教師交流輪崗中的問題分析及對策建議

當(dāng)前，深化義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》明確提出將教師流動作為推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要工具，實行縣域內(nèi)教師和校長交流輪崗制度?！多l(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020 年）》進一步明確：“縣域內(nèi)重點推動縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重點推動中心學(xué)校教師到村小學(xué)教學(xué)點交流輪崗?！笨梢?，教師交流輪崗已經(jīng)成為促進縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一項重要政策舉措。

一、教師交流輪崗中的問題

焦楠在《北京教育學(xué)院學(xué)報》2020 年第3 期《教師交流輪崗中的政策沖突分析及對策建議——基于四個縣（區(qū)）的實證研究》一文中談到：

（一）流出校與流入校師資管理的利益沖突

義務(wù)教育階段的中小學(xué)教職工實行聘用（聘任）制度。教師與學(xué)校簽訂聘用合同，在合同期限內(nèi)，教師占用學(xué)校編制名額，校長對教師擁有人事管理權(quán)。同時，教師和學(xué)校的聘用關(guān)系還決定了校長對教師同時擁有聘用權(quán)和管理權(quán)。校長聘用教師占用了學(xué)校的編制，因此，教師應(yīng)該為學(xué)校提供教學(xué)服務(wù)。當(dāng)前，我國教師交流輪崗政策的執(zhí)行以人事關(guān)系不變的方式為主，即在教師人事關(guān)系屬于流出校的情況下，教師本人暫時到流入校進行教學(xué)工作，流出校校長“聘用”教師，流入校校長“使用”教師。這種不對等的關(guān)系決定了流出校校長對教師交流輪崗政策存在潛在的不配合。

教師交流輪崗政策的執(zhí)行是以縣（區(qū)）為單位進行師資的均衡配置，應(yīng)該由縣（區(qū)）級教育主管部門在全縣（區(qū)）根據(jù)師資實際分布，統(tǒng)籌安排教師流動到質(zhì)量低下的學(xué)校。但在實際執(zhí)行中，主要由縣（區(qū)）級教育局人事部門確定教師流出校和流入校的名單，由流出校確定參加交流輪崗的教師，這使得流出校實際掌握了控制參加教師交流輪崗的教師質(zhì)量的權(quán)力。因而通常情況下，校長為了學(xué)校自身的發(fā)展，為了保護學(xué)校的利益，很難做出決定讓優(yōu)質(zhì)教師外流，因此也影響到了教師交流輪崗政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

現(xiàn)行的教師聘用制度導(dǎo)致縣（區(qū)）政府對教師的管理權(quán)有限，首先不能強制教師離開原崗位參加交流輪崗，其次不能越過校長直接調(diào)用師資，這兩點直接導(dǎo)致政府在政策執(zhí)行中實施權(quán)力的受阻，而流出校成為實際的政策資源提供者和把關(guān)人。在政策執(zhí)行中，流出校與政府權(quán)力比肩，形成了相互制衡的利益沖突力量，對政策的執(zhí)行產(chǎn)生了一系列負面影響。

（二）職稱晉升政策的變動對教師參與交流輪崗失去吸引力

職稱晉升對中小學(xué)教師而言是對其專業(yè)水平的認可，也是其努力工作，不斷提高個人專業(yè)水平，促進個人專業(yè)發(fā)展的強大動力。教師職稱晉升條件應(yīng)該指向?qū)ζ鋵I(yè)發(fā)展水平和能力的要求，而非刻意給教師設(shè)置門檻。教師交流輪崗與職稱晉升的“捆綁”似乎為其執(zhí)行提供了資源保障，但是，筆者在實際調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，多年來職稱晉升制度的變遷已經(jīng)飽受詬病，以職稱晉升“誘導(dǎo)”教師參與交流輪崗的實際效用并不明顯。

第一，職稱“評上聘不上”的困境導(dǎo)致交流輪崗政策吸引力下降。我國政策話語在教師職稱“評”和“聘”的制度銜接方面曾作出多種選擇：2003 年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于進一步加強人才工作的決定》提出要區(qū)分專業(yè)技術(shù)水平評價制度和專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，強調(diào)前者重在社會和業(yè)內(nèi)認可，后者重在打破終身制。2015 年，人力資源社會保障部、教育部《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》明確提出要實現(xiàn)評聘銜接。2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》提出，對于全面實行崗位管理的事業(yè)單位，一般應(yīng)在崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)開展職稱評審，對于不實行崗位管理的單位，可采用評聘分開方式。多年來，我國近20 個省市行政區(qū)開展過“評聘分開”的改革探索，將專業(yè)技術(shù)資格評審與專業(yè)技術(shù)崗位聘用分開，申請者達到職稱（職務(wù)）晉升標(biāo)準(zhǔn)便取得資格，待有崗位時再完成崗位聘用、落實待遇。但是在實際執(zhí)行中，“評聘分開”的制度演化成了專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評價和專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任的分離，使得大量教師在取得職稱晉升資格之后久久無法完成崗位聘用，相應(yīng)待遇也沒有落實，職稱晉升陷入困境。

