規(guī)劃性變遷視角下的農(nóng)民工走向與對(duì)策

徐 勇 張慧慧

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，這是事關(guān)國(guó)家發(fā)展和中國(guó)每個(gè)個(gè)人命運(yùn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。農(nóng)民工是中國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變時(shí)期的產(chǎn)物，反映了社會(huì)變遷的特性。就公共政策對(duì)社會(huì)變遷的干預(yù)和控制程度而言，可將社會(huì)變遷劃分為兩種類(lèi)型：一種是放任主義的自然變遷，一種是體現(xiàn)人的意志的規(guī)劃性變遷。所謂自然變遷，是指人們?cè)趯?duì)于變化的方向與后果無(wú)理性預(yù)期條件下，由自發(fā)行為所造成的社會(huì)變遷；所謂規(guī)劃性變遷，是指人們?cè)谝?guī)劃與政策指導(dǎo)下采取有計(jì)劃、有預(yù)期的行為而產(chǎn)生的社會(huì)變遷。列寧認(rèn)為：“有計(jì)劃的組織社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程來(lái)保證社會(huì)全體成員的福利和全面發(fā)展，將消滅社會(huì)的階級(jí)成分?！盵1]在中國(guó)語(yǔ)境下，中長(zhǎng)期規(guī)劃作為一種前瞻性、指導(dǎo)性的公共政策，是政府履行公共職能、配置公共資源的重要手段。農(nóng)民工作為在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用的社會(huì)成員，將其納入國(guó)家中長(zhǎng)期的規(guī)劃性變遷之中，有助于幫助其汲取資源、獲得政策保障，使之成為社會(huì)變遷的有機(jī)組成部分?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)歷次五年規(guī)劃/計(jì)劃，農(nóng)民工在規(guī)劃性社會(huì)變遷中由消極限制到積極保障，一方面反映了農(nóng)民工為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面也要求通過(guò)國(guó)家規(guī)劃創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)民工作為一個(gè)特有的過(guò)渡性社會(huì)群體最終將趨于消失。

一、規(guī)劃性變遷視角下的農(nóng)民工流動(dòng)

社會(huì)變遷不可避免、必然發(fā)生。從進(jìn)化論的觀點(diǎn)來(lái)看，社會(huì)是一個(gè)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由低級(jí)到高級(jí)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，美國(guó)著名的人類(lèi)學(xué)家摩爾根即依此將人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展劃分為蒙昧社會(huì)、野蠻社會(huì)和文明社會(huì)三個(gè)階段[2]。如同生物進(jìn)化，社會(huì)變遷是一個(gè)緩慢、漸進(jìn)的過(guò)程；不同之處在于社會(huì)變遷是內(nèi)源性動(dòng)力與外源性動(dòng)力共同作用的結(jié)果，是“自然”演進(jìn)與有意識(shí)的政策設(shè)計(jì)耦合共生的產(chǎn)物。據(jù)此，可將社會(huì)變遷劃分為兩種類(lèi)型：一種是放任主義的自然變遷，一種是體現(xiàn)人的意志的規(guī)劃性變遷。而農(nóng)民工作為與社會(huì)變遷息息相關(guān)的龐大社會(huì)群體，其在不同階段的政策、制度背景下的流動(dòng)特征，內(nèi)嵌于不同類(lèi)型社會(huì)變遷之中，并表現(xiàn)出自發(fā)流動(dòng)與規(guī)劃流動(dòng)的不同特征。

