐng)域取得的巨大成就，對廣東省域治理來說，也意味著各種風(fēng)險和問題伴隨著資源與人口過度集中在局部地區(qū)的潛在壓力與發(fā)展挑戰(zhàn)，形成了短期內(nèi)難以改變的發(fā)展痛點(diǎn)與短板，制約著全省的現(xiàn)代化大局。

由于我國多數(shù)省份人口規(guī)模較大，形成大城市化的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是發(fā)展趨勢。但是，攤大餅式的粗放擴(kuò)張，以行政手段和發(fā)展優(yōu)勢短期內(nèi)擴(kuò)張人口與城市規(guī)模，對于城市韌性以及省域治理現(xiàn)代化而言是不科學(xué)也是不合理的。我國當(dāng)下城區(qū)人口規(guī)模超過500萬的特大城市，或者城區(qū)常住人口規(guī)模超過1000萬的超大城市，與世界先進(jìn)城市的發(fā)展水平仍然有很大差距，離黨中央高質(zhì)量發(fā)展的要求也還有提升空間。從我國沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢來看，由于人口基數(shù)大，走向大城市化不可避免。目前山東和江蘇城區(qū)人口超過100萬的各有10個，浙江有5個。而人口大省廣東第七次人口普查顯示，市域常住人口在500萬人至1000萬人之間的有佛山、湛江、茂名、惠州、揭陽、汕頭6個城市，走向“大城市化”將是國土面積不足18萬平方公里的廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路與突出特征。如何在“大城市化”這種城鎮(zhèn)化格局和趨勢下推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，避免廣東的現(xiàn)代化陷入珠三角“一枝獨(dú)秀”的尷尬和困局，是廣東省域現(xiàn)代化必須解決的現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展痛點(diǎn)。以國土空間韌性引導(dǎo)人口和資源優(yōu)化布局，推動縣域經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是廣東未來省域現(xiàn)代化的必由之路，也是其他地區(qū)走向現(xiàn)代化值得借鑒的可行路徑。

鑒于我國人口與國土規(guī)模的超大性，在全面建成小康社會以后，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的過程是實(shí)現(xiàn)國土空間精細(xì)化治理的階段，同時也是推進(jìn)共享發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展不斷實(shí)現(xiàn)的歷史過程。因此，在區(qū)域差距與城鄉(xiāng)差距長期存在的情勢下，如何通過國土資源配置引導(dǎo)區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國治理現(xiàn)代化的重大議程與現(xiàn)實(shí)課題。由于我國東部和中部不少省份人口都達(dá)到了中等國家規(guī)模，建設(shè)一批城區(qū)人口規(guī)模超過100萬的大城市有其客觀性。但是，這種趨勢和現(xiàn)象應(yīng)該立基于公共設(shè)施與資源在不同區(qū)域的合理分布上，而不能以權(quán)力意志將大量公共資源用于人為建構(gòu)“中心城市”，特別是集全省之力“強(qiáng)省會”則更不可取。因?yàn)?，把省域發(fā)展希望寄托在一兩個比世界上不少中等規(guī)模國家人口還多的城市身上，這不僅不公平，而且不利于防范風(fēng)險和應(yīng)對各種危機(jī)事件。面向高質(zhì)量發(fā)展要求與社會主義現(xiàn)代化的新任務(wù)，必須從發(fā)展理念和頂層設(shè)計(jì)上創(chuàng)新思路和機(jī)制，國土空間韌性規(guī)劃就是可行路徑，其中著眼省域治理是關(guān)鍵之舉。

