整體智治:城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運行機制
——基于杭州市S鎮(zhèn)的考察

鄧念國

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新”，還提出鼓勵社會力量參與“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”，創(chuàng)新提供服務(wù)模式和產(chǎn)品?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，在當前數(shù)字治理應(yīng)用如火如荼的今天，如何充分利用技術(shù)手段優(yōu)化資源配置，破解城市基層治理難題，提高基層治理效能，形成穩(wěn)定健康、安全有序、共建共治、公眾參與和社會協(xié)同的城市基層治理格局，是當前需要探討的重要問題。

一、城市基層治理的主要困境及傳統(tǒng)解決之道

城市基層治理面臨結(jié)構(gòu)性和功能性雙重困境。就結(jié)構(gòu)性困境而言，存在人口成分復(fù)雜、社會流動迅速、居民個體意識覺醒、參與意愿強烈、居民利益訴求多元、新生需求多樣、社會向心力弱化、治理事務(wù)繁多等問題，而職責同構(gòu)的體制使基層治理資源難以整合，難以彌補基層治理資源欠缺和治理機制僵化短板。從功能性困境看，主要面臨治理體制不順、協(xié)同治理能力薄弱、指揮反應(yīng)不靈等問題，而治理彈性和功能調(diào)適無法滿足變化的治理現(xiàn)實，治理績效不盡如人意。針對基層治理困境，前些年不少地方從體制機制方面進行了一些探索，主要涉及三方面：一是體制內(nèi)的權(quán)力下放，即下放管理權(quán)限給基層，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在內(nèi)的基層承接上面部門下放的權(quán)力和責任，實行屬地化管理。[1]二是向體制外的授權(quán)或委托，即通過合同外包給相應(yīng)企業(yè)或者社會組織，政府通過購買服務(wù)、外包、項目管理等契約形式，促使公共服務(wù)民營化和社會化。[2]三是部分結(jié)構(gòu)與功能的重組，即成立綜合性執(zhí)法機構(gòu)等組織，統(tǒng)籌行使各部門延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)，彌補基層治理資源和能力的短板。這些改革措施起到了一定作用，但問題猶存：權(quán)限下放會面臨基層政府能力不足難以承接的問題；權(quán)力外放會面臨合同外包或購買服務(wù)中的逆向選擇和道德風險；綜合性執(zhí)法機構(gòu)改革盡管在物資資源、人員配備等方面進行了一定的整合，但無法擺脫基層執(zhí)法人員能力不足而難以處理多部門事務(wù)的困境。究其根本原因，主要在于此類改革仍未跳出原有的思維定勢和行動邏輯：第一，未能跳出傳統(tǒng)體制的圈囿，依舊從管理的思路出發(fā)構(gòu)建問題，并未以治理理念進行重塑，未將政府以外的主體當作基層治理的參與者，因而無論是合同外包還是購買社會組織服務(wù)均不能形成共同愿景，也不能達到共同生產(chǎn)的效果；第二，政府職責同構(gòu)體制使基層治理資源難以真正整合，單純的權(quán)力下放、上收無法從根本上解決基層治理資源不足和能力欠缺問題；第三，綜合執(zhí)法機構(gòu)改革只能起到物資、資金、人員等資源整合的作用，未能對碎片化體制進行觸動，進而難以真正從職能重構(gòu)、信息整合方面取得成效。

近年來，在新的治理理論指導(dǎo)之下，基層治理實踐中進行了一些新的改革嘗試，主要有整體性治理、多元協(xié)同治理、政策網(wǎng)絡(luò)等。一是整體性治理，以北京的“吹哨報到”改革為典型?！按瞪趫蟮健奔础敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”，是在基層治理中通過街道賦權(quán)，提升“塊塊”對“條條”的整合能力。它著力于強化街道在城市基層治理中的樞紐作用，涉及重大事項、重點工作、重要問題，由街道黨工委討論決定。同時，賦予街道“六權(quán)”，包括轄區(qū)內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法的指揮調(diào)度權(quán)，對涉及多部門的綜合事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)等，對職能部門派出機構(gòu)的考核評價權(quán)、人事任免建議權(quán)。[3]二是多元協(xié)同治理，以成都市武侯區(qū)“三個一”模式為代表。該區(qū)按照“政府引導(dǎo)+社會參與”的思路，積極探索“三個一”模式，即健全一套制度、搭建一個平臺、培育一批社企，著力撬動社會資源，增強社區(qū)“造血”功能，構(gòu)建社區(qū)公益生態(tài)圈。[4]多元協(xié)同治理主張公共體制與私人體制的多方面的結(jié)合[5]，倡導(dǎo)政府應(yīng)逐步放權(quán)以提升自治組織、企業(yè)、公民等治理主體的地位，進而撬動社會資源，構(gòu)建政府、社會組織、志愿團體、企業(yè)、公民等共同組成的社區(qū)治理主體體系，實現(xiàn)多元協(xié)同共治。多元協(xié)同治理既包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，各類人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要，實現(xiàn)各自的愿望。[6]三是基層政策網(wǎng)絡(luò)，主要體現(xiàn)在一些城市街道創(chuàng)新案例之中。上海市A街道通過建立專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)三者間動態(tài)關(guān)系，同時促進專業(yè)網(wǎng)絡(luò)對政策社群網(wǎng)絡(luò)施加影響，推動社區(qū)治理項目支持性政策的協(xié)商與落實。[7]

