河南沿黃城市人才政策轉(zhuǎn)型路徑

張 磊

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，這為河南沿黃城市發(fā)展提供了新的機(jī)遇。人才是技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展的重要條件，是河南沿黃城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本文以黨的十八大為時間節(jié)點(diǎn)展開研究，收集了河南省鄭州、三門峽、洛陽、濟(jì)源、新鄉(xiāng)、濮陽、焦作等沿黃城市發(fā)布的代表性人才政策，以此為基礎(chǔ)，分析了河南沿黃城市人才政策的特色與其面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步提出了新時期河南沿黃城市人才政策轉(zhuǎn)型的對策。

一、河南沿黃城市人才政策特色分析

（一）建立“1+N”的組合式人才政策體系

為實(shí)現(xiàn)人才引得來、留得下、用得好、作用佳的目標(biāo)，近年來河南沿黃城市相繼實(shí)施“主政策+配套保障政策”的人才政策體系。如鄭州為做大做強(qiáng)省會功能、推進(jìn)國家中心城市建設(shè)，相繼實(shí)施了“智匯鄭州”與“黃河人才計劃”，圍繞創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持、生活補(bǔ)助、住房補(bǔ)助、購房補(bǔ)貼、醫(yī)療保障、配偶安置、子女就學(xué)、人才服務(wù)等發(fā)布了一系列工作方案與細(xì)則，推動河南在外人才回流與外地人才來鄭州創(chuàng)業(yè)、就業(yè)與發(fā)展，助力中原崛起。

（二）建立以項(xiàng)目制為依托的高層次人才激勵機(jī)制

高層次人才在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級的進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。為更好地發(fā)揮高層次人才的作用，河南各沿黃城市結(jié)合自身的需求，形成了基于項(xiàng)目制的多元化高層次人才激勵機(jī)制。比如鄭州市針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型需求的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施高額資金支持，頂尖人才（團(tuán)隊(duì)）最高可獲得1億元多元化資金支持，其他諸如高層次人才創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、項(xiàng)目融資與平臺建設(shè)等方面，也有相應(yīng)的分級分類支持政策。

（三）著力打造人才鏈和創(chuàng)新鏈相融合的人才工作品牌

為著力推進(jìn)科技創(chuàng)新，不少城市有針對性地引進(jìn)高層次人才，促進(jìn)人才鏈與創(chuàng)新鏈的融合發(fā)展。河南沿黃城市依據(jù)自身技術(shù)創(chuàng)新的需要，抱團(tuán)行動開展跨省市人才引進(jìn)活動，積極對接國內(nèi)重點(diǎn)高校，大力實(shí)施本碩博應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)計劃，為技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)奠定扎實(shí)的青年人才儲備力量。為提高人才政策的辨識度，不少城市相繼實(shí)施人才品牌工程，擴(kuò)大各地市引才聚才的影響力。如鄭州市先后實(shí)施的“智匯鄭州”“黃河人才計劃”，在省內(nèi)外產(chǎn)生重要反響，受到不少媒體的關(guān)注。

（四）以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求為導(dǎo)向推進(jìn)人才政策調(diào)整

人才政策要針對各地市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級的需要，推動各層次人才集聚，發(fā)揮各類型各層次人才在河南沿黃城市創(chuàng)新驅(qū)動與轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中的作用。如鄭州市明確提出要緊緊圍繞戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，依托高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等用人主體，引進(jìn)一批鄭州急需緊缺的高層次和高水平人才，為鄭州國家中心城市建設(shè)提供堅強(qiáng)有力的人才保障和智力支撐。

二、河南沿黃城市人才政策面臨的挑戰(zhàn)

（一）企業(yè)在地方人才政策制定中的作用不足

“三高一低”的粗放發(fā)展模式受資源環(huán)境約束難以維系，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型亟待推進(jìn)、創(chuàng)新研發(fā)能力亟待提升（王世權(quán)等，2021）。面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的壓力，不少城市將人才引進(jìn)工作置于重要位置。由于在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場機(jī)制建設(shè)與發(fā)展機(jī)遇等方面存在不足，河南沿黃城市人才政策具有顯著的政府外在壓力建構(gòu)特點(diǎn)。一些河南沿黃城市受地理位置、營商環(huán)境建設(shè)滯后與人才工作機(jī)制體制改革相對遲緩的影響，人才主管部門在對外招才引智工作中的角色更為突出，作為市場用人主體的企業(yè)在人才政策設(shè)計、調(diào)整等方面的實(shí)質(zhì)影響力、話語權(quán)有待提高，尚未建立依托企業(yè)需求的內(nèi)生型人才政策構(gòu)建機(jī)制。

