農(nóng)村宅基地使用權(quán)探究

王浩英

（河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北邯鄲 056038）

2018年，中央一號(hào)文件明確提出了“探索農(nóng)村宅基地三權(quán)分置”，這是深化農(nóng)村土地改革的一次重大理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索。宅基地三權(quán)分置是順應(yīng)農(nóng)村居民生活需要，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要而出臺(tái)的，對(duì)振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、富裕農(nóng)民生活具有重要的意義。完善宅基地制度，提高空閑宅基地的使用效率，加強(qiáng)宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，明確“三權(quán)分置”，以更好地保障農(nóng)戶(hù)的利益，拓寬經(jīng)營(yíng)渠道，增加收入來(lái)源，減少農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。

1 關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)議

我國(guó)法律理論學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在2 種相反的看法。1）否定土地流轉(zhuǎn)的一方認(rèn)為，宅基地是村民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民享有的是在其基礎(chǔ)上建造房屋和附屬設(shè)施的權(quán)利，若想轉(zhuǎn)讓也是集體經(jīng)濟(jì)組織在集體成員內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓?zhuān)豢赊D(zhuǎn)讓給外部的人員，這樣可以大大保護(hù)集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，避免宅基地進(jìn)入市場(chǎng)給農(nóng)民帶來(lái)權(quán)益損害。因?yàn)樵谖覈?guó)，農(nóng)民仍是弱勢(shì)群體，若允許農(nóng)民的住所進(jìn)行隨意轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?huì)出現(xiàn)農(nóng)民為了一時(shí)的利益進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?dǎo)致一大批農(nóng)民居無(wú)定所，給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素，更加劇了社會(huì)的不和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。2）肯定土地流轉(zhuǎn)的一方認(rèn)為，宅基地的發(fā)展應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，像國(guó)有土地一樣在市場(chǎng)進(jìn)行流通，擴(kuò)大農(nóng)民的資本流通率。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展及農(nóng)村發(fā)展的滯后，很多農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，長(zhǎng)期在外或者在城市買(mǎi)房安家，宅基地的閑置導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)。如果不允許農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，會(huì)給外地務(wù)工的人員帶來(lái)極大的負(fù)擔(dān)，在城市高房?jī)r(jià)和宅基地不允許對(duì)外轉(zhuǎn)讓的雙重壓力下，加劇了在外務(wù)工人員的生活窘迫。同時(shí)，限制宅基地流轉(zhuǎn)也阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無(wú)法交融，城市人口無(wú)法融入農(nóng)村生活，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展。

宅基地是農(nóng)民的一項(xiàng)生存權(quán)利，為其生活提供基本的建設(shè)住宅的場(chǎng)地，過(guò)去的農(nóng)村宅基地除了蓋房子外，還包括院落的建造。比如20 世紀(jì)90年代，農(nóng)村建設(shè)的房子大都是有大院落的，且在院落里還會(huì)種幾棵樹(shù)。但是在現(xiàn)在的農(nóng)村，很多農(nóng)民都已經(jīng)改變過(guò)去的房子格局，或是蓋成小洋樓或是改成單元房設(shè)置，這樣的布局對(duì)于在中心城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可以將房屋租賃出去，不僅可以利用地理優(yōu)勢(shì)方便租戶(hù)，還可以增加收入來(lái)源。此類(lèi)情況是將宅基地充分使用的典型案例，但是在我國(guó)，尤其是在宅基地三權(quán)分置的農(nóng)村，仍存在一些突出問(wèn)題，具體表現(xiàn)如下。

1.1 農(nóng)村宅基地閑置率過(guò)高

在我國(guó)的農(nóng)村，宅基地是保障居民生活的基本，是國(guó)家賦予農(nóng)民的一項(xiàng)福利，但是在農(nóng)村中普遍存在著一戶(hù)多宅的問(wèn)題。房多人少的問(wèn)題比較突出，導(dǎo)致宅基地的使用率過(guò)低，不利于農(nóng)村土地資源的良好分配。

