資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民土地權(quán)益保障分析

陳文桐

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家土地政策的雙重作用下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體—工商社會資本流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，從事大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2015年流入企業(yè)的農(nóng)戶承包土地面積達(dá)到4600萬畝，占流轉(zhuǎn)土地總面積的10.4%。保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害，是推進(jìn)社會資本有效進(jìn)入農(nóng)村市場的關(guān)鍵問題。

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，大批農(nóng)民為增加收入和提高生活水平而選擇外出務(wù)工或居住，導(dǎo)致個別地區(qū)出現(xiàn)了大量農(nóng)業(yè)用地撂荒和閑置情況。自2015年起，中央以及地方政府開始構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，形成多種多樣的規(guī)?；?jīng)營模式。此前以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包制缺乏集約化經(jīng)營方式，導(dǎo)致效率低下，沒有健全的農(nóng)村生產(chǎn)服務(wù)體系致使千家萬戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)日新月異的市場變化。而隨著機(jī)械化水平的不斷升高，傳統(tǒng)的小塊田作業(yè)無法適應(yīng)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)設(shè)備的要求，要利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料并提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，就要改變現(xiàn)有的生產(chǎn)模式。

一、新民市三變改革現(xiàn)狀

農(nóng)村三變改革是指”資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”這三大改革。遼寧省新民市是沈陽市所轄縣級市，位于沈陽市西北部，全市面積3318平方公里，約占沈陽市全域面積的1/4。下轄4個鄉(xiāng)、20個鎮(zhèn)、4個街道，有1個省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，戶籍人口66萬，常住人口68萬。

近年來，新民市不斷深入推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)制度改革，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快，有序積極推進(jìn)基本農(nóng)田項目建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，支持建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織以招商引資或吸納股東等方式放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。2014年新增土地流轉(zhuǎn)面積10萬畝，2017年單體項目流轉(zhuǎn)土地近7000畝，2019年積極推進(jìn)由大民屯等6個鎮(zhèn)組成的新民市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，新增土地流轉(zhuǎn)面積1.5萬畝，土地流轉(zhuǎn)面積呈加快趨勢，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

二、資本下鄉(xiāng)利弊分析

1.資本下鄉(xiāng)推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（1）提高農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益，防止土地資源浪費(fèi)

目前，隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化需求不能滿足于原有的一家一戶的小耕種模式。為了提高自身收益，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村土地出現(xiàn)大量荒廢的情況出現(xiàn)。最有效和最根本的方法就是利用資本下鄉(xiāng)的方式來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用效率。一是可以實現(xiàn)大批農(nóng)村勞動力從勞務(wù)耕作向平均利潤較高的二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；二是土地流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)土地集中經(jīng)營，有效遏制耕地荒廢情況的產(chǎn)生并有效推行現(xiàn)代化，科技化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；三是優(yōu)化配置市場經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)村土地，大幅度提高農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和總體收益。

（2）充分發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用

現(xiàn)代經(jīng)營理念下，傳統(tǒng)一家一戶生產(chǎn)模式，不利于農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)從事生產(chǎn)活動。“資本下鄉(xiāng)”帶來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)打破了的傳統(tǒng)種植模式，實行了大規(guī)模集約化經(jīng)營，使農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營從碎片化走向連片化、科技化，這種模式可以最大程度避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重復(fù)投入，也為農(nóng)民就地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人提供了就業(yè)渠道，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

（3）促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大，城市聚集了大部分資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素，而鄉(xiāng)村在這方面明顯不足。通過資本下鄉(xiāng)，加大資金投入，先進(jìn)的技術(shù)指導(dǎo)，優(yōu)秀的人才和科學(xué)管理可以很好解決農(nóng)村土地生產(chǎn)要素不足，提高土地利用率和農(nóng)村勞動生產(chǎn)效率。因此，資本下鄉(xiāng)通過新的平臺上實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的科學(xué)合理流動，達(dá)到資源配置，優(yōu)化整合的目的，從而進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

2.資本下鄉(xiāng)帶來的風(fēng)險

（1）農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)風(fēng)險

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化快速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力因數(shù)量龐大且用工成本低而受到一些中小勞動密集型企業(yè)和建筑、服務(wù)等行業(yè)的青睞，長三角、珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，吸引了大量農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，然而農(nóng)村勞動力因文化素質(zhì)和技術(shù)水平、能力提升空間有限等原因，晉升難度大，大多數(shù)人只能在城市中短暫立足，租住條件較差的住房，使用低廉的生活用品，收入限制而無法享受城市高質(zhì)量的教育、醫(yī)療等服務(wù)。資本下鄉(xiāng)后，如果農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)給其他企業(yè)或個人，其所在企業(yè)受經(jīng)濟(jì)周期影響而裁員、破產(chǎn)倒閉的情況下，外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)會出現(xiàn)無事可做，失去基本生活保障，帶來一系列社會問題和風(fēng)險。