（二）人才政策的追隨模仿

綜合對比近年來河南沿黃城市發(fā)布實(shí)施的人才政策文本可以發(fā)現(xiàn)，從政策名稱、政策內(nèi)容、政策工具、實(shí)施機(jī)制與考核辦法等角度看，河南沿黃城市的人才政策存在著相似度高、重復(fù)性內(nèi)容多、獨(dú)創(chuàng)性少、模仿式與追隨型政策多的特點(diǎn)。比如在人才分類上，普遍分為高層次人才、技能人才與青年人才等。對于人才的激勵方式也呈現(xiàn)出較為明顯的明碼標(biāo)價、物質(zhì)激勵特性（柳新元和季冰，2020）。對于人才的配套保障政策也集中在醫(yī)療保障、生活補(bǔ)助、配偶安置、租房補(bǔ)助與購房補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)扶持等領(lǐng)域，且配套保障政策的實(shí)施也采取較為顯著的分級分類方式。政策的趨同性與追隨式導(dǎo)致河南沿黃城市人才政策與國內(nèi)其他城市缺乏明顯的差異度，可能影響其實(shí)施效果。

（三）人才政策構(gòu)成不盡合理

根據(jù)近年來河南沿黃城市發(fā)布的人才政策文本信息，從政策重點(diǎn)角度看，各地對于引進(jìn)高層次人才、儲備青年人才著墨較多，而對本地技能型人才培育的長效機(jī)制涉及相對較少。從激勵手段角度看，側(cè)重于物質(zhì)激勵，針對不同層次和標(biāo)準(zhǔn)的人才給予不同力度的貨幣補(bǔ)償，未能從構(gòu)建具有特色的高層次人才榮譽(yù)獎勵制度等著手。從引進(jìn)人才與本地存量人才之間的待遇上看，存在著較為明顯的鴻溝，不利于引進(jìn)人才與現(xiàn)有人才形成合力（李燕萍等，2019；胡躍福和馬貴舫，2020），難以形成各類人才共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的局面。從政策周期角度看，各地人才政策呈現(xiàn)出短期化特征，缺乏人才政策的系統(tǒng)化頂層設(shè)計。

（四）人才引進(jìn)面臨不利的國際大環(huán)境

當(dāng)今世界形勢正在發(fā)生深刻變化，大國關(guān)系深入調(diào)整，一些國家政策內(nèi)顧傾向加重，保護(hù)主義抬頭，人才跨國交流難度增加（蘇立寧和廖求寧，2019）。近年來，全球高科技領(lǐng)域的高層次人才呈現(xiàn)白熱化爭奪態(tài)勢。美國對入選我國高層次人才項(xiàng)目的在美專家的調(diào)查不時見諸報端，對中美高校和研究機(jī)構(gòu)之間的項(xiàng)目合作進(jìn)行限制，試圖遏制我國科技“卡脖子”領(lǐng)域發(fā)展。我國引進(jìn)國外高層次人才面臨的制約因素增多成為新時期海外引智的重要挑戰(zhàn)，也是內(nèi)陸省份引進(jìn)高水平海外人才面臨的新形勢。

三、新時期河南沿黃城市人才政策轉(zhuǎn)型路徑

（一）以勞動力市場需求為導(dǎo)向，形成差異化城市人才政策體系

掌握勞動力市場需求變化，健全完善勞動力市場需求調(diào)查機(jī)制，準(zhǔn)確分析和研判各地市勞動力需求規(guī)模與行業(yè)分布結(jié)構(gòu)。新時期高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略將促使數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速推進(jìn)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為載體的新產(chǎn)業(yè)形態(tài)與新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，為勞動力就業(yè)提供了便利，創(chuàng)造出大量的就業(yè)崗位。鑒于新產(chǎn)業(yè)、新商業(yè)形態(tài)的大量涌現(xiàn)與快速迭代，要綜合運(yùn)用入戶調(diào)查、登記失業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)求職平臺數(shù)據(jù)等各種相互補(bǔ)充的手段，建立并逐步完善勞動力市場需求的監(jiān)測體系與框架，形成勞動力市場需求總量估算、結(jié)構(gòu)評估與發(fā)展趨勢演變的分層次方法體系，全面掌握勞動力市場需求變化的新趨勢、結(jié)構(gòu)演變的新方向、勞動關(guān)系的新形式與類型樣態(tài)的新表現(xiàn)，提高對勞動力市場的監(jiān)測能力，為完善河南沿黃城市就業(yè)政策提供科學(xué)的分析手段。