1.2 宅基地轉(zhuǎn)讓受限

我國(guó)農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓主要有2 種：1）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)象限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，這樣可以保障集體成員的權(quán)益；2）以政府為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)纬烧畬?duì)農(nóng)村宅基地的掌控，保證集體成員的利益。

但是農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓有很多的限制：1）轉(zhuǎn)讓成員受限，轉(zhuǎn)讓的對(duì)象只限制于集體組織內(nèi)部成員，不能轉(zhuǎn)讓給超出組織成員之外的人員；2）很多農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，但戶(hù)籍仍留在農(nóng)村，這些人員既享有城市買(mǎi)房的權(quán)利也有保留農(nóng)村宅基地的權(quán)利，雙重權(quán)利的存在導(dǎo)致農(nóng)村資源的浪費(fèi)；3）城市居民沒(méi)有到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地的權(quán)利，即使是有宅基地使用者的認(rèn)可，也不能承認(rèn)城市居民所具有的權(quán)利。

1.3 宅基地三權(quán)分置衍生的問(wèn)題

宅基地三權(quán)分置可以有效解決農(nóng)村土地閑置的問(wèn)題，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)在實(shí)際應(yīng)用中存在一些問(wèn)題。1）有關(guān)法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)只是名義上的所有權(quán)人，實(shí)際所有者是縣級(jí)以上政府，出現(xiàn)法律規(guī)定與實(shí)際所有者不符的情況，導(dǎo)致宅基地所有權(quán)人界限不清晰的情況。2）宅基地資格權(quán)認(rèn)定不明確，宅基地資格權(quán)目前尚未納入法律規(guī)范中，該權(quán)利生成主要來(lái)源于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村土地制度改革的政策性要求［1］。農(nóng)民是宅基地的使用者，但是針對(duì)農(nóng)民的資格權(quán)法律上無(wú)明確規(guī)定，沒(méi)有給農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)利保障，導(dǎo)致農(nóng)民在享有資格權(quán)的過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題無(wú)法解決。3）使用權(quán)沒(méi)有適應(yīng)市場(chǎng)需求，沒(méi)有盤(pán)活宅基地的使用效率。

2 農(nóng)村宅基地改革的必要性

宅基地制度改革不但能有效緩解城市建設(shè)用地緊張，減少農(nóng)村土地資源浪費(fèi)情況，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入［2］，而且能夠破解城市用地成本奇高與鄉(xiāng)村土地資源大量閑置的雙重困境，是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要途經(jīng)［3］。但改革并非易事，我國(guó)農(nóng)村宅基地改革面臨諸多問(wèn)題。

2.1 一戶(hù)多宅現(xiàn)象普遍存在

按照規(guī)定，一戶(hù)農(nóng)民享有一戶(hù)住宅，但是我國(guó)存在著大量的一戶(hù)多宅現(xiàn)象。究其原因，無(wú)外乎2 種：1）一部分農(nóng)民不知道有此規(guī)定，只想有更多的房屋來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一部分農(nóng)民存在跟風(fēng)現(xiàn)象，別戶(hù)農(nóng)民申請(qǐng)了多塊宅基地建造房屋，自家只要有相應(yīng)實(shí)力也紛紛申請(qǐng)，不顧國(guó)家法律如何規(guī)定；2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委領(lǐng)導(dǎo)不作為，宅基地的審批需要層層手續(xù)，只要有一個(gè)環(huán)節(jié)按照相關(guān)規(guī)定對(duì)不符合要求的申請(qǐng)進(jìn)行駁回，就不會(huì)產(chǎn)生一戶(hù)多宅的普遍現(xiàn)象。

2.2 城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村農(nóng)民的社保福利不平衡

與城鎮(zhèn)的社保福利相比，農(nóng)村居民享受的社保存在福利低、福利待遇少、不平衡的缺點(diǎn)。而農(nóng)村宅基地住房對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)福利性待遇，是區(qū)別與城鎮(zhèn)居民的關(guān)鍵，如果大量農(nóng)村宅基地流通，而現(xiàn)有的低水平福利待遇不改變的話(huà)，將無(wú)法保障農(nóng)民的居住水平，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)家可歸。