第二，職稱政策的不斷修訂讓教師失去晉級的信心。近年來，關(guān)于職稱晉升的相關(guān)政策文件不斷修訂，對晉升職稱的標(biāo)準(zhǔn)也進行了一定程度的調(diào)整，一些不再重要的條件被刪除，更多是添加了一些對教師專業(yè)水平至關(guān)重要的認定條件。新條件的加入為教師不斷提升業(yè)務(wù)水平提供了標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，但是同時，也讓教師感覺到標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著晉升可能性的降低。一些教師好不容易“湊夠”條件了，結(jié)果新政策一出，發(fā)現(xiàn)自己又不夠條件了，如此往復(fù)幾次，教師對職稱晉升的信心大打折扣，進而影響參加交流輪崗的積極性。

二、教師交流輪崗的對策建議

王艷玲在2020 年3 月發(fā)表在《教師教育研究》上的《云南省縣域內(nèi)教師交流輪崗意愿調(diào)查：基于3115份數(shù)據(jù)的分析》一文中認為：

（一）因地制宜，探索縣域內(nèi)教師交流輪崗的多元路徑

縣域內(nèi)的交通和地理條件復(fù)雜多樣，決定了輪崗指標(biāo)不能過于剛性，輪崗政策的實施要充分發(fā)揮地方政府和相關(guān)利益主體的主觀能動性與創(chuàng)造力，因地制宜，分步實施、分層推進，創(chuàng)新交流形式、開辟交流途徑。首先，縣級政府和教育主管部門要客觀評估教師交流輪崗政策實施的資源基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件，因地制宜地制定實施方案。那些交通狀況較差、學(xué)校布局較分散的縣，要因地制宜地建立就近輪崗機制。例如，可先推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到交通相對便利的鄉(xiāng)村學(xué)校支教或到其老家所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校支教；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)域的優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村小學(xué)或校點支教，循序推進交流輪崗工作。其次，縣域內(nèi)教育主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理中心要持續(xù)探索多樣化的教師交流形式。例如，可以實施相鄰學(xué)校間的走教制度，發(fā)動緊缺學(xué)科（如音、體、美、英語）教師在地域相近的學(xué)校之間兼課，承擔(dān)多所學(xué)校的教學(xué)工作；可以在優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間開展“對口支援”或“雙向?qū)诮涣鳌?，促使縣域內(nèi)師資富余的學(xué)校派出教師到師資緊缺的學(xué)校支教；還可在師資結(jié)構(gòu)性失衡的學(xué)校之間根據(jù)學(xué)科結(jié)構(gòu)進行互補式交流。

（二）保障供給，補齊鄉(xiāng)村學(xué)校師資數(shù)量與結(jié)構(gòu)的短板

要實現(xiàn)縣域內(nèi)師資資源均衡配置，首要的是保障城鄉(xiāng)學(xué)校師資資源的基本供給。交流輪崗的前提應(yīng)是城鄉(xiāng)學(xué)校的師資都能滿足正常的教學(xué)需要，而且教師工作的物質(zhì)條件（如辦公條件、課程教學(xué)資源）基本相當(dāng)。如果一方人手充足，一方嚴(yán)重缺員，交流輪崗就可能演變?yōu)橹Ы袒蝽攳彛蝗绻环酱嬖诮Y(jié)構(gòu)性短缺，交流輪崗也很容易出現(xiàn)學(xué)科、學(xué)段不匹配的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)教師所能使用的教育教學(xué)資源差距也會引發(fā)教師在地位上的不平等之感。因此，當(dāng)務(wù)之急，是要從源頭上保障縣域內(nèi)偏遠鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的師資供給，使之在數(shù)量與結(jié)構(gòu)上都能滿足實際需求，并進一步降低城鄉(xiāng)教師在工作條件上的差別，為交流輪崗政策的實施掃清障礙，使之成為縣域內(nèi)優(yōu)秀教師“能量流動”的良好制度平臺。

（三）人崗相適，規(guī)范輪崗教師選拔程序

縣域內(nèi)教師交流輪崗政策實施方案的制定需要廣泛征求教師的意見，尊重教師主體意愿和接收學(xué)校的實際需求；輪崗教師人選的確定要遵循規(guī)范的選拔程序，以充分尊重教師意愿和心理感受為基礎(chǔ)，用人性化的引導(dǎo)方式，將外在政策要求內(nèi)化為教師自我意識和需要，穩(wěn)步推進教師輪崗政策實施。對到鄉(xiāng)村學(xué)校交流的教師，尤其要提前明確任教學(xué)科、崗位、住房、交通等方面的信息。