“吹哨報到”等整體性治理嘗試主要是基于解決基層治理碎片化問題而引入治理實踐，但仍然會遇到一些新的矛盾和問題：(1)“吹哨報到”式治理主要采用體制調(diào)整手段來解決基層治理難題，依然希冀于縱橫關(guān)系的調(diào)整解決部門化分段式治理困境，無外乎是一種新的“放權(quán)”方式，讓基層擁有與職責相匹配的資源或權(quán)限，本身仍未跳出傳統(tǒng)治理思維。(2)在實踐中“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”能解決的基層治理問題仍然相當有限，最有效的主要是突出的環(huán)境問題、行政執(zhí)法問題等基層和部門容易達成共識的問題，而在其他類型問題的解決上，在日常的治理過程中，部門往往缺乏積極性，特別是在不斷強化“屬地化管理”的當下，部門的配合意愿和行為動力勢必難以持續(xù)。(3)基層整體性治理嘗試力圖在基層治理中，提升“塊塊”對“條條”的整合能力，然而就“吹哨報到”的實際效果看，基層仍然處于需要上級不斷“賦權(quán)”的現(xiàn)實境況之下，整合部門的能力必然不盡如人意。

多元協(xié)同治理嘗試承襲了“多中心治理”和“協(xié)同治理”的理論基因，同時回應(yīng)了完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系的政策導(dǎo)向和要求，在基層治理中應(yīng)當具有廣闊的發(fā)展前景，然而實踐中還面臨著一些挑戰(zhàn)：(1)“國家本位”與“社會本位”爭論下的政府與社會組織行動的不合拍。兩種觀點之下，對于基層治理為誰治理、為何治理、治理什么和怎么治理等基礎(chǔ)問題本身存在分歧，現(xiàn)實背景之下，時時出現(xiàn)不合拍的情形，甚至會產(chǎn)生摩擦。(2)政府與社會組織事實上的地位不平等導(dǎo)致協(xié)商共治的合作關(guān)系流于形式。社會本位強調(diào)對公民權(quán)利的尊重與保護，倡導(dǎo)國家與社會生活的契約關(guān)系和法治精神，主張社會作為獨立主體在公共事務(wù)中的積極參與。而現(xiàn)實情形是政府掌握著絕對的資源，社會組織只能處于從屬和邊緣地帶，政府即便有對社會組織的選擇和培育，也主要是基于社會組織對于政府“作用”的大小而定。(3)政府和社會組織對于基層治理的關(guān)注重點和訴求優(yōu)先序差異造成合作困境或矛盾?；鶎又卫碇?，關(guān)于自由與秩序、維穩(wěn)與維權(quán)的選擇或排序是政社合作中經(jīng)常會面臨的困境和難題，而這些問題往往無法在短時間內(nèi)獲得解決。

基層政策網(wǎng)絡(luò)嘗試在多元協(xié)同治理的基礎(chǔ)上更進一步，不僅將治理主體由單一的政府(通過街道、居委會)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?通過社區(qū)服務(wù)站)、居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等多元主體，而且改變了治理的過程，由行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商；同時，還建構(gòu)起新的治理組織體系，由垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。從理論上看，政策網(wǎng)絡(luò)更多關(guān)注各級政府與各種利益團體間關(guān)系，強調(diào)政府與利益團體間權(quán)利依賴和網(wǎng)絡(luò)的資源交換?！罢呔W(wǎng)絡(luò)”強調(diào)政府與社會行動者間的“聯(lián)系和依賴”和“一系列正式制度性聯(lián)系以及非正式聯(lián)系”。[8]而在實踐過程中，社會組織普遍面臨“政府希望其發(fā)展，但又不希望其長得太大”的局面，“國家—市場—社會”三者關(guān)系很難達到動態(tài)平衡。[9]在政府看來，社會組織既是基層治理的行動參與者，同時也是基層治理需要考慮的治理對象。在面臨社會組織自身的發(fā)展和參與問題上，如何處理“在地設(shè)計”“在地培育”問題，如何把握公眾參與程度，是一項需要權(quán)衡的問題。

大數(shù)據(jù)背景下新的治理問題不斷涌現(xiàn)，更復(fù)雜的社會治理環(huán)境、更多元的治理主體、更動態(tài)的治理過程、更不確定的治理結(jié)果已然成為常態(tài)，而前期各種改革和創(chuàng)新均遇到了或多或少的困難和瓶頸?；鶎又卫硭枰纳舷伦笥覂?nèi)外的資源如何調(diào)動、整合、協(xié)同？基層治理各類主體的動機如何激發(fā)、參與機制如何有效維持？基層治理過程如何清晰、流程如何優(yōu)化、機制如何達到長效化和常態(tài)化？以大數(shù)據(jù)思維，通過數(shù)字化理念和方式革新基層治理，顯然成為一種新的解決思路。而基層數(shù)字化治理中，同樣面臨協(xié)作困境與信息孤島、技術(shù)理性與制度滯后、技術(shù)風險與治理危機、工具理性與價值迷失等許多問題，實踐中也可能陷入治理平臺繁多、數(shù)據(jù)難以整合、技術(shù)手段運用層次和水平較低等困境，數(shù)字化治理績效水平總體不高，進而制約了基層治理現(xiàn)代化進程。[10]當前，以數(shù)字化助推治理模式革新成為時代之所需，如何進一步創(chuàng)新基層數(shù)字治理，不僅需要通過數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化和政務(wù)協(xié)同，消除傳統(tǒng)行政體制下條塊分割、各自為政帶來的效率損失和協(xié)同困境，[11]同時，更需要以數(shù)字化思維、方式和手段，重構(gòu)基層治理結(jié)構(gòu)，重組治理資源，重塑治理功能，形成新型治理結(jié)構(gòu)和治理機制，為全面推進基層治理現(xiàn)代化提供新型數(shù)字化解決思路。