一是放任主義的自然流動(dòng)。馬克思指出：“全部人類(lèi)歷史的第一個(gè)前提無(wú)疑是有生命的個(gè)人的存在”[3]，“社會(huì)結(jié)構(gòu)和國(guó)家總是從一定的個(gè)人的生活過(guò)程中產(chǎn)生的”[4]。社會(huì)變遷的根本動(dòng)力在于具有能動(dòng)性的人推動(dòng)生產(chǎn)力的進(jìn)步和發(fā)展。然而，“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲的創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過(guò)去承繼下來(lái)的條件下創(chuàng)造”。[5]費(fèi)正清先生有言：“自古以來(lái)就有兩個(gè)中國(guó)：一是農(nóng)村中為數(shù)極多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會(huì)，那里每個(gè)樹(shù)林掩映的村落和農(nóng)莊，始終占據(jù)原有土地，沒(méi)有什么變化；另一方面是城市和市鎮(zhèn)的比較流動(dòng)的上層，那里住著地主、文人、商人和官吏——有產(chǎn)者和有權(quán)勢(shì)者的家庭?！盵6]我國(guó)自古就是一個(gè)城鄉(xiāng)非等同、非一致的具有鮮明地域差別的非均衡性政治社會(huì)。[7]新中國(guó)成立后，受初期我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的影響，在戶(hù)籍制度、傳統(tǒng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度、人民公社制度等系列制度安排的疊加影響下，我國(guó)城市與鄉(xiāng)村典型的二元結(jié)構(gòu)特征更加突出并以制度屏障加以明確區(qū)隔。城市有機(jī)體與鄉(xiāng)村有機(jī)體異質(zhì)性明顯，突出表現(xiàn)在“城市高于鄉(xiāng)村”，城市的生活機(jī)會(huì)、公共服務(wù)等明顯優(yōu)于鄉(xiāng)村。而“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其它一些東西。因此第一個(gè)歷史活動(dòng)就是滿(mǎn)足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身”。[8]基于此，在追求物質(zhì)資料利益的內(nèi)在動(dòng)力的推動(dòng)下，隨著改革開(kāi)放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施以及市場(chǎng)機(jī)制的引入，加之國(guó)家有關(guān)人口流動(dòng)與就業(yè)政策的松動(dòng)，使得逐漸顯性化的農(nóng)村富余勞動(dòng)力陸續(xù)流入城市空間，揭開(kāi)了農(nóng)村人口流入城市經(jīng)營(yíng)務(wù)工的序幕，規(guī)模宏大的農(nóng)民工群體開(kāi)始活躍在歷史舞臺(tái)中。

如列寧所言：“與居民離開(kāi)農(nóng)業(yè)而轉(zhuǎn)向城市一樣，外出做非農(nóng)業(yè)的零工是進(jìn)步的現(xiàn)象。它把居民從偏僻的、落后的、被歷史遺忘的窮鄉(xiāng)僻壤拉出來(lái)，卷入現(xiàn)代社會(huì)生活的漩渦。它提高居民的文化程度及覺(jué)悟，使他們養(yǎng)成文明的習(xí)慣和需要?！盵9]農(nóng)民流動(dòng)是改變農(nóng)村原有生產(chǎn)生活方式、精神觀念和文明程度的重要方式，對(duì)于加速農(nóng)村開(kāi)放、推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)變遷具有積極意義。只是在改革開(kāi)放初期，農(nóng)民流動(dòng)的一個(gè)突出特征是自發(fā)性，農(nóng)民工產(chǎn)生并游走于城鄉(xiāng)之間是農(nóng)民自動(dòng)的選擇和自主的行為，而非外部動(dòng)員的結(jié)果。[10]在這一階段，受城鄉(xiāng)發(fā)展差異、農(nóng)業(yè)“過(guò)密化”以及土地收益有限性等多重因素的影響，農(nóng)民工流動(dòng)多是一種純經(jīng)濟(jì)性的自然流動(dòng)，是一種為外出尋求生存機(jī)會(huì)而迫不得已的一種無(wú)秩序的行為，而且流入地、流出地政府在農(nóng)民工產(chǎn)生初期尚未對(duì)社會(huì)治理造成沖擊的情況下，在政策選擇上均是采取任其自然的態(tài)度而非積極引導(dǎo)或管控。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)90年代農(nóng)民有組織外出(有序流動(dòng))大多僅占外出總數(shù)的3%～6%，幾乎沒(méi)有超過(guò)10%的。[11]在這一放任的政策背景下，被稱(chēng)之為“民工潮”的大規(guī)模、群體性農(nóng)民流動(dòng)為社會(huì)治理帶來(lái)了巨大沖擊，這一階段的農(nóng)民流動(dòng)也因之被稱(chēng)之為“盲流”。[12]與此同時(shí)，在這一自發(fā)的流動(dòng)行為下，農(nóng)民工多是一種鐘擺式、兼業(yè)式、候鳥(niǎo)式的“兩棲”流動(dòng)，其流動(dòng)行為因缺乏政策賦予的合理性與合法保障而往往會(huì)在就業(yè)、生活、社會(huì)保障以及社會(huì)交往等方面受到多重排斥，農(nóng)民工權(quán)益受損的社會(huì)現(xiàn)象層出不窮。