（四）人文管理，構(gòu)建交流輪崗信息溝通機制

首先，建立輪崗教師信息交流平臺，實現(xiàn)對口學(xué)段、對口學(xué)科互派輪崗。教育行政部門建立輪崗信息交流平臺，發(fā)布縣域內(nèi)的崗位空缺信息，為學(xué)校和教師雙向選擇提供信息來源；推動城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對互派，便于教師了解學(xué)校和崗位情況。其次，要對輪崗教師進行專門培訓(xùn)，幫助他們做好準(zhǔn)備。例如，縣級教育主管部門可以組織上一屆的輪崗教師對即將輪崗的教師傳授經(jīng)驗，講解注意事項；也可以提前向輪崗教師介紹接收學(xué)校的基本情況、任教年級和學(xué)科安排，讓教師在輪崗之前做好教學(xué)準(zhǔn)備；對即將參與輪崗的教師開展需求調(diào)查，有針對性地提供培訓(xùn)。例如，為城鎮(zhèn)輪崗教師提供有關(guān)鄉(xiāng)村學(xué)生學(xué)習(xí)心理、鄉(xiāng)村學(xué)校課程資源開發(fā)等主題的培訓(xùn)，對鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)輪崗的教師提供多媒體設(shè)備使用的培訓(xùn)等，幫助教師做好專業(yè)上和心理上的準(zhǔn)備。

黃斌、張瓊文、云如先在2019 年11 月發(fā)表于《東北師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版）》的《貨幣性激勵能提升中小學(xué)教師校際交流意愿嗎？——基于7 省市278所學(xué)校的調(diào)查數(shù)據(jù)》一文中提到：

（一）提高交流教師激勵保障政策的覆蓋率和保障水平，推進區(qū)域內(nèi)教師工資標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化改革

目前，與交流津貼并行的還有其他具有相似性質(zhì)的津貼補助，如鄉(xiāng)村教師補助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補助等，這些補助經(jīng)費來自于不同的政府層級與主管部門，執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這極大削弱了地方教育部門對本地區(qū)教師資源的配置能力，加大了地方宏觀調(diào)控教師流動的難度。因此，為實現(xiàn)中小學(xué)教師校際交流的長效機制，中央應(yīng)盡快推動各縣區(qū)區(qū)域內(nèi)教師工資統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)改革，將當(dāng)前多種并行且來源于不同層次政府、執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的各類型教師津貼補貼納入統(tǒng)一的績效工資標(biāo)準(zhǔn)框架之內(nèi)，并進一步明確中央、省和縣三級政府在教師人員經(jīng)費上的支出職責(zé)。

（二）建立科學(xué)合理的交流教師津貼補助制度

各地制定教師交流津貼補助標(biāo)準(zhǔn)主要是采用“基數(shù)”法，根據(jù)本地財力多寡，確定一定的交流津貼基數(shù)，按教師人頭發(fā)放，也有部分地區(qū)按教師工齡或交流學(xué)校距離遠近對基數(shù)進行一定系數(shù)調(diào)整。這些方法還不夠精細和科學(xué)，會在一定程度上削弱津貼補助的激勵效果。根據(jù)本研究，地方制定交流津貼補助標(biāo)準(zhǔn)至少要考慮以下三方面因素：一是教師交流前后學(xué)校類型和區(qū)位變化，將教師按流動方向劃分為若干類型，給予有差別的補助待遇，拉開學(xué)校類型和區(qū)位“雙下”教師與其他類型教師的待遇差距，為促進教師“雙下”流動提供有力的激勵，改變當(dāng)前校際交流以同層交流為主的局面；二是交流形式，補助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將定點支教教師和“柔性”交流教師區(qū)分開，給予前者以更多的補償，對于后者則主要通過行政命令、師德要求或作為職稱評定前提要求的形式來推動；三是學(xué)校環(huán)境與工作條件，對學(xué)校與城區(qū)的地理距離遠近的考慮要納入到津貼補助方案中，在本研究的各個模型中，學(xué)校地理位置的偏遠程度始終保持穩(wěn)健的影響，這表明該因素是教師在做交流決策時最關(guān)切的因素之一。目前有部分省份在有關(guān)學(xué)校地理距離分類上依然采用簡單的城鄉(xiāng)兩分法，建議可進一步增加分類數(shù)量，如將農(nóng)村學(xué)校再細分為極偏遠、較偏遠、近郊學(xué)校，有條件的地區(qū)還可結(jié)合學(xué)校距主城區(qū)公里數(shù)、學(xué)校地形地貌、交通條件做更細致的界定。分類越具體，就越能拉開處于不同境遇教師之間的津補貼檔次差別，激勵教師“向下”流動。此外，即便是處于相同或相似地理區(qū)位的農(nóng)村學(xué)校，學(xué)校工作環(huán)境亦存在較大差異，建議對交流至班額過大、教學(xué)工作量重、需跨多科教學(xué)、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施落后以及學(xué)校教學(xué)管理、學(xué)科發(fā)展與經(jīng)費支持各方面條件較差學(xué)校的教師給予更多的補償。