二、城市基層治理中的整體智治：S鎮(zhèn)的數(shù)字治理實踐

針對城市基層治理難題，一些地方探索了將數(shù)字治理技術(shù)與整體性理念相結(jié)合的治理創(chuàng)新，S鎮(zhèn)通過探索全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的整體智治，實現(xiàn)系統(tǒng)、整體、協(xié)同的基層治理。

(一)背景及主要過程

S鎮(zhèn)位于杭州市主城區(qū)西北部，“半城半鄉(xiāng)”，轄區(qū)面積約38平方公里，總?cè)丝诩s33萬，是該市人口密度最大的鎮(zhèn)街之一，轄區(qū)內(nèi)流動人口多，約15萬，注冊企業(yè)多，約2萬家，工地場所多，約100處，基層社會治理面廣、量大，形勢嚴峻，基層治理的結(jié)構(gòu)性困境和功能性困境在該鎮(zhèn)均有突出的體現(xiàn)。2019年底，S鎮(zhèn)貫徹市域社會治理“六和工程”(1)“六和工程”是指杭州市2019年首創(chuàng)的社會治理新機制，以杭州市著名景點“六和塔”為名，構(gòu)建市域社會治理“黨建領(lǐng)和、政府主和、社會協(xié)和、智慧促和、法治守和、文化育和”的“六和工程”。的要求，在前期數(shù)字化治理的基礎(chǔ)上，上線了“數(shù)字駕駛艙”。該鎮(zhèn)“數(shù)字駕駛艙”設(shè)計了智慧黨建、智慧執(zhí)法、智慧平安、智慧防控、智慧經(jīng)濟、智慧民生等六大數(shù)字化治理模塊，融合了鎮(zhèn)級層面的諸多資源，涵蓋了鎮(zhèn)級層面的主要功能，并且以30多個智慧應(yīng)用場景將基層治理的各項功能予以活化和實操化，推動基層治理能力現(xiàn)代化。

(二)探索以“網(wǎng)格+平臺”的全域協(xié)同治理機制

S鎮(zhèn)為解決資源分散、職能部門條線系統(tǒng)無法觸及基層、治理平臺多、數(shù)據(jù)難以整合、民生服務(wù)需求難以滿足等問題，探索“網(wǎng)格+平臺”的全域協(xié)同治理機制，主要體現(xiàn)在“三聯(lián)”：一是部門“聯(lián)動”，由公安、交警、城管、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理等部門協(xié)同，組建300余人綜合治理大隊，實現(xiàn)部門間指揮資源的互聯(lián)互通、信息共享、實時監(jiān)控和綜合監(jiān)測。二是力量“聯(lián)合”，全鎮(zhèn)125個網(wǎng)格中配備網(wǎng)格長104名、專職網(wǎng)格員288名、兼職網(wǎng)格員2403名。創(chuàng)新設(shè)置了“五圈”模式，即“1個核心指揮圈、6個風險防控圈、12個應(yīng)急管理圈、30個聯(lián)合執(zhí)法圈、125個基層網(wǎng)格圈”的“寶塔形”治理架構(gòu)。三是信息“聯(lián)用”，該鎮(zhèn)“數(shù)字駕駛艙”不斷對接上級各類數(shù)據(jù)平臺，將鎮(zhèn)域數(shù)據(jù)平臺打通。目前該鎮(zhèn)數(shù)據(jù)平臺已接入了110聯(lián)動平臺、119報警信息平臺、數(shù)字城管等執(zhí)法類事件平臺，同時深入對接區(qū)數(shù)據(jù)資源共享中心，已完成與省市健康碼、區(qū)智慧小區(qū)、區(qū)視頻資源以及基層治理四平臺等30多個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，基本實現(xiàn)全域治理數(shù)據(jù)的整合、協(xié)同和共享，進而建成了線上線下融合、多層級、跨部門、全域化的基層治理體系和機制。

(三)形成務(wù)實管用的諸多智慧治理場景

S鎮(zhèn)依托“數(shù)字駕駛艙”構(gòu)建了30多個務(wù)實管用的智慧治理應(yīng)用場景，其中比較典型的有：

1.執(zhí)法事件快速處置場景。在基層治理四平臺的基礎(chǔ)上進一步拓寬事件來源渠道并完善了事件的處置閉環(huán)，在該鎮(zhèn)微信公眾號上開辟了“隨手拍”模塊，轄區(qū)市民均可通過此模塊快捷地向平臺上報問題，平臺收到事件后則會立即下派處置，形成事件閉環(huán)，從而構(gòu)建了“事件采集、快速響應(yīng)、聯(lián)合處置、科學(xué)分析”的全周期管理的響應(yīng)機制。

2.“平安碼”應(yīng)用場景。該鎮(zhèn)“數(shù)字駕駛艙”學(xué)習了城市大腦“健康碼”的模式，通過“一企一所一碼”的方式對鎮(zhèn)域所有企業(yè)場所進行賦碼檢查，設(shè)計了沿街店鋪、重點治安場所、出租房、?；飞a(chǎn)企業(yè)、勞動密集型企業(yè)、建筑工地、人流密集場所、一般企業(yè)等八大類平安檢查場景，定期開展消防演練和平安檢查，通過數(shù)據(jù)分析得到平安個體檢查的高、中、低風險，并通過GIS地理信息得到區(qū)域平安風險“五色圖”，為全鎮(zhèn)調(diào)度執(zhí)法力量頻率、覆蓋行業(yè)區(qū)域、風險隱患化解提供科學(xué)依據(jù)。