形成符合自身需求的差異化人才政策體系。不同城市在發(fā)展階段、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才資源總量與結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模以及城市公共服務(wù)和保障水平等方面存在著不可忽視的差異（黃玉蘭，2007），這要求各城市要從本地客觀實(shí)際出發(fā)設(shè)計符合自身發(fā)展要求，能夠支撐本地發(fā)展的人才政策。千篇一律的人才政策違背了城市發(fā)展規(guī)律，不僅精準(zhǔn)度不高，而且缺乏針對性和實(shí)效性，難以產(chǎn)生預(yù)期效果。河南沿黃城市要及時準(zhǔn)確捕捉勞動力市場需求變化趨勢，形成具有本地特色、契合本地需求、能夠支撐本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與優(yōu)化升級的差異化人才政策。

（二）完善人才需求監(jiān)測預(yù)測機(jī)制，推動城市人才政策動態(tài)調(diào)整

高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下，行業(yè)發(fā)展分化趨勢增強(qiáng)，不同行業(yè)在人才需求規(guī)模、人才需求結(jié)構(gòu)、人才需求增速等方面存在差異性。要綜合宏觀基本面、行業(yè)表現(xiàn)與微觀企業(yè)數(shù)據(jù)，運(yùn)用政府統(tǒng)計抽樣、互聯(lián)網(wǎng)平臺等多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，考慮財政、貨幣、就業(yè)、區(qū)域發(fā)展等政策變化，以及產(chǎn)業(yè)屬性與勞動力市場的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，建立“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下人才需求預(yù)測模型。要針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等各類產(chǎn)業(yè)形態(tài)的勞動需求總體規(guī)模、勞動需求的區(qū)域、城市與行業(yè)分布結(jié)構(gòu)等問題開展專題研究，明確新發(fā)展格局下的城市總體勞動需求、分類型勞動需求的規(guī)模與分布結(jié)構(gòu)的演變趨勢，優(yōu)化河南沿黃城市人才需求監(jiān)測預(yù)測機(jī)制。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展需求，開展人才供求狀況摸底調(diào)查，建立差異化的城市人才政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制。緊緊抓住高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向與要求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)與社會環(huán)境等多種因素的變化（陳麗君和王雪玲，2019），建立和完善河南沿黃城市人才需求清單定期調(diào)整制度，適時發(fā)布重點(diǎn)需求人才、缺口較大人才的需求分類目錄。根據(jù)各城市人才的培育、儲備與引進(jìn)等狀況，科學(xué)研判各城市人才的供求匹配狀況，形成人才供需定期監(jiān)測報告。以市場人才需求為導(dǎo)向，拓寬引進(jìn)人才的類型，調(diào)整培育人才的側(cè)重點(diǎn)，調(diào)整引進(jìn)人才的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、激勵手段、補(bǔ)貼補(bǔ)助力度與保障配套條件，建立差異化的沿黃城市人才政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（三）加強(qiáng)政策溝通，推動構(gòu)建城市間人才政策協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)各城市政府間政策溝通。要改變閉門造車的思維，摒棄傳統(tǒng)的屬地意識與零和博弈思維，積極推進(jìn)城市間加強(qiáng)人才政策的信息溝通與交流。合作共贏是時代大勢，以鄰為壑的人才政策無法推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。要破除行政區(qū)劃剛性約束帶來的思維限制，以共享人才資源等為區(qū)域人才合作的載體，不斷完善人才政策的區(qū)域合作方式，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立一體化的人才服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足人才流動多樣化需求，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，避免區(qū)域內(nèi)部人才過度競爭。要以專家指導(dǎo)、工作室、周末沙龍等形式，完善各城市急需緊缺高層次人才的共享機(jī)制，致力于河南沿黃城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

準(zhǔn)確定位，推進(jìn)城市間人才政策協(xié)作。按照發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)狀況、創(chuàng)新能力、人才總量與人才結(jié)構(gòu)等情況，科學(xué)合理確定各城市在河南沿黃經(jīng)濟(jì)帶中的定位。遵循區(qū)域布局和空間理論，要形成發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、定位清晰與結(jié)構(gòu)互補(bǔ)的河南沿黃經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。按照創(chuàng)新方式、完善機(jī)制與加強(qiáng)人才共享的思路，在高層次人才引進(jìn)、重大項(xiàng)目建設(shè)、高水平科研平臺申報和科技成果轉(zhuǎn)化等方面形成合力，避免城市間的惡性人才競爭，推動河南沿黃城市建立人才工作聯(lián)席會議與工作機(jī)制，統(tǒng)籌解決各城市在培育人才、引進(jìn)人才、集聚人才、使用人才、服務(wù)人才等方面面臨的共性問題。