三、省域治理現(xiàn)代化中國土空間韌性規(guī)劃的缺失

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、市場化與全球化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化也取得了突出成就，近七億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，對國家社會經(jīng)濟(jì)與公共事務(wù)的治理產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。應(yīng)該說，作為社會主義國家，我國的公共事務(wù)治理特別重視規(guī)劃問題，五年規(guī)劃和十五年遠(yuǎn)景目標(biāo)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要抓手和有效途徑。而國土空間規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，工業(yè)化、市場化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程也對國土空間資源提出了巨大需求，成為現(xiàn)代化過程的重大現(xiàn)實(shí)問題。由于我國改革開放初期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平比較落后，“富起來”成為主要目標(biāo)，“發(fā)展才是硬道理”成為全民共識，部分地區(qū)把發(fā)展單純理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至是唯GDP論，在人口、資源與環(huán)境的關(guān)系協(xié)調(diào)問題上重視不夠，出現(xiàn)了一些只顧增長不顧環(huán)境，追求短期利益不顧長遠(yuǎn)發(fā)展，只講發(fā)展不講安全，見物不見人等問題。改革開放以來，困擾中國社會的重大問題之一，就是地區(qū)和城鄉(xiāng)差距問題。而部分人口快速膨脹的城市，則出現(xiàn)了資源短缺、交通擁擠、房價高企、風(fēng)險集聚等“城市病”，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，也影響了應(yīng)急治理能力與現(xiàn)代化水平的提升，不利于重大風(fēng)險防控與應(yīng)對，制約了國家與地方治理韌性。

（一）國土空間治理尚未充分體現(xiàn)安全韌性理念

安全、韌性與可持續(xù)發(fā)展是治理現(xiàn)代化的基本要求。我國多數(shù)城市如深圳、東莞、中山、珠海等都是改革開放以來新建的，而老城市如北京、廣州則是攤大餅式快速擴(kuò)張，短期內(nèi)大量集聚人口與堆積資源而成，公共設(shè)施與資源配套包括空間自然就難以跟上。最典型的是在廣、深、莞地區(qū)，大量外來人口特別是農(nóng)民工和剛畢業(yè)的大學(xué)生，集聚在人居環(huán)境較差、公共空間逼仄、消防通道闕如的“城中村”，安全風(fēng)險不言而喻。這些地方由于環(huán)境衛(wèi)生較差，雨季時很容易滋生“登革熱”等傳染病。而一旦出現(xiàn)疫情，這些人居環(huán)境較差的城鄉(xiāng)接合部往往韌性缺乏，對外來人員習(xí)慣于簡單粗暴地一拒了之，帶來很多現(xiàn)實(shí)問題與倫理困境。不僅如此，與城市化短期內(nèi)快速推動相比，我國城市規(guī)劃、建設(shè)和管理長期缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)，也缺乏歷史的沉淀和考驗(yàn)，城市治理呈現(xiàn)出邊建設(shè)、邊學(xué)習(xí)、邊檢驗(yàn)和改進(jìn)的學(xué)習(xí)—適應(yīng)—提升模式。這是后發(fā)國家和地區(qū)快速現(xiàn)代化不可避免的。由于人口基數(shù)超大，加上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡，數(shù)億人口在短期內(nèi)快速往城市特別是少數(shù)大城市集中，使得城市規(guī)劃、建設(shè)和管理往往采取的是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動應(yīng)對模式，韌性不足成為城市特別是特大超大城市的痛點(diǎn)與短板。