3.非接觸性執(zhí)法應(yīng)用場景。通過與交警、公安、區(qū)“雪亮工程”等視頻監(jiān)控資源的對接，該鎮(zhèn)“數(shù)字駕駛艙”視頻監(jiān)控平臺已基本實現(xiàn)鎮(zhèn)域重點路段、重點卡口的全覆蓋。同時，該鎮(zhèn)還自建“智慧天眼”高空視頻監(jiān)控平臺和無人機自動巡航系統(tǒng)，從而實現(xiàn)對全域內(nèi)出店經(jīng)營、違章停車、渣土偷倒等事件的全面跟蹤與實時分析。

4.民生直達場景。2020年6月，S鎮(zhèn)深入學(xué)習了杭州城市大腦“親清在線”理念，運用民生直達平臺上線了12項涉及困難戶、殘疾人、老齡人、企退人員和困境兒童等五類特定人群的民生類政策，通過業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同的方式實現(xiàn)政策、服務(wù)、資金等直達百姓，變“人工排查”為“數(shù)據(jù)分析”，變“審核材料”為“無需紙質(zhì)”，變“層層撥付”為“瞬間兌付”。

5.智慧經(jīng)濟應(yīng)用場景。該鎮(zhèn)“數(shù)字駕駛艙”運用三維GIS地理信息技術(shù)構(gòu)建了全鎮(zhèn)樓宇經(jīng)濟的數(shù)字化展示模塊，建立了企業(yè)經(jīng)濟數(shù)據(jù)中心，包含企業(yè)走訪、租期預(yù)警、訴求管理、稅收分析、營商環(huán)境指數(shù)分析等內(nèi)容，為該鎮(zhèn)的企業(yè)服務(wù)與經(jīng)濟管理提供有力的數(shù)據(jù)支撐。

6.智慧黨建應(yīng)用場景。該鎮(zhèn)對全鎮(zhèn)43個社區(qū)黨建信息進行歸集，設(shè)立紅色旗幟服務(wù)點、數(shù)字統(tǒng)戰(zhàn)新體驗、紀檢直達以案說法、新時代宣傳融媒體等版塊，將數(shù)字化的應(yīng)用從線上走到線下，走進群眾百姓家；并依托未來社區(qū)六大場景的概念，在吉鴻社區(qū)、西苑社區(qū)等率先開展試點工作，將數(shù)字黨建植入社區(qū)。

(四)初顯基層數(shù)字治理的整體智治實效

S鎮(zhèn)通過“數(shù)字駕駛艙”對接上級各類數(shù)據(jù)平臺，將鎮(zhèn)域基層數(shù)據(jù)平臺打通，通過平臺接入、系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享，以數(shù)字治理實現(xiàn)全域治理數(shù)據(jù)更深度的集成和融合，為全域高效治理提供了數(shù)字支撐，初顯基層數(shù)字治理的整體智治實效。

一是執(zhí)法類數(shù)據(jù)全量歸集。截至2020年10月，該鎮(zhèn)智慧執(zhí)法平臺已歸集轄區(qū)內(nèi)各類數(shù)據(jù)共計188703條，平均每個月生成事件2.1萬余條，微信公眾號的關(guān)注量9.8萬余人，群眾通過“隨手拍”上報問題總量27087件，涉及糾紛類事件395件，基本實現(xiàn)了全量數(shù)據(jù)的歸集，為全域治理提供了數(shù)字基礎(chǔ)。

二是平安管理精準化、高效化。通過“平安碼”的運用，對全鎮(zhèn)1.1萬余家企業(yè)(場所)實施數(shù)字化管理，對綠碼企業(yè)一月一復(fù)查，對黃碼企業(yè)一周一復(fù)查，對紅碼企業(yè)一天一復(fù)查，截至2020年10月已開展平安數(shù)字巡查共計21443次，開展生產(chǎn)型企業(yè)、危險化學(xué)品、人員密集場所、住宅小區(qū)、沿街商鋪、出租房、建筑工地等專項整治18項次，累計整改隱患5150余處，基本消除了紅碼企業(yè)(場所)，實現(xiàn)了對轄區(qū)內(nèi)安全問題的預(yù)警預(yù)判與動態(tài)掌握，平安管理從“救火式”逐步過渡至“預(yù)防式”。2020年以來，該鎮(zhèn)119報警量與上年同期相比下降61.2%，火情數(shù)量下降43.7%，交通事故量下降51.6%，涉黃警情下降43.16%，惡性案件下降80%，初步實現(xiàn)了平安管理全域化、精準化和科學(xué)化。

三是民生直達平臺應(yīng)用成效顯著。截至2020年底，該鎮(zhèn)已運用民生直達平臺發(fā)放各類民生類政策資金共計29560筆，金額1570.08萬元，惠及困難人員23358人，基本實現(xiàn)民生類政策資金的秒達基層、直達百姓，群眾獲得感大幅提升。

三、整體智治的理論邏輯：結(jié)構(gòu)重組與功能重塑

基層數(shù)字治理為解決基層治理困境而產(chǎn)生，必然要實現(xiàn)體系和結(jié)構(gòu)的重組、治理功能的重塑，充分融合基層現(xiàn)有的一切可及的資源，利用相應(yīng)的技術(shù)手段，形成既具有整體性又兼具智慧性的治理模式。

(一)基層數(shù)字治理的結(jié)構(gòu)重組

針對基層治理資源分散、治理力量不足、隱患發(fā)現(xiàn)手段單一、問題發(fā)現(xiàn)不及時、處置協(xié)同合力不強、監(jiān)管缺乏有效性、執(zhí)法難度大、民生服務(wù)需求難以滿足等傳統(tǒng)治理難題，需以整體性思維突破原有體制的碎片化、斷層化、鏈條式格局，通過力量和資源的融合，構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化、整體式、協(xié)同式基層治理體系。這種網(wǎng)絡(luò)化、整體式、協(xié)同式治理架構(gòu)既需要政府部門間的協(xié)同，還包括政府、企業(yè)和公眾的共建共享，需要政企合作與政民互動，調(diào)動社會力量參與治理。[12]基層數(shù)字治理以新的彈性機制和共享機制促進了基層治理結(jié)構(gòu)的重組，將基層各類治理主體包括政府、社會組織、企事業(yè)單位、志愿者、居民個人予以有效整合，形塑一種新型的治理架構(gòu)，構(gòu)建快捷高效的基層治理行動單元。

