鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策問題探究

魯祥瑞

（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南鄭州 450001）

農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)制度是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的核心，是我國(guó)實(shí)施并完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。中華人民共和國(guó)成立以來，尤其是改革開放后，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)村社會(huì)面貌、農(nóng)民生活水平都得到了極大的提高。進(jìn)入21 世紀(jì)，我國(guó)逐漸形成了符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。然而，隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)和國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的不斷變化，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度已不再適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，不利于解決目前農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏高、生產(chǎn)邊際效益逐漸下降、生產(chǎn)效率低下及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染等問題，在很大程度上制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程［1-2］。黨的十九大報(bào)告中，首次明確提出要在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系真正開始建立是在加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）后。如今，經(jīng)過近20 年的經(jīng)驗(yàn)積累，我國(guó)已初步建立起了涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交換、流通、倉儲(chǔ)及消費(fèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈支持保護(hù)體系。以補(bǔ)貼政策為例：1）為穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)收入水平，而建立起以“三補(bǔ)合一”補(bǔ)貼、目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼等補(bǔ)貼機(jī)制為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度；2）構(gòu)建起包括農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼綜合補(bǔ)貼政策；3）建立了以退耕還林、還草補(bǔ)貼制度及農(nóng)業(yè)環(huán)境污染綜合治理支持體系為主的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；4）構(gòu)建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制體系，初步形成了農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制［3］。2007 年開始，中央開始為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼創(chuàng)立試點(diǎn)，在各級(jí)政府的大力支持下，我國(guó)已躍居全球第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)存在的問題

2.1 糧食安全現(xiàn)狀堪憂

實(shí)施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度后，我國(guó)糧食產(chǎn)量連年增收，但自給率卻逐年下滑。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2007—2017 年間，我國(guó)糧食產(chǎn)量十年連增，糧食產(chǎn)量?jī)粼黾?2 339.69 萬噸，增幅達(dá)到了20.63%，但相對(duì)于14 億人口每年超6 億且還在不斷增加的巨大需求來講，供需不平衡是必然存在且仍會(huì)不斷加??；同時(shí)，我國(guó)糧食進(jìn)口數(shù)量逐年攀升，其中以大豆進(jìn)口最為典型。2019 年，我國(guó)大豆進(jìn)口量為8 851 萬噸，在中美貿(mào)易摩擦加劇的現(xiàn)實(shí)下仍同比增加0.5%，飼料、油料產(chǎn)品的供應(yīng)十分依賴進(jìn)口，一旦進(jìn)口渠道受到制約，將極大地威脅到國(guó)家的糧食安全。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

截至2015 年，我國(guó)稻谷每667 m2生產(chǎn)成本為1 202元，小麥每667 m2生產(chǎn)成本為984 元，玉米每667 m2生產(chǎn)成本為1 083 元，大豆每667 m2生產(chǎn)成本為674 元，約為美國(guó)同類生產(chǎn)成本的21%、210%、56%和38%，銷售價(jià)格也高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格20%～40%，在廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的國(guó)外產(chǎn)品面前并無有力的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在過去10 年中，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品年進(jìn)口符合增長(zhǎng)比例達(dá)8.8%，僅2017 年一年，進(jìn)口同比增長(zhǎng)12.7%，達(dá)到了1 246.8 億美元。由于缺乏有效市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性受到?jīng)_擊，且制約了農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的資本投入，大型機(jī)械生產(chǎn)設(shè)備更新升級(jí)緩慢，反過來又阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步受到制約，陷入了低效益、高成本、低投入的死循環(huán)，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展［4］。

2.3 農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)支撐不足

盡管加入WTO 近20 年中，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系有了很大的發(fā)展，但由于起步晚，制度建設(shè)仍不健全，與歐美發(fā)達(dá)發(fā)國(guó)家相比差距明顯。作為典型的人多地少的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)頗多，國(guó)家財(cái)政尚不具備全面實(shí)施以政府為主體的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持補(bǔ)貼的能力，社會(huì)保險(xiǎn)投入明顯不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、低效益的產(chǎn)業(yè)特征，且缺乏明確完善的政策制度，社會(huì)金融資本不敢、不想輕易涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，以政府為主體的保險(xiǎn)補(bǔ)貼在龐大的規(guī)模面前也顯得杯水車薪。