由于城市人口和轄區(qū)規(guī)模持續(xù)膨脹，部分城市在應(yīng)對各種災(zāi)害風(fēng)險時已經(jīng)習(xí)慣性地陷入“重復(fù)昨天的故事”的尷尬境地。最典型的是廣東一些城市“落雨大、水浸街”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)年年治理的怪事。而逢年過節(jié)時北上廣深等超大城市車站人滿為患、高速公路擁堵成災(zāi)歸根結(jié)底與城市化快速推進(jìn)、人口與資源的空間布局不合理密切關(guān)聯(lián)，也是人口與資源過度往大城市集中導(dǎo)致的“城市病”的延伸。特別值得一提的是，由于人口與資源在空間層面向少數(shù)大城市特別是特大超大城市集聚，加上現(xiàn)代化帶來的各種美好生活享受，比如汽車所帶來的新的空間資源需求即道路和停車位等，使得在不少大城市空間資源短缺成為重大社會問題與痛點(diǎn)。為了更好地滿足居民的美好生活需要，城市特別是大城市通過開發(fā)地下空間以改善城市交通等公共事務(wù)，于是建設(shè)地鐵、跨江隧道、地下停車場等。而近期鄭州特大暴雨導(dǎo)致地鐵停運(yùn)及乘客死亡，地下車庫和隧道浸水導(dǎo)致的重大損失等，提醒我們特大超大城市空間開發(fā)與治理的潛在風(fēng)險問題。人口與資源的空間布局事關(guān)城市安全韌性與省域應(yīng)急現(xiàn)代化能力，不可小覷。如果沒有科學(xué)合理的國土空間韌性，一些重大突發(fā)事件可能會使一座特大或者超大城市陷入“暫停”乃至“癱瘓”。因此，國土空間韌性事關(guān)重大。

（二）人口與資源的空間韌性缺失制約省域可持續(xù)發(fā)展

人口、資源與環(huán)境的良性協(xié)調(diào)是治理韌性的基本要求，也是可持續(xù)發(fā)展的核心要義。少數(shù)城市發(fā)展迅速，在環(huán)境與國土空間既定的情勢下，人口與資源的張力非常突出，直接影響到城市韌性和省域治理。以深圳為例，早在2005年，當(dāng)時該市主要領(lǐng)導(dǎo)就提出深圳正面臨四個“難以為繼”：一是土地、空間難以為繼。二是能源、水資源難以為繼。三是人口重負(fù)難以為繼。四是環(huán)境承載力難以為繼[19]。當(dāng)時深圳的人口規(guī)模是1000多萬，而現(xiàn)在已經(jīng)是1756萬，比隔壁的香港地區(qū)足足多了1000萬以上。這么多的人口集聚在面積不到2000平方公里的空間里生產(chǎn)生活，其巨大壓力與風(fēng)險挑戰(zhàn)是不言而喻的。2021年珠江東岸城市的供水安全遭遇了前所未有的考驗(yàn)：“自去年秋天以來，東江流域遭遇秋、冬、春、夏連旱的特枯水情，發(fā)生自1963年以來最嚴(yán)重旱情，流域內(nèi)新豐江、楓樹壩和白盆珠三大水庫出現(xiàn)建庫以來最小總?cè)霂炝髁?3立方米/秒，其中白盆珠水庫連續(xù)114天在死水位以下運(yùn)行?！盵20]2021年上半年的廣東旱災(zāi)波及全省，粵東各地降雨量嚴(yán)重偏少，潮汕地區(qū)出現(xiàn)水資源緊缺問題，甚至連群眾基本的飲水都遭遇巨大困難。不少地方采取分區(qū)輪供、分時限供、“供三停三”的階段性供給等供水措施來保障居民用水[21]。對于擁有1.26億人口的廣東而言，安全是發(fā)展的前提，統(tǒng)籌安全與發(fā)展協(xié)同推進(jìn)的任務(wù)極為艱巨，而國土空間韌性是必由之路。