1.以體制微調(diào)形成各部門協(xié)同治理框架。通過上述S鎮(zhèn)“三聯(lián)”機制夯實“網(wǎng)格+平臺”，進行體制性微調(diào)，對基層治理中所涉各類資源，其中最主要的是人員、部門和信息資源予以整合，打破原有體制的僵化規(guī)制和剛性約束。同時，每一個區(qū)域設(shè)置區(qū)域長機制，區(qū)域長由不同部門正職或副職領(lǐng)導(dǎo)輪流擔任，指揮對應(yīng)區(qū)域的應(yīng)急管理站，聯(lián)動對應(yīng)的聯(lián)合執(zhí)法小組，聯(lián)系對應(yīng)區(qū)域的網(wǎng)格長和網(wǎng)格員，實現(xiàn)“中心采集分析數(shù)據(jù)、區(qū)域指揮直達網(wǎng)格”的新型指揮體制。S鎮(zhèn)創(chuàng)新的“區(qū)域長”形式，依托統(tǒng)一的數(shù)字化治理平臺，對各執(zhí)法部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織聯(lián)合執(zhí)法；探索“大綜管”治理形式，整合交警、公安、消防、城管等各執(zhí)法部門資源，形成治理合力；此外還建立每日會商、每日例會、每月研判的工作制度。通過體制微調(diào)，實現(xiàn)線上線下、多層級、跨部門、全域化的基層治理體系，不僅解決了基層治理中治理資源不足、治理績效欠佳等傳統(tǒng)困境，也避免了基層數(shù)字化治理中平臺繁多、數(shù)據(jù)難以整合等實踐困境。

這種數(shù)字化的整合，屬于體制創(chuàng)新中的柔性整合，既保持了現(xiàn)有體制的獨立性和原有組織的邊界，又在一定程度上改變了原有的運行機制，使現(xiàn)有體制更具彈性，構(gòu)建出部門協(xié)同共治的多贏格局。

2.以信息化機制形成大執(zhí)行體系。傳統(tǒng)執(zhí)行體系強調(diào)主體責任清晰、職能邊界準確，在涉及跨部門執(zhí)行事項時，往往會設(shè)置牽頭部門，但實踐中牽頭部門往往由單一職能部門承擔，難以處置性質(zhì)復(fù)雜、定性模糊、權(quán)責不清的綜合類事件；同時由于缺乏橫向部門的信息共享，牽頭部門和協(xié)作部門的配合效率不甚理想。針對基層治理中部門協(xié)同不足、信息共享欠缺、機制僵化的問題，需要以數(shù)據(jù)的整合共享支撐靈便高效的指揮，進而達到良好的執(zhí)行效果。S鎮(zhèn)依托統(tǒng)一的“數(shù)字駕駛艙”治理平臺，形成多部門聯(lián)合執(zhí)法的大執(zhí)行體系。以綜合執(zhí)法的方式替代單一部門執(zhí)法，以力量聯(lián)動的方式解決部門力量不足的短板，以區(qū)域網(wǎng)格聯(lián)動的方式解決執(zhí)法部門覆蓋社區(qū)不足的現(xiàn)狀，以數(shù)據(jù)綜合分析的方式解決信息無法共享的壁壘，使多部門聯(lián)合執(zhí)法取得良好的治理效果。

3.以共治思維融合體制內(nèi)外力量。結(jié)構(gòu)的重組還體現(xiàn)在以“共治”思維融合體制內(nèi)外資源，形成內(nèi)外協(xié)同治理力量，有效處置基層治理中存在的問題。即探索由社區(qū)、物業(yè)、業(yè)委會、商家、房東、行政執(zhí)法力量共同參與城市治理的“街域自治”治理模式，既體現(xiàn)了跨部門協(xié)同治理的思維，又形成了多主體共治的政策網(wǎng)絡(luò)，更為關(guān)鍵的是，還形成了治理閉環(huán)。依托“數(shù)字駕駛艙”平臺，整合體制內(nèi)外治理資源，建構(gòu)線上線下聯(lián)動的新型治理網(wǎng)絡(luò)，還通過在微網(wǎng)格上建立“網(wǎng)上共治生態(tài)圈”，調(diào)動參與各方的內(nèi)生動力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)多維匯聚、多元應(yīng)用、協(xié)同治理。在政策網(wǎng)絡(luò)中，還創(chuàng)新社情民意場景并設(shè)置相應(yīng)微信公眾號，拓寬民眾參與渠道，通過在線溝通、協(xié)商議事、網(wǎng)絡(luò)參與等方式融合全社會的力量，實現(xiàn)共同生產(chǎn)、協(xié)同治理。

