新時(shí)期低效用地再開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策
——以沈陽市為例

程銘 暢琪 肖寒

（1.沈陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽市土地儲(chǔ)備服務(wù)中心，遼寧沈陽 110014）

改革開放以來，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展大量消耗了有限的土地資源，造成土地要素供給不平衡，局部短缺和粗放利用的現(xiàn)象日益顯化，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2013年，在始于2007年的廣東省低效用地再開發(fā)先行先試的基礎(chǔ)上，原國土資源部組織遼寧等10個(gè)?。ㄊ校╅_展了為期4年的試點(diǎn)，2016年，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作在全國范圍鋪開。沈陽市自2011年起著手啟動(dòng)低效用地再開發(fā)準(zhǔn)備工作，開展了大東汽車城等多個(gè)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目，取得了積極成效，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

推進(jìn)土地要素市場化配置，充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，以及第三次國土調(diào)查工作的完成，都要求低效用地再開發(fā)工作在現(xiàn)有基礎(chǔ)上要進(jìn)一步完善工作機(jī)制。

一、沈陽市低效用地再開發(fā)實(shí)踐

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，注重學(xué)習(xí)培訓(xùn)

為加強(qiáng)對(duì)低效用地再開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在全市范圍推廣實(shí)施低效用地再開發(fā)。沈陽市成立了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決低效用地再開發(fā)過程中的重大問題，領(lǐng)導(dǎo)小組由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、主管領(lǐng)導(dǎo)任副組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃國土局。實(shí)施低效用地再開發(fā)的區(qū)也成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了各相關(guān)部門的職責(zé)。市局也成立了以局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，指定主管副局領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，并明確各相關(guān)處室的責(zé)任分工。

沈陽市抓住國家推廣廣東“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)的重大機(jī)遇，于2011年底率先啟動(dòng)了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)前期準(zhǔn)備工作，赴廣東等地實(shí)地考察“三舊”改造工作，深入學(xué)習(xí)了廣東“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)，為成為試點(diǎn)城市奠定了基礎(chǔ)。在試點(diǎn)過程中，沈陽市對(duì)縣區(qū)分局主管局長、科室負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行集中培訓(xùn)，確保低效用地再開發(fā)工作在全市順利鋪開。

2.全面調(diào)查摸底，科學(xué)編制規(guī)劃

2012年初，沈陽市由原國土資源管理部門牽頭，利用第二次全國土地調(diào)查成果，在全市范圍內(nèi)開展了城鎮(zhèn)低效用地的調(diào)查摸底。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，全市共有城鎮(zhèn)低效用地207平方公里，其中四環(huán)以內(nèi)95平方公里，二次開發(fā)潛力巨大。這些城鎮(zhèn)低效用地，布局散亂、利用粗放、環(huán)境惡劣，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求，急待改造。在摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，將可實(shí)施改造的地塊標(biāo)圖入庫，建立低效用地?cái)?shù)據(jù)庫。

針對(duì)大東區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，沈陽市編制了大東區(qū)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，隨著后續(xù)項(xiàng)目的開展，又編制了皇姑、沈河、鐵西、于洪等區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)，編制了全市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確了改造利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排和保障措施，并做好與控制性詳細(xì)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌城市功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史人文傳承，確保再開發(fā)工作順利推進(jìn)。

3.積極開展試點(diǎn)，全市推廣實(shí)施

作為低效地再開發(fā)試點(diǎn)，沈陽市首先啟動(dòng)大東汽車城項(xiàng)目，為上海通用項(xiàng)目提供了用地保障，取得明顯成效。大東汽車城位于城鄉(xiāng)接合部，涉及2個(gè)街道、15個(gè)村屯，以及一些建于上世紀(jì)80年代的淘汰或禁止類小型企業(yè)。改造完地塊容積率由0.5提高到1.8，建成以通用、寶馬兩大企業(yè)為龍頭的汽車整車及零部件配套群，顯著提高了土地節(jié)約集約利用水平。