區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分，直接影響省域治理韌性。特別需要注意的是，我國省域治理的突出問題之一，就是由于資源配置格局不合理，導(dǎo)致區(qū)域與城鄉(xiāng)失衡制度化與結(jié)構(gòu)化。城市之間由于政治與行政等級的差異，在競?cè)」操Y源與發(fā)展機(jī)會方面出現(xiàn)很大的差別，從而帶來了發(fā)展差異。舉例來說，廣東的交通基礎(chǔ)設(shè)施，在相當(dāng)長一段時期內(nèi)因應(yīng)廣東南北直線距離較短、東西橫向較長的地形地勢，以廣州為中心“人”字形延伸，鐵路交通的布局時至今日仍然大體如此，高速公路由于通車?yán)锍踢^萬，基本上已經(jīng)呈現(xiàn)出“傘”字形格局，但理想來說應(yīng)該往四通八達(dá)的“凼”字形拓展。廣東的高校和三甲醫(yī)院，一大半以上集中在廣州，加上廣州火車站和廣州南站以及白云國際機(jī)場的巨大吸納能力，為廣州人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大提供了重要動能。作為“千年商都”，廣州本來就有經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢，加上副省級城市地位，廣州的“虹吸”能力自然很強(qiáng)，城市發(fā)展優(yōu)勢明顯，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。與人口和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張相應(yīng)，廣州的“城市病”也突出，職住分離導(dǎo)致的通勤壓力劇增，城區(qū)通勤半徑31公里，平均通勤距離8.7公里、時耗38分鐘，45分鐘通勤比重達(dá)到79%，均位居國內(nèi)超大城市前列[22]。廣州地鐵三號線因人滿為患被市民稱為“死亡三號線”，每日客流數(shù)十萬計(jì)的“體育西”地鐵站被戲稱為“地獄西”，由此可見公共交通資源壓力之一斑。

（三）國土空間統(tǒng)籌治理與省域現(xiàn)代化的要求仍有距離

省域現(xiàn)代化是高質(zhì)量發(fā)展和共享發(fā)展的必然要求，也是社會主義發(fā)展道路的本質(zhì)體現(xiàn)。從過去四十多年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐來看，東部沿海地區(qū)和中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快、人口規(guī)模比較大的省份，城鎮(zhèn)化演進(jìn)過程中隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，呈現(xiàn)出人口快速集聚的“大城市化”乃至“超大城市化”趨勢與特征，與此相應(yīng)的是部分大城市對周邊省份和地區(qū)人口與資源的“虹吸”問題。這種人口“虹吸”其實(shí)是對其他地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展資源與人力資本的相對削弱，給城市內(nèi)部、城市之間以及城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了一定張力。不僅如此，大量的社會風(fēng)險和矛盾也會往這些超大特大城市集中。就此而言，“大城市化”乃至“超大城市化”是一把雙刃劍，不僅可能對周邊地區(qū)和農(nóng)村有“虹吸”風(fēng)險，也給人口大量集聚的城市自身帶來各種潛在風(fēng)險和治理問題即“城市病”。在推進(jìn)共享發(fā)展與共同富裕成為重要目標(biāo)的新形勢下，以國土空間韌性規(guī)劃引領(lǐng)省域高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略實(shí)施是實(shí)現(xiàn)各省乃至國家安全、韌性、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

由于我國實(shí)行的是趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，在改革開放啟動時相對落后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為第一要務(wù)，實(shí)行非均衡的發(fā)展模式即一部分地區(qū)和一部分人先富起來，以先富帶動后富的發(fā)展策略，沿海地區(qū)和一些政治上、地緣上具有優(yōu)勢的城市獲得了巨大發(fā)展，其中最直觀的外在體現(xiàn)之一就是人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長。部分城市比如北京、上海、重慶、天津四個直轄市，以及廣州、深圳、武漢、成都、杭州、西安等副省級城市，鄭州、石家莊等省會城市，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都呈現(xiàn)出持續(xù)增長的態(tài)勢，成為城區(qū)常住人口高達(dá)500萬的特大城市乃至城區(qū)常住人口超過1000萬的超大城市。但是，與部分省域個別特大超大城市取得的飛躍性進(jìn)展形成對照，部分省域地區(qū)與城鄉(xiāng)差距較大，不平衡不充分的問題比較突出，成為高質(zhì)量發(fā)展的重大短板。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43834元，農(nóng)村居民人均可支配收入17131元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值為2.56，比上年縮小0.08[23]。因此，區(qū)域和發(fā)展不平衡不充分的問題，作為新時代我國社會主要矛盾，是全國性的，在各省市也都有表現(xiàn)，需要長時間努力解決。