(二)基層數(shù)字治理的功能重塑

基層數(shù)字治理中，需要通過平臺融合、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合實現(xiàn)治理與服務(wù)的功能重塑。這種功能重塑體現(xiàn)在通過數(shù)字化理念和技術(shù)對原有治理功能進行集成化、場景化、過程化、動態(tài)化和協(xié)同化重塑。第一，從分散式邁向集成化。基層治理面臨權(quán)力體系、利益訴求、空間結(jié)構(gòu)等方面碎片化困境[13]，而模塊化和集成化是破解碎片化的良方。傳統(tǒng)各自為政的職責導(dǎo)向下，必然形成碎片化治理和數(shù)據(jù)煙囪，基層的治理和服務(wù)功能均受到限制，需要通過模塊化和集成化實現(xiàn)功能整合。S鎮(zhèn)通過“數(shù)字駕駛艙”將基層分散的治理功能進行集成，形成幾大重要模塊，即智慧黨建、智慧執(zhí)法、智慧平安、智慧防控、智慧經(jīng)濟、智慧民生等六大模塊，實現(xiàn)治理功能的重塑。第二，從條文式邁向場景化。依文件條文、采取通知命令的方式進行治理，不可避免會陷入高成本、低績效的困境；而通過廣泛運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)，推動場景化、智能化應(yīng)用，促進多部門、多業(yè)務(wù)的協(xié)同，則可以實現(xiàn)精準高效的公共治理。S鎮(zhèn)拓展了諸多基層治理智慧化應(yīng)用場景，將平安建設(shè)、經(jīng)濟管理、安全監(jiān)管、行政執(zhí)法、民生保障、公共服務(wù)等功能進行智慧化重塑，打破數(shù)據(jù)壁壘，最大程度地匯集數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同，以各類應(yīng)用場景提升基層治理效能。第三，從分段式邁向全過程化。傳統(tǒng)基層治理中容易出現(xiàn)“九龍治水”的困境，其根本原因在于分段式碎片化的治理；而通過全過程化的治理，可以有效破解這一困境。S鎮(zhèn)通過建立大數(shù)據(jù)資源庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享和系統(tǒng)分析，形成問題發(fā)現(xiàn)、需求整合、情況處置、指揮協(xié)調(diào)、資源配置等全過程治理。第四，從機械式邁向動態(tài)化。傳統(tǒng)機械式、運動式治理會帶來諸多弊端，而且極易反彈；而通過動態(tài)化的治理，可以有效避免上述困境。S鎮(zhèn)通過30多個智慧應(yīng)用場景，形成基層治理的全面跟蹤、實時分析、快速響應(yīng)，在執(zhí)法快速處置、風險隱患化解、經(jīng)濟智能監(jiān)控、民生快速直達等方面取得了突出效果。以實時監(jiān)測、預(yù)警設(shè)置、動態(tài)調(diào)整、決策優(yōu)化等方式，形成全領(lǐng)域、全時空、全生命周期的動態(tài)化治理。第五，從臨時性邁向常態(tài)化。數(shù)字治理模式下部門間的協(xié)同亦將隨之發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。工業(yè)時代部門間協(xié)同依賴線下會商、聯(lián)席會議、臨時專班，以考核為指揮棒，圍繞事件本身而展開；而數(shù)字時代的協(xié)同更強調(diào)各部門數(shù)據(jù)的互動和積累，進而形成分析模型，運用算法對管理區(qū)域預(yù)警提前分析，對關(guān)注事件進行概率估算，對所服務(wù)的內(nèi)容進行預(yù)先覆蓋。部門協(xié)同的應(yīng)用逐漸從臨時性工作變?yōu)槌B(tài)化機制。

四、整體智治的運行機制：三大機制

基層數(shù)字治理之所以能夠提升治理績效和水平，主要源于其有效的運行機制，主要包括功能替代機制、資源融合機制以及多元互動機制。

(一)功能替代機制

基層數(shù)字治理中，首要的機制就是以開放式代替封閉式、以共享式代替碎片式、以自動化代替人工式、以預(yù)警式代替被動式，實現(xiàn)治理功能的替代。一是數(shù)據(jù)采集形式多樣化，渠道多源化，提升采集效率。既可以借助類似于“城市眼·云共治”(2)“城市眼·云共治”是杭州市拱墅區(qū)小河街道首創(chuàng)的、嘗試將數(shù)字技術(shù)與多元共治相結(jié)合的城市管理新模式?！俺鞘醒邸?，即整合公安、城管、綜治和社會面現(xiàn)有監(jiān)控探頭以及其他各類前端感知設(shè)備采集大數(shù)據(jù)，使之成為24小時工作、實時發(fā)現(xiàn)和記錄各類問題的城市眼睛?！霸啤?，即運用AI行為識別技術(shù)，對城市管理中常見的廢棄垃圾、出店經(jīng)營、游商經(jīng)營、沿街晾曬、機動車違停、非機動車亂停、違規(guī)廣告等不規(guī)范行為進行有效識別?！肮仓巍保刺剿饔缮鐓^(qū)、物業(yè)、業(yè)委會、商家、房東、行政執(zhí)法力量共同參與城市管理的“街域自治”管理模式，形成治理閉環(huán)。系統(tǒng)自動發(fā)現(xiàn)、提取有效數(shù)據(jù)，探索基層治理工作環(huán)節(jié)“機器換人”，也可以由社區(qū)網(wǎng)格員通過手機APP及時掌握網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的情況，減輕基層工作負擔，還可以由居民通過“隨手拍”直接上報微信公眾號，數(shù)據(jù)旋即進入基層治理平臺。開放式數(shù)據(jù)采集方式為社區(qū)提供數(shù)據(jù)錄入、管理和分析的新工具，在傳統(tǒng)入戶走訪采集信息的基礎(chǔ)上，拓展了居民在線申報、政務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)通、AI設(shè)備識別等數(shù)據(jù)采集途徑，改變了過去“掃樓”“洗樓”等低效采集方式。二是數(shù)據(jù)資源共通共用，減少重復(fù)勞動。按照“一次錄入、多方調(diào)用”，搭建居民辦事證照資料庫，破解多平臺反復(fù)錄入的難題。通過平臺接入、系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)了全域治理數(shù)據(jù)更深度的集成和融合，建成可以多方調(diào)用的豐富的基層治理數(shù)據(jù)庫。三是辦事過程自動智能，提升治理績效。數(shù)字治理的戰(zhàn)略目標是為所有治理主體——政府、市民和企業(yè)提供技術(shù)支持、簡化治理過程，通過在線服務(wù)互動滿足公眾的需求和期望。[14]基層數(shù)字治理通過上線服務(wù)自動升級、到期主動提醒、沖突及時預(yù)警和老年證、殘疾證等特需服務(wù)在線辦理等功能，在實現(xiàn)居民“少跑腿”的同時，減少社工工作時間。四是設(shè)計智治功能場景，治理精準主動高效。依托平臺數(shù)據(jù)交換和社區(qū)感知設(shè)備設(shè)計豐富的智治功能場景，實現(xiàn)治理有效、精準精細。如圍繞老年人安全問題，推出“長者看護”場景，為社區(qū)孤寡、獨居、高齡老人安裝門磁報警系統(tǒng)，一旦有異常變化，“數(shù)字駕駛艙”就會發(fā)出預(yù)警，呼叫社工第一時間聯(lián)系走訪；圍繞居民報修服務(wù)難問題，開發(fā)“鄰里E家”場景，形成“上報—交辦—辦結(jié)—反饋”的閉環(huán)，提升問題處理效果。