2.3 宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致使用權(quán)的不統(tǒng)一

我國(guó)對(duì)城市居住房屋的規(guī)定較為完善，轉(zhuǎn)讓時(shí)遵守地隨房走、房隨地走的規(guī)定，這樣有利于城市房地產(chǎn)的規(guī)范和發(fā)展，但是對(duì)農(nóng)村宅基地及房屋的規(guī)定卻甚少。現(xiàn)實(shí)生活中存在著一部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地上的房屋進(jìn)行出賣(mài)和出租，但是法律又不允許宅基地對(duì)集體經(jīng)濟(jì)成員外的人員轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?dǎo)致宅基地和房屋的所有權(quán)分屬2 個(gè)不同的人，不僅會(huì)產(chǎn)生權(quán)益糾紛，同時(shí)也違反了地隨房走的有關(guān)規(guī)定。這樣的沖突是法律規(guī)定的空白，無(wú)法保障農(nóng)民的權(quán)益。

3 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益

推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，是推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置改革重要探索，對(duì)于補(bǔ)齊農(nóng)村土地制度短板，完善鄉(xiāng)村振興“四梁八柱”的政策體系具有重要意義［4］。

3.1 合理規(guī)范處理一戶(hù)多宅及超出部分

一戶(hù)多宅現(xiàn)象的存在原因眾多，既有歷史問(wèn)題，也有農(nóng)民及干部的意識(shí)問(wèn)題，其處理起來(lái)需涉及多方面的法律關(guān)系，難度相當(dāng)大。一戶(hù)多宅及超出部分的宅基地，最好采用自愿退出的方式，尤其是對(duì)那些塌陷、廢棄及有安全隱患的房屋。而對(duì)于有條件退出的情況，江西省余江區(qū)提出了有償和無(wú)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式：有償包括現(xiàn)金補(bǔ)償和城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼2 種，無(wú)償則主要是指退出宅基地的農(nóng)戶(hù)將獲得優(yōu)先資格或無(wú)償獲得同等面積宅基地［5］。

3.2 建立完善的社會(huì)保障制度

農(nóng)村宅基地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)非常重要的福利性待遇，因?yàn)橄鄬?duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，農(nóng)民享受的政策待遇極少且珍貴，因而更加凸顯了宅基地的價(jià)值。因此，向農(nóng)村居民多增加些福利性待遇，淡化宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)他們的影響，則能夠有效地對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行改革。比如，城市居民享受到的城市廉租房及經(jīng)濟(jì)適用房等政策可以向農(nóng)村居民開(kāi)放，使農(nóng)民在住房待遇上享受到跟城市居民一樣的福利；完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)無(wú)人贍養(yǎng)的老人與政府簽訂養(yǎng)老協(xié)議，可以將宅基地住房作為條件，當(dāng)老人享受到協(xié)議上規(guī)定的養(yǎng)老條件時(shí)，將自己的宅基地歸政府使用等。

3.3 完善法律規(guī)定，彌補(bǔ)法律空白

我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只允許在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)豢蓪?duì)外轉(zhuǎn)讓。這樣的規(guī)定限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)大量閑置現(xiàn)象。因此，可以在相關(guān)法律中對(duì)此條法律規(guī)定進(jìn)行修改完善，將允許宅基地轉(zhuǎn)讓納入到法律框架中，但將轉(zhuǎn)讓主體限制于集體經(jīng)濟(jì)組織，并將轉(zhuǎn)讓的收益用于村集體建設(shè)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，這樣不僅使農(nóng)村宅基地納入到市場(chǎng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也可避免個(gè)人隨意流轉(zhuǎn)給村集體帶來(lái)的損失，也不會(huì)改變農(nóng)村宅基地歸村集體所有的性質(zhì)。