國土空間韌性不足，是人口、資源與環(huán)境之間關(guān)系不協(xié)調(diào)的集中體現(xiàn)，是發(fā)展不平衡不充分的外在特征，也是新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局要解決的重大課題。以改革開放先行地廣東為例，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，分區(qū)域看，2020年珠三角核心區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重為80.8%，東翼、西翼、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)分別占6.4%、7.0%、5.8%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入50257元，農(nóng)村居民人均可支配收入20143元[24]，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值近2.5。廣東省超過六成的人口分布在珠三角地區(qū)，主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源與服務(wù)平臺也布局在核心城市廣州和深圳，這其中有市場機(jī)制的作用，也有地理優(yōu)勢和政策因素，而最為關(guān)鍵的還是基于公共權(quán)力的政治和政策因素。廣州是省會、副省級城市，擁有全省最重要的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源如國際機(jī)場、火車站、高鐵站、大學(xué)城及三甲醫(yī)院等。而深圳作為計(jì)劃單列市，靠近世界大都會香港，利用國際國內(nèi)兩種資源具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。佛山和東莞，利用與廣州或深圳比鄰的溢出效應(yīng)，積極發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢促進(jìn)人口集聚從而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展。廣東發(fā)展失衡格局是全國的縮影，制約著現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。

四、以國土空間韌性規(guī)劃引領(lǐng)省域治理現(xiàn)代化

以國土空間韌性理念審視我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略與動態(tài)趨勢，優(yōu)化人口與資源布局，通過多中心聯(lián)動促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合，是省域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。浙江省“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、山?；?jì)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁”[25]，廣東從省情出發(fā)提出“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，江蘇構(gòu)建江海河湖統(tǒng)籌發(fā)展格局，江海聯(lián)動、河海聯(lián)通、陸海呼應(yīng)[26]等，都是推動省域治理現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的積極探索，也是落實(shí)中央高質(zhì)量發(fā)展與優(yōu)化國土空間布局要求的重要抓手。近年來，中央積極推動實(shí)施的京津冀協(xié)同發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈以及粵港澳大灣區(qū)等重要戰(zhàn)略，是國家層面的重大空間治理舉措，無疑有助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及治理現(xiàn)代化。面向新發(fā)展階段，必須從國家治理現(xiàn)代化的高度審視未來十五年乃至三十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展與資源配置格局，以空間治理優(yōu)化統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)化安全、韌性、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展理念和實(shí)踐，筑牢現(xiàn)代化建設(shè)的空間資源支撐。

（一）從治理現(xiàn)代化高度推動省域空間治理韌性規(guī)劃實(shí)施

人口與資源在城鄉(xiāng)之間的合理分布是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是建構(gòu)地方韌性，應(yīng)對各種自然災(zāi)害與社會風(fēng)險的理性舉措。對廣東這樣地域面積相對狹小，人口眾多，社會變遷快速的省份來說，通過頂層設(shè)計(jì)改變區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題是推進(jìn)現(xiàn)代化與共享發(fā)展的必由之路。廣東不僅缺煤、鐵、石油、天然氣等不可再生資源，也存在水資源地區(qū)分布不均和季節(jié)性嚴(yán)重短缺問題。不僅粵東、粵西水資源存在季節(jié)性短缺，珠三角地區(qū)的東莞和深圳，水資源供給也存在一定的壓力。由于珠三角東岸城市規(guī)模大，以工業(yè)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，為保障東深供水水量水質(zhì)和工程運(yùn)行安全，深圳、河源、惠州、東莞等地主動放棄了不少投資項(xiàng)目，為此放緩了發(fā)展步伐甚至犧牲了發(fā)展利益[20]。因此，對于廣東這樣一個人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都屬于超級大省的地區(qū)來說，應(yīng)采取多中心聯(lián)動發(fā)展的城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效策略，給予粵東西北發(fā)展相對落后的地市更多資源和支持，從而強(qiáng)化發(fā)展韌性與區(qū)域協(xié)調(diào)。而對于少數(shù)倡導(dǎo)“單中心”或者“雙子星”發(fā)展模式的省區(qū)來說，著眼全省協(xié)調(diào)發(fā)展與安全韌性，合理配置國土空間與公共資源，是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，否則容易形成兩極分化，造成社會不公，背離發(fā)展初衷。