通過總結(jié)大東區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，沈陽市制定了工作指南和實(shí)施細(xì)則，作為指導(dǎo)各縣區(qū)開展工作的文件，將于洪新城、皇姑首府新區(qū)、沈河高官臺(tái)、沈陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)及大東汽車城二期作為再開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，在全市推廣低效用地再開發(fā)。

二、低效用地再開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)

黨的十九大對(duì)自然資源管理工作提出了新的要求。中央關(guān)于推進(jìn)土地要素市場化配置，充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地的有關(guān)要求，以及國土空間規(guī)劃體系的建立、第三次國土調(diào)查的完成，都對(duì)低效用地再開發(fā)工作提出了新的挑戰(zhàn)。

1.內(nèi)涵有待拓展

廣東省最早開始“三舊”改造時(shí)，“三舊”中的舊村莊除了城中村以外，還包括空心村。2013年低效用地再開發(fā)上升到國家層面以后，低效用地范圍被界定為城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，即城鎮(zhèn)低效用地，空心村被剔除出低效用地范圍，僅保留了城中村。從各地實(shí)踐看，多省市將不適宜生活居住、村民逐步遷出或整體搬遷的村莊，即空心村，納入低效用地再開發(fā)范圍的情況，并未局限于國家規(guī)定的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地這一范圍內(nèi)。如浙江省委省政府2018年發(fā)文，提出“深入推進(jìn)城鄉(xiāng)低效用地再開發(fā)，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策適用于農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活利用”，原浙江省國土資源廳下發(fā)通知進(jìn)一步明確，“低效用地再開發(fā)范圍包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村”。

近年，從全國范圍來看，農(nóng)村人口減少的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻沒有同步減少，由此導(dǎo)致人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地顯著增加，沈陽等北方城市人均居民點(diǎn)用地更是遠(yuǎn)超國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，可以考慮拓展低效用地范圍，將農(nóng)村存量建設(shè)用地納入，以促進(jìn)資源高效利用。

2.認(rèn)定有待細(xì)化

低效用地的認(rèn)定是低效用地再開發(fā)工作的基礎(chǔ)，在整個(gè)工作中起到關(guān)鍵作用。認(rèn)定工作首先要確定改造目標(biāo)，而改造目標(biāo)的確定則應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展的階段和目標(biāo)提出，國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十四五規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展階段的判斷和發(fā)展目標(biāo)的明確都將帶來改造目標(biāo)的調(diào)整；其次是調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以有效促進(jìn)原有認(rèn)定結(jié)果的細(xì)化；再次，在認(rèn)定方法方面，各地的認(rèn)定方法日漸形成體系，愈加的精細(xì)化和全面化，建設(shè)用地集約評(píng)價(jià)等區(qū)域綜合評(píng)價(jià)逐漸成為一項(xiàng)重要的認(rèn)定手段，以上海為例，專門發(fā)布了《上海市低效工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)指南》，同時(shí)還制定了《上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)面清單（2018版）》、《上海產(chǎn)業(yè)用地指南（2019版）》作為配套政策。

3.規(guī)劃有待完善

一是在規(guī)劃銜接上，國土空間總體規(guī)劃編制工作正在緊鑼密鼓的進(jìn)行中，有必要將低效用地再開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容納入其中，同時(shí)根據(jù)規(guī)劃確定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)調(diào)整或重新編制低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃；二是在規(guī)劃協(xié)調(diào)上，低效用地再開發(fā)中經(jīng)常涉及控詳規(guī)劃的調(diào)整或者沒有控詳規(guī)劃作為依據(jù)的問題；三是在規(guī)劃內(nèi)容上，目前的低效用地再開發(fā)規(guī)劃多以項(xiàng)目為主導(dǎo)，過于追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的要求。