二是納入公共政策的規(guī)劃性流動(dòng)。恩格斯指出：“按共產(chǎn)主義原則組織起來(lái)的社會(huì)將有計(jì)劃地組織社會(huì)生產(chǎn)，將大力發(fā)展生產(chǎn)力以滿(mǎn)足社會(huì)全體成員的需要，階級(jí)對(duì)立、城鄉(xiāng)對(duì)立將消失，社會(huì)成員才能得到全面發(fā)展?！盵13]列寧認(rèn)為：“只有建立起大規(guī)模的社會(huì)化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，一切土地、工廠、工具都轉(zhuǎn)歸工人階級(jí)所有，才可能消滅一切剝削。”[14]計(jì)劃是消除剝削、促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段。[15]對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，中長(zhǎng)期規(guī)劃作為一種具有戰(zhàn)略性、宏觀性、針對(duì)性的公共政策，是加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控、促進(jìn)政府履行社會(huì)管理職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要手段。就中國(guó)而言，中長(zhǎng)期規(guī)劃作為中國(guó)政策過(guò)程的核心機(jī)制，是確定政策優(yōu)先順序、協(xié)調(diào)權(quán)力分配、引導(dǎo)資源配置的重要依據(jù)，在政策運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。納入中長(zhǎng)期規(guī)劃，即意味著獲得了國(guó)家對(duì)于該項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持，是獲取資源的關(guān)鍵步驟。[16]

從農(nóng)民工流動(dòng)中的國(guó)家干預(yù)與規(guī)劃引導(dǎo)程度來(lái)看，在農(nóng)民工流動(dòng)初期，由于農(nóng)民工流動(dòng)的零散性、間歇性，未能夠引起國(guó)家政策的關(guān)注和重視。直到由內(nèi)源性動(dòng)力支配的農(nóng)民工流動(dòng)形成一種持續(xù)性的過(guò)程并帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)治理問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始重視農(nóng)民流動(dòng)問(wèn)題，并逐步將農(nóng)民流動(dòng)納入國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)的管理。在國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃之下，公共政策在把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)于農(nóng)民工流動(dòng)的條件、方向、速度以及生活保障、社會(huì)保障等進(jìn)行宏觀調(diào)控與計(jì)劃指導(dǎo)，從防范限制到引導(dǎo)調(diào)控、從排斥約束到統(tǒng)籌包容，在中長(zhǎng)期規(guī)劃的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)的政策調(diào)整經(jīng)歷了一個(gè)由緊到松、由放任到引導(dǎo)、由消極到積極的變遷過(guò)程，農(nóng)民工流動(dòng)也因此實(shí)現(xiàn)了有計(jì)劃、分步驟的規(guī)范化轉(zhuǎn)型，成為社會(huì)變遷的有機(jī)組成部分，并獲得相應(yīng)的資源配置和政策保障。

二、規(guī)劃性社會(huì)變遷的歷史進(jìn)程與農(nóng)民工

國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃是針對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力布局、國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系和社會(huì)事業(yè)等做出的中長(zhǎng)期規(guī)劃，是一項(xiàng)充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的有效國(guó)家治理工具。[17]五年規(guī)劃是國(guó)家治理的一項(xiàng)重要制度和基本手段。[18]自新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家已經(jīng)編制并實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)，并從“十一五”開(kāi)始，將“五年計(jì)劃”更名為“五年規(guī)劃”，標(biāo)志著作為國(guó)家治理體系重要組成部分的中長(zhǎng)期規(guī)劃，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中亦處在一個(gè)由指令性計(jì)劃到指導(dǎo)性規(guī)劃的不斷調(diào)適與過(guò)渡的變遷過(guò)程之中。[19]就農(nóng)民工問(wèn)題在國(guó)家五年規(guī)劃中的定位來(lái)看，由于農(nóng)民工流動(dòng)的主要障礙在于城鄉(xiāng)有別的制度壁壘，因而必須依靠國(guó)家公共政策的引領(lǐng)和推動(dòng)才能予以克服。[20]因而，自20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與農(nóng)民工流動(dòng)大潮的頻繁出現(xiàn)，國(guó)家不得不重視與重新審視城鄉(xiāng)關(guān)系的定位與發(fā)展，農(nóng)民工作為城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的結(jié)果，逐步被納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，在國(guó)家的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃中獲得了一席之地。