區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是一個社會發(fā)展問題，也是從城市及省域防災(zāi)防旱防疫防風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展需要統(tǒng)籌考慮的現(xiàn)實(shí)問題。少數(shù)特大超大城市由于各種因素而形成了發(fā)展優(yōu)勢，在經(jīng)濟(jì)或者政治等方面具有重大影響力，從而成為吸納青壯年人才的重要籌碼。但這種發(fā)展優(yōu)勢所帶來的人口集聚，也容易形成嚴(yán)重的“城市病”，比如房價高企，交通擁堵，職住分離導(dǎo)致通勤時間長，人口密度高易于病毒傳播，公共空間逼仄，“陌生人社會”帶來的感情稀缺等問題，從而影響美好生活的實(shí)現(xiàn)。大量的外來人口和青年畢業(yè)生扎堆居住在生活條件簡陋的“城中村”，容易產(chǎn)生挫敗感和認(rèn)同度低等問題，甚至形成新的城市貧困階層，成為潛在的社會治理難題。因此，從對“城市病”的治理、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及防災(zāi)減災(zāi)防疫等風(fēng)險防控來說，國土空間優(yōu)化配置是重要抓手。誠如：“凡邦之有疾病者，疕瘍者造焉，則使醫(yī)分而治之，是亦不自醫(yī)也?！保ㄇ濉び衢小度航?jīng)平議·周官二》“巫馬下士二人醫(yī)四人”）要有效應(yīng)對風(fēng)險社會時代的各種問題，強(qiáng)化國土空間韌性是重要方略。

（二）以公共服務(wù)均等化改善人口與資源空間布局

之所以出現(xiàn)人口與資源往少數(shù)城市集中的“大城市化”現(xiàn)象，一方面是因?yàn)槲覈丝谝?guī)模的超大性，部分沿海城市及省會城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速吸引了大量的勞動人口；另一方面是公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)資源配置嚴(yán)重失衡帶來的人口“虹吸”效應(yīng)所致。以交通基礎(chǔ)設(shè)施為例，不少省域的鐵路、機(jī)場和高速公路基本上都以省會為中心向周邊地市延伸，有的甚至以省市政府文件公開倡導(dǎo)以省會為樞紐的“米”字形交通規(guī)劃。不少省會利用省域資源建設(shè)了全省最大最好的大學(xué)城，源源不斷地吸納全省乃至全國的優(yōu)質(zhì)青年，成為潛在的城市建設(shè)者和貢獻(xiàn)者。比如廣東省省會廣州通過具有一定壟斷性和競爭力的大中專院校集中了全省大量年輕人，廣州本?？圃谛Ｉ_(dá)到130萬人，排名全國第一[27]，形成了省內(nèi)其他地市無法企及的人力資本優(yōu)勢。近年來，廣東推動粵東西北快速交通體系建構(gòu)，推動各地市設(shè)立本科院校及建設(shè)高水平醫(yī)院等，都是通過改善公共設(shè)施與服務(wù)促進(jìn)人口和資源配置優(yōu)化的重要舉措。廣東優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施與資源配置空間布局的努力，對于遏制區(qū)域和城鄉(xiāng)差距有積極意義，但力度有待持續(xù)加強(qiáng)，畢竟打破長期形成的既定發(fā)展格局非朝夕之功。