(二)資源融合機制

通過整合力量、統(tǒng)籌職能、再造流程，建立相應(yīng)的資源融合機制。一是黨建引領(lǐng)。上述S鎮(zhèn)以黨建引領(lǐng)三方協(xié)同，并將條線治理和網(wǎng)格治理有機結(jié)合，打破了條線壁壘，使治理范圍不斷向基層縱向延伸，實現(xiàn)了物理空間和治理架構(gòu)的全覆蓋。事務(wù)處理由原先單部門牽頭履職轉(zhuǎn)向多部門聯(lián)合執(zhí)行模式，整合黨政部門各類資源。二是平臺融合。將基層治理中的各類平臺予以融合，將各條線部門開發(fā)的諸如流管通、平安通、河長通等平臺融合到統(tǒng)一的鎮(zhèn)街級平臺之上，形成以塊為主、信息共享、綜合執(zhí)法、力量聯(lián)合的整體性治理形態(tài)。三是移動融合。堅持政府端、居民端“兩端協(xié)同”理念，通過小程序、公眾號等接地氣的形式讓社區(qū)服務(wù)信息第一時間直達居民。通過居民端小程序，社區(qū)、社會組織、志愿服務(wù)機構(gòu)可實時發(fā)布服務(wù)活動信息，居民也可就近獲得社區(qū)、物業(yè)、長者照護等十五分鐘服務(wù)圈資源。

(三)多元互動機制

基層治理與協(xié)商民主的有效結(jié)合，是解決基層治理資源不足困境，提高公共服務(wù)供給精準性，滿足民眾參與需求的有效方式。在基層數(shù)字治理過程中，以黨建引領(lǐng)三方協(xié)同為核心，激發(fā)各方參與內(nèi)生動力，按照條塊結(jié)合、條抓塊統(tǒng)的原則，探索與數(shù)字應(yīng)用相契合的運行模塊，再造閉環(huán)處置流程，破解基層治理量大面廣的難題，不失為一種可選方式。開辟線上互動參與渠道，融通線上線下民主協(xié)商過程，提升多方互動效果，是當前亟待努力的方向。一方面，在鎮(zhèn)街級數(shù)字治理平臺上設(shè)置互動參與模塊，或者在微信公眾號設(shè)置相應(yīng)小程序，創(chuàng)新線上協(xié)商治理的方式，讓民眾可以就鎮(zhèn)街發(fā)展事項提出建議和意見。另一方面，促進社區(qū)微治理中的線上線下互動參與。探索各類居民“議事會”的小區(qū)微治理模式，融通政府管理數(shù)據(jù)和民意民聲數(shù)據(jù)，形成“居民信箱、信訪數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)輿情抓取—民意熱點大數(shù)據(jù)分析—自動形成議事會議題—短信、二維碼的形式邀請居民—召開線上與線下議事會—形成共治方案—回應(yīng)群眾需求”的治理閉環(huán)，建立數(shù)字技術(shù)支撐與民主協(xié)商相融合、線上與線下相匹配的治理機制。

五、以整體智治推動基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

基層整體智治的基本思路是，利用技術(shù)手段優(yōu)化資源配置，提高基層治理效能，既激發(fā)發(fā)展?jié)撃苡志S護社會安全，既強調(diào)治理效率又體現(xiàn)人文關(guān)懷，既保持政策剛性又體現(xiàn)治理柔性，既整合體制內(nèi)資源又調(diào)動社會力量，形成穩(wěn)定健康、安全有序、共建共治、公眾參與和社會協(xié)同的城市基層社會治理格局。推動城市基層治理現(xiàn)代化，其實現(xiàn)路徑主要包括以下方面。