在“七五”計(jì)劃中提出：“要有計(jì)劃有步驟地把農(nóng)村富余勞動(dòng)力由種植業(yè)轉(zhuǎn)入其他行業(yè)”，只是考慮到城市的容納限度，國(guó)家雖然對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制有所松動(dòng)，但并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商予以正面的肯定，而是倡導(dǎo)一種“進(jìn)廠不進(jìn)城”“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的政策，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。但基于理性經(jīng)濟(jì)行為，人們?cè)诒容^經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下總是趨向于向較高收入的地區(qū)流動(dòng)[21]。在20世紀(jì)80年代末，即出現(xiàn)了中西部農(nóng)村人口大量向城市和東部地區(qū)流動(dòng)的“民工潮”現(xiàn)象。為此，國(guó)家緊急出臺(tái)了相應(yīng)的限制農(nóng)民流動(dòng)的政策措施，如1989年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出緊急通知要求嚴(yán)格限制農(nóng)民工盲目外出。在“八五”計(jì)劃中，更是明確提出要“嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的機(jī)械增加，繼續(xù)控制‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人口的過(guò)快增長(zhǎng)”，同時(shí)“繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村剩余勞動(dòng)力‘離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移為主’”的方針，國(guó)家對(duì)于大規(guī)模的農(nóng)民流動(dòng)仍以限制為主，發(fā)放“務(wù)工證”、某些工種限制使用外地勞動(dòng)力等措施相繼出現(xiàn)。

在“九五”計(jì)劃中，有關(guān)農(nóng)民流動(dòng)的表述已轉(zhuǎn)換為“建立規(guī)范化的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”，“把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與建設(shè)小城鎮(zhèn)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移”?！笆濉庇?jì)劃中亦明確指出：“改革城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制。取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動(dòng)?！泵鎸?duì)農(nóng)民持續(xù)不斷的流動(dòng)行為，國(guó)家開(kāi)始從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀角度考察農(nóng)民流動(dòng)問(wèn)題，以積極的政策引導(dǎo)農(nóng)民合理地流動(dòng)，使農(nóng)民工成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可分離的構(gòu)成要素。農(nóng)民工群體的出現(xiàn)一方面滿(mǎn)足了城市發(fā)展需要，另一方面又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化發(fā)展，成為彌合城鄉(xiāng)斷裂、重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的有效載體?；诖?，國(guó)家開(kāi)始以更加積極的政策應(yīng)對(duì)農(nóng)民流動(dòng)。如2002年勞動(dòng)和社會(huì)保障部專(zhuān)門(mén)制定5項(xiàng)具體措施以維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，內(nèi)容涉及農(nóng)民工的就業(yè)信息、就業(yè)保障、就業(yè)服務(wù)等多個(gè)方面[22]；2003年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，具體落實(shí)了引導(dǎo)農(nóng)民工有序流動(dòng)的操作規(guī)范，要求取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)管理、就業(yè)服務(wù)以及權(quán)益保障。[23]在國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃的引導(dǎo)下，一些地方政府也開(kāi)始采取積極主動(dòng)的政策合理引導(dǎo)農(nóng)民流動(dòng)，如廣東省勞動(dòng)局與湖南、四川等省區(qū)建立“九省區(qū)勞務(wù)協(xié)作網(wǎng)”，指導(dǎo)和組織農(nóng)民工的有序流動(dòng)。[24]

順承積極的農(nóng)民流動(dòng)政策，在“十一五”規(guī)劃中繼續(xù)倡導(dǎo)引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，提出要“健全就業(yè)信息服務(wù)體系，引導(dǎo)富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，保障進(jìn)城務(wù)工人員合法權(quán)益，增加農(nóng)民務(wù)工收入”；同時(shí)提出要“分類(lèi)引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化”，這一舉措既為城市化的平穩(wěn)推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，又為農(nóng)民工的市民化轉(zhuǎn)變提供了合法依據(jù)?！笆濉币?guī)劃中提出“要把符合落戶(hù)條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬外來(lái)人口落戶(hù)條件。注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題”。規(guī)劃作為確定國(guó)家政策優(yōu)先順序的重要依據(jù)，對(duì)于資源配置發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而“十二五”規(guī)劃中將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為“重要任務(wù)”，充分表明了國(guó)家對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)的重視程度以及政策傾向。其中，在國(guó)家“十二五”規(guī)劃的子規(guī)劃《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中關(guān)于農(nóng)民工的論述達(dá)到高潮，“農(nóng)民工”一詞在該項(xiàng)規(guī)劃中共計(jì)出現(xiàn)23次，內(nèi)容涉及農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)合同、薪資薪酬、勞動(dòng)條件、法律維權(quán)、落戶(hù)政策、居住條件、教育醫(yī)療以及其他公共服務(wù)等多個(gè)方面。在“十三五”規(guī)劃總綱中，“農(nóng)民工”一詞亦共計(jì)出現(xiàn)11次，內(nèi)容涉及戶(hù)籍改革以及農(nóng)民工的教育、公共服務(wù)、就業(yè)、社會(huì)保障、文化服務(wù)等多個(gè)方面。