對于一些城區(qū)常住人口規(guī)模超過500萬的省會城市來說，可以借鑒北京“疏解非首都功能”的做法，疏解部分“非省會功能”，推動人口、資源與環(huán)境優(yōu)化布局，從而強(qiáng)化國土空間韌性，并促進(jìn)省域治理現(xiàn)代化和共享發(fā)展。舉例來說，廣州中心城區(qū)的部分省屬大學(xué)可以搬遷到離產(chǎn)業(yè)距離適度的郊區(qū)或高校資源緊張的地市，位處廣州地區(qū)的高水平大學(xué)以研究生教育為主，本專科生招生指標(biāo)和資源增量適度向粵東西北高校傾斜等。類似措施也可以在其他公共服務(wù)行業(yè)比如醫(yī)療資源配置層面實(shí)施，從而改變大量人口流向廣深等特大超大城市的局面。我國的省會基本上都屬于城區(qū)常住人口規(guī)模超過100萬的大城市，往往集中了全省最優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和資源，比如高校和醫(yī)療服務(wù)資源，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與省域治理韌性的高度出發(fā)，未來的基礎(chǔ)設(shè)施及公共資源增量如交通、醫(yī)療以及教育等，應(yīng)該主要布局在公共資源稀缺的非省會城市，從而彌補(bǔ)短板，形成發(fā)展合力，強(qiáng)化省域治理韌性。只有大中小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效避免“城市病”、發(fā)展失衡與韌性不足的風(fēng)險，為共享發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展提供國土空間等資源支撐，進(jìn)而強(qiáng)化省域有效防范與應(yīng)對各種災(zāi)害與風(fēng)險的能力，避免脆弱性。

（三）實(shí)施區(qū)域與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略加強(qiáng)省域空間治理優(yōu)化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距的重要抓手。事實(shí)上，當(dāng)前省域治理現(xiàn)代化不僅存在地區(qū)之間的發(fā)展不平衡不充分問題，也存在不同城市之間發(fā)展差距問題，同時還存在同一城市內(nèi)部不同區(qū)域之間的發(fā)展差距。以廣州為例，越秀、荔灣和海珠三個老城區(qū)，空間開發(fā)已到極限，近年來人口和產(chǎn)業(yè)主要往天河、黃埔、白云和番禺等近郊區(qū)域集聚，而增城、從化、南沙等距離市中心50公里左右的遠(yuǎn)郊區(qū)，人口規(guī)模則相對較小，發(fā)展體量也相對不大。在常住人口近950萬之巨的佛山，順德區(qū)和南海區(qū)人口都超過三百萬以上，經(jīng)濟(jì)體量比很多地級市還要大，而高明區(qū)和三水區(qū)，則無論是人口還是經(jīng)濟(jì)總量都要小得多。因此，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略改善區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的差距，通過市域治理現(xiàn)代化為省域治理現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，是非常重要的戰(zhàn)略舉措。畢竟，我國不少省區(qū)所屬的地市人口規(guī)模大，區(qū)域面積也不小，如果能夠在市域范圍內(nèi)有效解決發(fā)展不平衡不充分問題，則不僅能夠?qū)崿F(xiàn)市域有效治理與現(xiàn)代化，還能為省域治理提供經(jīng)驗(yàn)與資源。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要不斷探索實(shí)踐形式與有效路徑，以空間資源布局引領(lǐng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以北京為例，為了有效疏解非首都功能，治理“大城市病”，黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，以北京副中心和雄安新區(qū)兩翼為空間支撐，通過功能疏解促進(jìn)人口布局優(yōu)化，取得了明顯成效。北京市第七次人口普查結(jié)果顯示，分區(qū)域看，中心城區(qū)常住人口為10988587人，占50.2%，其中，核心區(qū)常住人口為1815043人，占8.3%，其他十區(qū)常住人口為10904508人，占49.8%。與2010年第六次全國人口普查相比，中心城區(qū)常住人口所占比重下降9.5個百分點(diǎn)，其中，核心區(qū)常住人口所占比重下降2.7個百分點(diǎn)，其他十區(qū)常住人口所占比重上升9.5個百分點(diǎn)[28]。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的成功推動，是國土空間韌性規(guī)劃的典范，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與成功路徑值得探討和因地制宜予以推廣。無獨(dú)有偶，人口與經(jīng)濟(jì)大省廣東也在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面做了積極嘗試，其一是推動建設(shè)廣清融合發(fā)展示范區(qū)，其二是在原屬汕尾管轄的區(qū)域設(shè)置由深圳直接管理和建設(shè)的深汕合作區(qū)，這兩個發(fā)展平臺是廣東以國土空間布局優(yōu)化解決地區(qū)差距和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要實(shí)踐。面向第二個一百年奮斗目標(biāo)的歷史任務(wù)，省域治理和國土空間布局必須著眼未來三五十年的發(fā)展藍(lán)圖來謀劃，將共享發(fā)展與共同富裕嵌入整個現(xiàn)代化的歷史過程與偉大目標(biāo)之中。