(一)建設(shè)統(tǒng)一平臺，促進數(shù)據(jù)互通

整體智治建立在智慧治理的基礎(chǔ)上，硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)互通乃其重要基礎(chǔ)條件。在權(quán)力、資源、信息等治理要素的物理距離一定的情況下，如果要素流動的速度加快，其相對距離就會大大縮短，這種要素整合方式可以被稱作“云上整合”。[15]而統(tǒng)一平臺是實現(xiàn)資源整合、數(shù)據(jù)互通的關(guān)鍵。基層治理硬件設(shè)施建設(shè)應(yīng)在市級層面統(tǒng)籌規(guī)劃、立足未來，并預(yù)留足夠的空間，一定要避免走過去城市建設(shè)過程中反復(fù)開挖的老路。市—區(qū)(縣)—街(鎮(zhèn))—村(社)之間應(yīng)建構(gòu)一個暢通的信息流轉(zhuǎn)渠道，各個應(yīng)用平臺之間需兼容且要能夠接入城市大腦，加快構(gòu)建市級層面的城市大腦中樞、區(qū)級層面的大腦分中心、鎮(zhèn)街層面的“中腦”、社區(qū)層面的“微腦”等各個層級相應(yīng)的統(tǒng)一平臺，形成區(qū)域化整體智治單元。重點加強原有智慧系統(tǒng)的升級，融合到同級的統(tǒng)一平臺之中，提升社會治安綜合治理的數(shù)字化水平，大力整合“大綜治”平臺和資源，提高社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心和基層治理四平臺線上線下融合水平，及時分析研判、落實風險預(yù)警、快速應(yīng)急處置，形成高度整合的整體智治體系。特別是要真正下沉到鎮(zhèn)街一級，提升其整體智治水平，使之成為基層社會治理的中堅力量。

(二)整合基層力量，理順協(xié)同機制

由單線治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，通過權(quán)限共享、智能統(tǒng)籌、再造流程，建立簡約、高效、管用的基層運行架構(gòu)。一是深化平臺隊伍建設(shè)，建設(shè)“一平臺一中心三隊伍”。平臺下設(shè)綜合指揮中心，建設(shè)共治指導(dǎo)隊伍、綜合執(zhí)法隊伍、矛盾糾紛調(diào)解隊伍。實施街道班子成員、科室“輪值、輪巡、協(xié)同”工作機制，打破科室與科室、科室與社區(qū)之間的信息壁壘，提高信息對稱度、自主協(xié)調(diào)意識和黏合度，建立小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不上交的基層治理機制。二是深化平臺推廣工作，推進民聲“專項直達”到“普遍直達”，繼續(xù)完善社情民意場景的功能設(shè)置，在民眾中加大推廣力度，提高民意直達范圍和力度，形成群眾主動提供問題、科室主動對接問題、社區(qū)主動解決問題的基層治理有效機制。鎮(zhèn)街層面還需進一步強化區(qū)域化治理單元的整體性功能，在各級統(tǒng)一平臺之中，將本級黨政、人大、政協(xié)、群團等各方面的工作匯聚上來，實行橫向的融合，便于該層級的全域性整體治理。

(三)堅持需求導(dǎo)向，增強基層協(xié)商

協(xié)商過程中需基于居民的現(xiàn)實需求而不是基層政府的管控目標，服務(wù)內(nèi)容設(shè)計上要讓居民充分參與，以實用和務(wù)實為導(dǎo)向，提升居民的體驗度。完善“民意直通車”體系，充分發(fā)揮“我們圓桌會”“民情熱線”“今日關(guān)注”以及在線社交、融媒體等互聯(lián)網(wǎng)平臺的載體作用，激發(fā)居民參與城市治理的活躍度，提升公眾數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“獲得感”。深化拓展民意民聲收集、民生服務(wù)直達等功能，有效將“議事會”等民主協(xié)商機制嵌入小區(qū)微治理全過程，推動形成“大事一起干、難事大家議、事事有人管”的小區(qū)微治理有效機制。在社區(qū)層面，積極搭建居民線上說事、議事、評事平臺，實現(xiàn)居民困難訴求線上征集反饋，社區(qū)公共事務(wù)線上參與協(xié)商，社區(qū)公開事項線上監(jiān)督評價，讓上班族也能有效參與社區(qū)公共事務(wù)。同時，根據(jù)瀏覽量、關(guān)鍵詞自動形成熱議話題，搭建新形勢下居民更方便快捷參與社區(qū)治理的路徑，推動社區(qū)服務(wù)更加精細，社區(qū)治理更有方向。如某區(qū)開發(fā)“協(xié)商鈴”小程序，構(gòu)建“一方按鈴、多方響應(yīng)”的基層數(shù)字協(xié)商新機制。

(四)完善治理網(wǎng)絡(luò)，吸納多元參與

首先，營造數(shù)據(jù)治理生態(tài)體系，充分調(diào)動社會力量共同推動數(shù)字治理。建立有效的開放合作機制，構(gòu)建政府、市場和社會各方協(xié)同共治的數(shù)字治理生態(tài)體系，重塑數(shù)字治理和數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會建設(shè)之間的關(guān)系。其次，引導(dǎo)社會力量廣泛參與政府數(shù)字化治理。基層政府一方面應(yīng)大力培育與引進專業(yè)化、功能型的社會組織，針對居民差異化的需求提供更加精準有效的服務(wù)；另一方面應(yīng)整合各種志愿服務(wù)資源，推動轄區(qū)居民和志愿力量積極參與，使治理主體更“廣”更“全”。在村社層面，可以搭建由村社黨組織、群團組織、駐村社單位、物業(yè)公司、社會組織等組成的村社治理架構(gòu)，充分發(fā)揮居民的主體作用。再次，加快數(shù)字化協(xié)商參與平臺建設(shè)，推動數(shù)字協(xié)商廣泛多層制度化發(fā)展。加強各類社會組織和人民團體數(shù)字化協(xié)商能力，提高共建共治共享水平。完善居民自治和村民自治，重點推進鎮(zhèn)街和鄉(xiāng)村“智治”，建立健全自治、法治、德治、智治融合的基層治理體系，以“善智”實現(xiàn)善治。[16]創(chuàng)新線上線下相結(jié)合的協(xié)商議事模式，強化群眾需求側(cè)信息感知，拓寬暢通民生訴求信息收集和辦理反饋通道，促進基層協(xié)商治理實效。