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)的歷次五年規(guī)劃(計(jì)劃)，國(guó)家規(guī)劃(計(jì)劃)中對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)的規(guī)定逐步開(kāi)放與豐富，從最初的指令性嚴(yán)控“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的過(guò)快增長(zhǎng)、實(shí)行農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移為主”到“促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”，再到逐漸在戶(hù)籍制度以及社會(huì)保障制度層面對(duì)農(nóng)民工持以放開(kāi)和包容的態(tài)度，農(nóng)民工在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的引導(dǎo)下逐步實(shí)現(xiàn)合理有序的流動(dòng)，并逐漸獲得相應(yīng)的資源配置和政策保障。

三、社會(huì)變遷的未來(lái)規(guī)劃與農(nóng)民工走向

國(guó)家發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃從基本國(guó)情出發(fā)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出綜合研判，明確公共政策的戰(zhàn)略定位與政策導(dǎo)向，對(duì)于社會(huì)變遷具有一定的前瞻性、指導(dǎo)性、預(yù)測(cè)性作用。馬克思主義認(rèn)為，經(jīng)由古代社會(huì)、私有制社會(huì)與共產(chǎn)主義社會(huì)，城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)依次歷經(jīng)同一、對(duì)立與融合的歷史演進(jìn)過(guò)程。[25]當(dāng)代中國(guó)最基本的國(guó)情之一在于相對(duì)先進(jìn)的城市與相對(duì)落后的鄉(xiāng)村二元并存的格局，但在社會(huì)主義條件下，城鄉(xiāng)差別不斷縮小是社會(huì)發(fā)展的總趨勢(shì)。[26]習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)、2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、2049年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中也明確提出：“到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)……基本實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。”這一遠(yuǎn)景目標(biāo)要求從根本上改變傳統(tǒng)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。從我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的“接力式發(fā)展”的三個(gè)階段[27]。國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略規(guī)劃的核心則是以人為本、以人為核心的城鎮(zhèn)化[28]。農(nóng)民工群體作為跨越城鄉(xiāng)的“兩棲”流動(dòng)人口，促進(jìn)其由城鄉(xiāng)“雙重邊緣人”向嵌入城或鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系之中的固定群體轉(zhuǎn)化是提升我國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)水平的必然趨勢(shì)。但農(nóng)民工作為連接城市和鄉(xiāng)村、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶和載體，其轉(zhuǎn)型過(guò)程不是一蹴而就的，加之農(nóng)民工群體內(nèi)部產(chǎn)生的高度異質(zhì)性分化，不可否認(rèn)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)民工仍會(huì)繼續(xù)存在，繼續(xù)扮演改變工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的角色。但同時(shí)也可以預(yù)見(jiàn)，隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民工群體會(huì)在城市化發(fā)展、城鄉(xiāng)深度融合的過(guò)程中逐漸退出歷史舞臺(tái)而不復(fù)存在。

(一)農(nóng)民工作為一個(gè)歷史性產(chǎn)物仍將長(zhǎng)期存在

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的發(fā)展，農(nóng)民工對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)適做出了巨大貢獻(xiàn)。不可否認(rèn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民工數(shù)量的增長(zhǎng)速度整體呈現(xiàn)出下行的趨勢(shì)，但受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民工群體仍然不會(huì)完全消失，雖然部分農(nóng)民工存在“回流”的趨勢(shì)，但從實(shí)際情況來(lái)看，返鄉(xiāng)農(nóng)民工并未完全回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而是就近在本地繼續(xù)務(wù)工，加之二代農(nóng)民工對(duì)于農(nóng)民工數(shù)量的補(bǔ)充，在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民工仍然處于跨越城鄉(xiāng)的過(guò)程，繼續(xù)扮演著改善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的角色。

