土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討

孔令峰

《關(guān)于修改<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>的決定》的表決通過及《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的審議通過，意味著“三權(quán)分置”的新的農(nóng)村土地承包地權(quán)的法律架構(gòu)已經(jīng)形成。而土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性問題尚存在爭議，對土地流轉(zhuǎn)利用頗有阻滯，亟須闡明。

對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題之所以長期未有定論，是因?yàn)檫@并非是單純的法律問題，要解決的也并非全是法律層次的問題，而是牽涉政治與國家的發(fā)展戰(zhàn)略，所以對該問題的解答既要符合經(jīng)濟(jì)邏輯，還要符合法律邏輯，更要契合政治目的。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界和司法實(shí)踐中主要有債權(quán)說、債權(quán)的物權(quán)化說以及物權(quán)說三種不同觀點(diǎn)。物權(quán)說又分權(quán)利用益物權(quán)說和不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說。[1]筆者結(jié)合三權(quán)分置政策設(shè)置的目標(biāo)角度評(píng)析、定位不同學(xué)說，進(jìn)行取舍或完善。

一、把土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，與現(xiàn)行土地制度亟須革新的迫切形勢不符

三權(quán)分置政策設(shè)立的重要目的之一是為了盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高土地的效益以擴(kuò)大農(nóng)民土地收益，進(jìn)而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和適度規(guī)模的經(jīng)營。如果把土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)為是債權(quán)，那么土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人即對原土地承包權(quán)人存在高度依賴性，其利益有極大的不穩(wěn)定性，原土地承包權(quán)人如惡意單方變更甚至終止合同，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人則會(huì)因土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性只享有請求權(quán)，很難及時(shí)、有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益。所謂“無恒產(chǎn)者無恒心”，土地的穩(wěn)定產(chǎn)出需要前期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入，并非一日之功。如此很難期望土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人有對土地進(jìn)行長期科學(xué)化投入的積極性，反之土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人更可能采取“涸澤而漁”的措施短、平、快地榨干土地的剩余價(jià)值以收回其成本。故而，土地經(jīng)營權(quán)定位債權(quán)屬性不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)良性發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，不符合三權(quán)分立制度的初衷。且從法律層面上而言，原有的土地經(jīng)營權(quán)租賃與債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)效能區(qū)別不大，不必要再創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。因此，土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，雖有利于降低制度變遷的成本，但難以給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供足夠的源力支持，與現(xiàn)行土地制度亟需革新的迫切形勢不符。

二、對土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)物權(quán)化說，筆者持否認(rèn)態(tài)度

既然認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)性質(zhì)，又另行通過法律賦權(quán)將其具備物權(quán)的權(quán)能，實(shí)在欠缺必要性，也造成了權(quán)利權(quán)能的混亂和權(quán)利性質(zhì)的混淆，人為復(fù)雜化了法律邏輯。實(shí)踐中，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)物權(quán)化實(shí)質(zhì)上是將土地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置了土地承包人同意的前置程序，空賦其抵押之名，實(shí)質(zhì)內(nèi)核則是質(zhì)押，并未改變土地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)屬性，即其仍為債權(quán)，流轉(zhuǎn)人只有請求權(quán)，并無對世權(quán)。如此復(fù)雜和不穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)既讓土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人難以安心長期規(guī)劃發(fā)展經(jīng)營土地的生產(chǎn)，又難以實(shí)際盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。

三、關(guān)于對土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說的看法

權(quán)利用益物權(quán)說系繼受德國物權(quán)法相關(guān)學(xué)說理論，以多層次權(quán)利客體為理論基礎(chǔ)。持權(quán)利用益物權(quán)說的學(xué)者主張“土地承包經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)是“用益物權(quán)”，該權(quán)利的客體是“承包土地”，而“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)則為“權(quán)利用益物權(quán)”。[2]之所以如此，蓋因?qū)W界通說認(rèn)為用益物權(quán)人只有實(shí)際占有著物，才可對相應(yīng)標(biāo)的物進(jìn)行使用、收益，故而同一物上不可同時(shí)設(shè)立多個(gè)用益物權(quán)。[3]民事權(quán)利的客體按多層次客體理論作出層次和順位排列，故而將土地經(jīng)營權(quán)的客體解讀為“權(quán)利”，即土地承包經(jīng)營權(quán)屬第一層次，土地經(jīng)營權(quán)則系第二層次，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為其客體的用益物權(quán)。