由于我國各省省情不同，資源稟賦與發(fā)展水平迥異，各地應(yīng)在現(xiàn)代化過程中積極探索契合本省實(shí)際的城鎮(zhèn)化與國土空間治理策略和機(jī)制?！稄V東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出打造五大都市圈，即深圳都市圈、廣州都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈。以都市圈推動空間布局優(yōu)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合對廣東來說有其合理性。對于一些整體發(fā)展水平較高，而區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡較為嚴(yán)重的地區(qū)來說，因應(yīng)新發(fā)展形勢，打造新發(fā)展格局，必須提高政治站位，以共享發(fā)展和共同富裕作為戰(zhàn)略方向。在國土空間韌性治理方面，正在致力于建設(shè)共同富裕示范區(qū)的浙江多年來一以貫之實(shí)施的“山海協(xié)作工程”有啟發(fā)意義。浙江省在2021年上半年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值34556億元，其中城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入分別達(dá)36294元和20347元，城鄉(xiāng)居民收入倍差從去年的1.96縮小到1.78[29]，充分表明建設(shè)共同富裕示范區(qū)為浙江高質(zhì)量發(fā)展提供了新動能與新空間，而浙江的“山海協(xié)作工程”為縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距提供了生動素材與新鮮經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)語

建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國是我國未來三十年的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是引領(lǐng)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，自然也是省域治理、城鎮(zhèn)化發(fā)展與國土空間規(guī)劃的行動指南。鑒于城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化依托國土空間資源展開，在省域治理中以空間韌性規(guī)劃應(yīng)對大城市化發(fā)展趨勢以及風(fēng)險治理并促進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)具有特殊意義。2020年11月，黨的十九屆五中全會提出了到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的目標(biāo)，并對扎實(shí)推動共同富裕作出重大部署。2021年8月17日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會第十次會議要求促進(jìn)共同富裕：“適應(yīng)我國社會主要矛盾的變化，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，必須把促進(jìn)全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點(diǎn)，不斷夯實(shí)黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)?！盵30]省域治理由于其政治與行政地位的特殊重要性，對于現(xiàn)代化發(fā)展、風(fēng)險防范以及共同富裕的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用：“作為國家治理和基層治理的中間環(huán)節(jié)，省域治理兼具國家治理規(guī)范和基層治理創(chuàng)新雙重特征，成為分擔(dān)中央治理風(fēng)險和激發(fā)地方治理效能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！盵6]只有從全省現(xiàn)代化與安全韌性高度統(tǒng)籌國土空間資源配置，在省域治理中以空間韌性規(guī)劃引領(lǐng)安全、冗余與可持續(xù)發(fā)展，大中小城市與鄉(xiāng)村良性聯(lián)動，以公共服務(wù)均等化為抓手推動共享發(fā)展與共同富裕，才能有效實(shí)現(xiàn)省域現(xiàn)代化，進(jìn)而助力國家治理現(xiàn)代化，為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供政治支撐與安全保障。