(二)農(nóng)民工隨著城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展必然走向消亡

所謂農(nóng)民工，“農(nóng)民”表明其社會(huì)身份，“工”則代表其職業(yè)，“農(nóng)民工”是這種身份與職業(yè)的獨(dú)特結(jié)合[29]。換言之，農(nóng)民工是工人階層和農(nóng)民階層的交叉性階層。在過(guò)往很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民工作為城市中低層次勞動(dòng)力的主要來(lái)源，對(duì)于流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但從國(guó)際層面的普遍規(guī)律來(lái)看，城鎮(zhèn)化率的提升是必然趨勢(shì)。根據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率會(huì)在2019年達(dá)到60%，2030年達(dá)到70%，2050年達(dá)到80%。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，中國(guó)人口總數(shù)為13.95億，其中常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者相差16.21個(gè)百分點(diǎn)，涉及人口約22613萬(wàn)人，也就意味著2018年在城市常住人口中至少包含22613萬(wàn)農(nóng)民工。據(jù)此，以2018年為基點(diǎn)進(jìn)行測(cè)算，在人口基數(shù)整體變動(dòng)不大的情況下，可預(yù)估在2030年城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%時(shí)城鎮(zhèn)常住人口將比2018年新增14536萬(wàn)人，由此可推測(cè)屆時(shí)尚有農(nóng)民工8077萬(wàn)人；在2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%時(shí)城鎮(zhèn)常住人口將比2018年新增28486萬(wàn)人，由此可預(yù)測(cè)屆時(shí)農(nóng)民工數(shù)量為負(fù)5873萬(wàn)人，這意味著，在現(xiàn)有農(nóng)民工群體整體消逝基礎(chǔ)上，另外吸納近6000萬(wàn)人由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。由此可見(jiàn)，伴隨著現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展，農(nóng)民工階層必將逐漸消除其“雙重邊緣性”與“雙重脫嵌性”的過(guò)渡性特征，轉(zhuǎn)而逐漸成為城市職業(yè)群體的后備軍，成為中國(guó)從農(nóng)業(yè)型社會(huì)向工業(yè)型社會(huì)轉(zhuǎn)變的重要載體，而其帶來(lái)的最終后果即是農(nóng)民工這個(gè)階段性、過(guò)渡性稱(chēng)謂最終退出歷史舞臺(tái)，新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系隨之出現(xiàn)。

(三)農(nóng)民工走向消亡將既是一個(gè)自然又是一個(gè)自覺(jué)的過(guò)程

從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化必然伴隨著農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向工業(yè)的人口轉(zhuǎn)移，即農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民工長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主力軍。從中國(guó)農(nóng)民工的屬性來(lái)看，其生活面向既非傳統(tǒng)的農(nóng)村人，也難以通過(guò)異地融入而成為完全的城市人，情感認(rèn)同與社會(huì)資本的雙重脫嵌使得農(nóng)民工被長(zhǎng)期排斥于社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)之外而成為處于城鄉(xiāng)之間的“散兵游勇”。因此，農(nóng)民工階層作為一個(gè)具有明顯過(guò)渡性特點(diǎn)的階層，隨著社會(huì)的全面進(jìn)步以及農(nóng)民從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移機(jī)制的建立，必然會(huì)逐漸走向消亡。但農(nóng)民工群體的消亡并非是國(guó)家推行城鎮(zhèn)化政策的強(qiáng)制性結(jié)果，而是如同農(nóng)民工群體的產(chǎn)生一樣，是由農(nóng)民工自身隨著城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展而自然、自覺(jué)、自發(fā)的過(guò)程。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速推進(jìn)，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)隨之發(fā)生根本改善，農(nóng)民工群體也會(huì)隨之而發(fā)生變化。其變化的走向則因其個(gè)人意愿而定，對(duì)于那些具有鄉(xiāng)土情結(jié)、愿意返鄉(xiāng)的農(nóng)民工而言，會(huì)在相關(guān)幫扶政策下逐漸向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)化為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要力量。而此時(shí)的農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)民已有了根本上的差別，相比傳統(tǒng)農(nóng)民，新型職業(yè)農(nóng)民是一種職業(yè)而非身份概念，同時(shí)新型職業(yè)農(nóng)民還是一個(gè)有知識(shí)、有技能、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)技術(shù)的專(zhuān)業(yè)農(nóng)民群體，在此基礎(chǔ)上，城市工人與鄉(xiāng)村農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職業(yè)的差別而非身份的差別，而農(nóng)業(yè)也因此成為一個(gè)充滿(mǎn)希望的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。而另一方面，對(duì)于那些不愿返鄉(xiāng)的農(nóng)民工而言，則會(huì)通過(guò)提升其自身勞動(dòng)技能而逐漸向新型城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中同步實(shí)現(xiàn)“人的城市化”。