此觀點(diǎn)源于德國的地上權(quán)與土地空間權(quán)理論。以此理論解讀我國“三權(quán)分置”政策未免水土不服。就私法學(xué)的固有觀念而言，通行做法是“不動(dòng)產(chǎn)——?jiǎng)赢a(chǎn)”的區(qū)分體系構(gòu)建用益物權(quán)制度。該區(qū)分體系下的物權(quán)的內(nèi)容、變動(dòng)規(guī)則及物權(quán)保護(hù)等制度架構(gòu)是一個(gè)整體的完備的體系存在。我國《物權(quán)法》所規(guī)定的“用益物權(quán)”同樣是遵循該通行做法的產(chǎn)物。[4]按此理論，物權(quán)客體之物須為有形之物，唯有法律擬制的情況下方可例外地將權(quán)利作為物權(quán)的客體，故而在并無相應(yīng)法律擬制支持的情形下采納權(quán)利用益物權(quán)說未免有失輕率。若認(rèn)可該觀點(diǎn)，意味著需要對我國現(xiàn)行法律架構(gòu)的用益物權(quán)體系進(jìn)行重新解析和架構(gòu)，既非一日之功，也會(huì)帶來高昂的制度變更成本。在尚有更成熟完備的理論體系可選擇的情況下別出機(jī)杼，作出土地經(jīng)營權(quán)是新穎的客體為權(quán)利之物權(quán)的論斷頗為不妥。且《物權(quán)法》體系下土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是對農(nóng)地整體空間的利用，權(quán)利用益物權(quán)說并不能有所助益。

此外，倘若有無主或拋荒的集體土地，此時(shí)并無土地承包經(jīng)營權(quán)存于其上，如以此土地設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，若按權(quán)利用益物權(quán)說的邏輯，此土地經(jīng)營權(quán)的客體是集體土地所有權(quán)，這無疑有混亂模糊之處。況且，土地經(jīng)營權(quán)之所以被置于和集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)相提并論的獨(dú)立地位提出，即是因?yàn)槠湎地?fù)載于農(nóng)地之上，以農(nóng)地為客體但又可脫離集體及其成員之桎梏的權(quán)利，其內(nèi)涵豐富，所載期望值甚高，將其表述為“以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體”未免降低了政策和法律設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)的期望目標(biāo)，削弱了其作為獨(dú)立土地權(quán)利的戰(zhàn)略意義。

四、關(guān)于對土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的分析

筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)不宜通過德國私法學(xué)上亦僅是權(quán)宜之計(jì)的權(quán)利擬制客體理論進(jìn)行法理上的解讀，而應(yīng)將其理解為其雖然存在一定的特殊性，但仍系與集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)并立的一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)。用益物權(quán)其權(quán)利價(jià)值首要在于使用，體現(xiàn)為實(shí)際上對物的占有和使用。如此土地承包經(jīng)營權(quán)即是農(nóng)民對所承包土地的占有和使用，而土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，自然需第三人實(shí)際占有土地承包人承包的土地，并加以利用，否則土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人的意圖無法實(shí)現(xiàn)。那么，將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為是土地承包經(jīng)營權(quán)密切相關(guān)的獨(dú)立用益物權(quán)，是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)人充分處分權(quán)利和實(shí)現(xiàn)其利益的必要理解，這既與《物權(quán)法》基本原理相吻合，也在法律邏輯表達(dá)上不存在障礙。如果不對土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性加以重視，而將其視為土地承包經(jīng)營權(quán)衍生物，過于強(qiáng)調(diào)其制約性，在已有土地承包權(quán)和所有權(quán)雙重鉗制對農(nóng)民進(jìn)行根本保障的前提下是無必要的。

況且，如學(xué)者所言，法學(xué)在我國土地法制的演進(jìn)過程中作出的前置性智識(shí)性貢獻(xiàn)甚少，通常是由政府于實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)具有改革潛力的案例，經(jīng)試點(diǎn)后形成相關(guān)文件，而后方進(jìn)行法律制定和修正工作，[5]實(shí)踐較之配套法律制度先行。故而在對土地經(jīng)營權(quán)的客體進(jìn)行判斷時(shí)，是否契合實(shí)際需要是優(yōu)先性較高的選擇。因此，雖土地經(jīng)營權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立，但因其權(quán)利內(nèi)容包含有對農(nóng)地的整體空間利用，故不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說較之權(quán)利用益物權(quán)說更顯妥當(dāng)。

五、結(jié) 語

綜上所述，筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是法律表達(dá)的完整概念，其具有成員權(quán)的身份性質(zhì)無須贅述，土地經(jīng)營權(quán)則是獨(dú)立于土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立用益物權(quán)，根源在于集體土地所有權(quán)，其客體應(yīng)為特定的、集體所有的土地。如此，充分物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化土地經(jīng)營權(quán)，突出其流轉(zhuǎn)和抵押的功能，方可在維持農(nóng)地最低保障功能的前提下，提升其交換價(jià)值，在集體所有不變、承包人身份屬性確保的前提下確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)屬性，還其完整權(quán)能，有助于將土地經(jīng)營權(quán)抵押融資納入法制軌道，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的支撐。