4.制度有待創(chuàng)新

目前，低效用地再開發(fā)的配套制度多有欠缺。一方面，在廣度上，政策制度多針對(duì)特定類型或區(qū)域，如工業(yè)區(qū)“退二進(jìn)三”、城中村改造等，缺少全面政策來保障各種類型和區(qū)域的低效用地進(jìn)行再開發(fā)；另一方面，在深度上，尚未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架，民主決策、信息公開、全程監(jiān)管、考核通報(bào)等各方面配套政策都有待創(chuàng)新。

三、低效用地再開發(fā)機(jī)制完善的對(duì)策和建議

1.明確改造開發(fā)范圍

與城市所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向緊密對(duì)接，明確低效用地再開發(fā)的目標(biāo)，如沈陽市的低效用地再開發(fā)就要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為重點(diǎn)，服務(wù)于老工業(yè)基地振興這一戰(zhàn)略目標(biāo)。拓展低效用地內(nèi)涵，將“空心村”這樣低效利用的農(nóng)村存量建設(shè)用地納入低效用地改造開發(fā)范圍，也可考慮老舊小區(qū)、歷史街區(qū)及其他低效公共服務(wù)設(shè)施。以目標(biāo)為導(dǎo)向，從拓展后的內(nèi)涵出發(fā)，基于第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)及規(guī)劃、權(quán)屬等各方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做好低效用地的調(diào)查摸底，查清存量建設(shè)用地的開發(fā)利用、權(quán)屬、建設(shè)、規(guī)劃等情況，通過細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)評(píng)價(jià)，明確改造開發(fā)范圍。

2.建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系

在《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》基礎(chǔ)上，綜合考慮土地管理需要和資料可獲取情況，增加地均稅收等產(chǎn)出效益指標(biāo)；從城市產(chǎn)業(yè)用地實(shí)際出發(fā)，按用地水平對(duì)控制指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，構(gòu)建全面的產(chǎn)業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按高質(zhì)量發(fā)展要求，除集約用地水平外，將生態(tài)安全監(jiān)管、用地結(jié)構(gòu)合理性、資源利用綜合效率等方面納入評(píng)價(jià)體系，建立全面綜合的科學(xué)評(píng)價(jià)體系。綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求出發(fā)，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單，將清單中的企業(yè)用地列入低效用地開發(fā)范圍。

3.加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃引導(dǎo)

首先，要充分對(duì)接市縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃，在其中明確低效用地總體目標(biāo)、原則、規(guī)模、布局等，提出開發(fā)策略和措施；其次，將低效用地的改造開發(fā)作為一項(xiàng)必要內(nèi)容，納入控詳規(guī)劃中加以明確，沒有控詳規(guī)劃的區(qū)域可以將區(qū)域低效用地專項(xiàng)規(guī)劃或城市更新單元規(guī)劃作為再開發(fā)項(xiàng)目審批依據(jù)；此外，要結(jié)合建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制低效用地再開發(fā)三年滾動(dòng)計(jì)劃，落實(shí)總體規(guī)劃目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮重點(diǎn)區(qū)域重大工程改造和整體城市更新，明確年度改造目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)計(jì)劃管理。

4.發(fā)揮政策引領(lǐng)作用

在項(xiàng)目申報(bào)、單元?jiǎng)澏?、方案編制、?xiàng)目審批以及后期實(shí)施監(jiān)管等低效用地開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)制定政策指引、操作指南，實(shí)現(xiàn)低效用地在開發(fā)的全生命周期監(jiān)管。在產(chǎn)業(yè)用地改造的基礎(chǔ)上，明確城中村、空心村、老舊小區(qū)及低效公共設(shè)施改造的配套政策。低效用地再開發(fā)成本高、資金投入大，應(yīng)鼓勵(lì)市場主體參與低效用地再開發(fā)，拓寬融資渠道，通過稅收等差異化政策倒逼低效用地企業(yè)進(jìn)行再開發(fā)，充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活低效用地。