（2）土地非農(nóng)化、非糧化風(fēng)險

土地非農(nóng)化趨勢。城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的進(jìn)一步實施，大量農(nóng)村農(nóng)用地特別是靠近城區(qū)的土地因其地理區(qū)位好，建設(shè)用地需求規(guī)模較大而面臨征收問題，資本下鄉(xiāng)最初會大量進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，經(jīng)過長期投入，許多資本會因其投入產(chǎn)出比較低，資本投入方向會明顯向非農(nóng)化傾向選擇，從而帶來農(nóng)用地非農(nóng)化和濫占耕地從事非農(nóng)建設(shè)的違法用地風(fēng)險。

非糧化趨勢。國家惠農(nóng)政策實施給農(nóng)民帶來一定的經(jīng)濟(jì)收入，但不斷上漲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料一定程度抵消了正面效益，同時糧食售價不高，很難通過耕種糧食實現(xiàn)土地的最大收益，而資本下鄉(xiāng)給農(nóng)村帶來許多方面的新變化，很多土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營者會選擇附加值更高的經(jīng)濟(jì)作物或者養(yǎng)殖業(yè)，從而帶來土地的非糧化風(fēng)險。

（3）土地流轉(zhuǎn)違約程序不規(guī)范

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)程序大多是由農(nóng)民之間口頭協(xié)議或者簽訂條款簡單的書面約定，而沒有通過正規(guī)程序簽訂正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)書面合同加以明確雙方權(quán)利義務(wù)，農(nóng)民權(quán)利往往得不到保障而且容易引起經(jīng)濟(jì)糾紛。有些地區(qū)甚至還出現(xiàn)企業(yè)在租大量土地時，直接與村集體經(jīng)濟(jì)組織直接簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)民缺乏知情權(quán)和參與權(quán)。土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題絕大多數(shù)是由土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范造成的，極易引發(fā)農(nóng)村社會矛盾的重要因素。

三、政策建議

1.規(guī)范資本下鄉(xiāng)，完善相關(guān)制度

資本下鄉(xiāng)是時代發(fā)展的需要，是政府與企業(yè)共同作用的結(jié)果。在此過程中，企業(yè)如果長期占據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，隨著資本實力的增強(qiáng)，企業(yè)以不法手段以租代征，改變原有的土地性質(zhì)，違背流轉(zhuǎn)合同非法轉(zhuǎn)租賃農(nóng)民的土地以獲取更高額的利益，農(nóng)民的合法土地權(quán)益受到侵害，很難分享市場經(jīng)濟(jì)所帶來的利益。因此，一方面政府要鼓勵資本下鄉(xiāng)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極探索資本下鄉(xiāng)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)的政策，產(chǎn)業(yè)與農(nóng)民不僅要利益共享，風(fēng)險也要共同承擔(dān)，確保農(nóng)民可以真正獲得市場經(jīng)濟(jì)帶來的利益；另一方面，政府也要完善相關(guān)的法律法規(guī)制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，規(guī)范耕地和基本農(nóng)田使用方向，加大監(jiān)管力度保證資本下鄉(xiāng)的企業(yè)從事正規(guī)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，明確相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)，明晰產(chǎn)權(quán)界定，打擊非法破壞耕地行為。

2.有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，切實保障農(nóng)民土地權(quán)益

新民市經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在著不平衡現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)特點依然是以規(guī)?；?jīng)營為主，因地制宜，循序漸進(jìn)推進(jìn)資本下鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化與科技化發(fā)展。資本下鄉(xiāng)不能“一刀切”地引進(jìn)企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展。在較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過引進(jìn)城市資本，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，推動城市化進(jìn)程，但在落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍需增加發(fā)展能級，提高科技創(chuàng)新能力和水平，不可盲目將城市資本引進(jìn)農(nóng)村，打破農(nóng)民原有的收支平衡狀態(tài)，應(yīng)采取循序漸進(jìn)模式，避免過快出現(xiàn)農(nóng)村勞動力剩余，引發(fā)社會保障的問題。

3.積極探索“三變改革”的有效途徑

農(nóng)村三變改革不僅給予農(nóng)民新的選擇，且為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的機(jī)會。通過改革，農(nóng)民可以利用自身的勞動力獲取資金收益，也可以將擁有的土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)化參與企業(yè)收益分紅。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，企業(yè)需要農(nóng)民具有更高的技能水平，資本下鄉(xiāng)在關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時，更要通過提高農(nóng)民技能水平，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長長效機(jī)制，促進(jìn)于農(nóng)村三變改革向良好方向進(jìn)一步發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，讓農(nóng)民在三變改革中真正受益。在新民市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不適合大規(guī)模引進(jìn)企業(yè)資本下鄉(xiāng)進(jìn)行土地大規(guī)模化經(jīng)營。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的地區(qū)，要加快發(fā)展以農(nóng)民主體產(chǎn)業(yè)，循序漸進(jìn)的形成土地規(guī)模化經(jīng)營模式?？傊?，要逐漸引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，堅持以農(nóng)民為主體發(fā)展農(nóng)業(yè)，激發(fā)農(nóng)民自身潛力，政府牽頭建立企業(yè)與農(nóng)民的流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立完整的農(nóng)村金融體系，使零散的土地逐漸整合，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。