2.4 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重

生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和資源過度浪費(fèi)問題日益突出。由于缺乏有效的監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)，化肥農(nóng)藥及地膜技術(shù)被大規(guī)模地過度隨意使用，在提高產(chǎn)量和效益的同時(shí)，也造成了大量的農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，除了最終端農(nóng)產(chǎn)品有大量的農(nóng)藥殘留外，每年還有數(shù)十萬噸的農(nóng)膜殘留于耕地土壤中，對(duì)土壤的可持續(xù)利用造成巨大的危害，耕地肥力逐年下降［5］。除此以外，由于農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)配套設(shè)施落后，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是以大水漫灌為主，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，土地鹽堿含量升高，地面沉降區(qū)增多，農(nóng)、工及生活用水之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇。另外，還存在由于工業(yè)生產(chǎn)污染農(nóng)業(yè)資源的情況，“鎘大米”“毒木耳”等食品安全事件時(shí)有發(fā)生，影響鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善。

3 推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的發(fā)展策略

3.1 加強(qiáng)對(duì)主要糧食產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼，確保種地農(nóng)民利益

要保障國(guó)家糧食安全，先要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有足夠的產(chǎn)品收益以維持較高的生產(chǎn)積極性。堅(jiān)持以提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的生產(chǎn)收入為目標(biāo)，通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等途徑，加強(qiáng)主要糧食產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼，尤其是要將補(bǔ)貼切實(shí)給予到實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者手中而不是土地流轉(zhuǎn)后的所有者手中，遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，積極引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者改變農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，尤其是合理減少玉米產(chǎn)能，降低庫存，相應(yīng)提高大豆種植面積，在充分考慮兩者比價(jià)關(guān)系后科學(xué)地進(jìn)行對(duì)大豆生產(chǎn)的直接財(cái)政補(bǔ)貼，降低對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴，確保國(guó)內(nèi)口糧安全［6］。

3.2 加強(qiáng)科技投入，倡導(dǎo)規(guī)?；s化機(jī)械化經(jīng)營(yíng)

成本居高不下是我國(guó)糧食生產(chǎn)急需變革的硬骨頭，要想提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，就必須降低生產(chǎn)成本，讓經(jīng)營(yíng)者有利可圖。1）要加大科研創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化補(bǔ)貼力度，這其中既要包括農(nóng)業(yè)信息化、數(shù)據(jù)化、良種化及節(jié)約化的生產(chǎn)科技，也要包括農(nóng)業(yè)大型機(jī)械的工業(yè)化科技，將科技研發(fā)與推廣深入到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、貯藏及銷售的全過程［7］。2）引導(dǎo)各主產(chǎn)區(qū)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況發(fā)展適度的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，通過規(guī)?；?jīng)營(yíng)優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，推廣更為先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備，降低單位產(chǎn)量成本，通過對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策性扶持，充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形得成、收得好、留得住。

3.3 加強(qiáng)完善現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系

根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程所出現(xiàn)的問題，政府和經(jīng)營(yíng)主體要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的重要性，緊緊圍繞新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行改革［8］。據(jù)此，要實(shí)現(xiàn)口糧等主要糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全覆蓋，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)信息收集共享平臺(tái)，使各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和主體都能及時(shí)反饋和收到相關(guān)市場(chǎng)信息，為政府和保險(xiǎn)企業(yè)提供必要的信息數(shù)據(jù)支持；要建立起主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防保障制度并構(gòu)建多層次大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)金融資本的投入，降低社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的投資門檻，構(gòu)建多層次、多方位、全天候的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，拓展保險(xiǎn)產(chǎn)品種類和保護(hù)內(nèi)容，在不損害國(guó)家糧食安全的前提下堅(jiān)持市場(chǎng)起決定性作用的機(jī)制，助力鄉(xiāng)村振興。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，必須融入生態(tài)保護(hù)元素，因地制宜地采取輪作種植方案，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)，推廣減量化和清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。要明確列出生產(chǎn)的負(fù)面清單，將農(nóng)藥化肥及水資源的使用狀況、土壤狀況、秸稈還田狀況納入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼的考量標(biāo)準(zhǔn)中，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者只有在科學(xué)化、規(guī)范化、節(jié)約化及生態(tài)環(huán)?；剡M(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)才能獲得相應(yīng)的政府補(bǔ)貼，迫使經(jīng)營(yíng)者切實(shí)進(jìn)行符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程［9］。同時(shí)，要將地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況與國(guó)家財(cái)政劃撥資金相掛鉤，倒逼基層政府明確劃分監(jiān)督權(quán)限，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，從而因地制宜地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。