農(nóng)民工是中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中由城鄉(xiāng)分治的二元管理體制所產(chǎn)生的特有現(xiàn)象，解決農(nóng)民工問(wèn)題對(duì)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)意義重大。得益于國(guó)家積極的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策及不可逆的城市化進(jìn)程，在未來(lái)不斷實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民工作為一個(gè)階段性概念必將逐漸走向消亡，農(nóng)民工群體會(huì)隨之逐步向新型職業(yè)農(nóng)民與新型城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變。但受歷史因素和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)環(huán)境等因素的制約，在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中還需要從以下幾個(gè)方面給予助推：

1.消除“城市二元結(jié)構(gòu)”，助農(nóng)民工向城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變。(1)加強(qiáng)城市融入能力培訓(xùn)，建立政府-市場(chǎng)-社會(huì)三位一體的新型城市職業(yè)群體培訓(xùn)，采取以人為本、按需培訓(xùn)的精準(zhǔn)培訓(xùn)措施，讓新市民能夠真正在培訓(xùn)中獲得較強(qiáng)的務(wù)工技能，實(shí)現(xiàn)外部“賦能”與自身“增能”的有機(jī)結(jié)合，從而能夠適應(yīng)城市文明和工業(yè)文明；同時(shí)，加強(qiáng)市民意識(shí)培養(yǎng)，避免小農(nóng)社會(huì)文化“遺傳基因”在城市產(chǎn)生“復(fù)制”作用，重視新市民群體市民意識(shí)與生活習(xí)慣的培育與矯正，從而使得新市民群體能夠融入城市主流社會(huì)而與現(xiàn)代城市全面接軌。(2)引導(dǎo)合理分流布局，鼓勵(lì)和引導(dǎo)新市民群體根據(jù)自身能力向新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域分流，同時(shí)建立勞動(dòng)力輸出、輸入重點(diǎn)縣市之間用工協(xié)作機(jī)制和平臺(tái)，在探索新市民以專(zhuān)業(yè)技能“精準(zhǔn)就業(yè)”的前提下逐步實(shí)現(xiàn)定向就業(yè)、高效就業(yè)；同時(shí)，因地制宜引導(dǎo)人口適當(dāng)集中，通過(guò)指向性的引導(dǎo)農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散，以空間擴(kuò)散的城市形態(tài)帶動(dòng)更廣闊的區(qū)域走向繁榮、走向現(xiàn)代化。(3)貫通居民公共服務(wù)，聚焦教育、社會(huì)保障等導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割的關(guān)鍵要素，加快構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，搭建統(tǒng)一的管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民與新型城市職業(yè)群體在基本制度與保障上的平等和資源共享。同時(shí)完善保障進(jìn)城農(nóng)民工均等化享受城市公共服務(wù)的政策，將落戶(hù)的農(nóng)民工納入社區(qū)公共文化服務(wù)范圍之內(nèi)，為其利用社區(qū)文化設(shè)施、享受社區(qū)文化服務(wù)提供便利，從而提高留城農(nóng)民工的城市生活參與感與獲得感，在實(shí)現(xiàn)其職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時(shí)促進(jìn)該群體更好地融入社區(qū)、融入城市。(4)漸次推進(jìn)城鄉(xiāng)自由流動(dòng)。生產(chǎn)要素的流動(dòng)和交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線，未來(lái)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展有賴(lài)于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和平等交換。[30]在推進(jìn)農(nóng)民工向新型城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)探索按照“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則，形成農(nóng)民工與市民之間、不同城市的市民之間、市民與農(nóng)民之間的較為通暢的相互轉(zhuǎn)變渠道，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的等值化與雙向流動(dòng)，使得市民、農(nóng)民工、農(nóng)民可以通過(guò)這種渠道自愿進(jìn)行身份的自由轉(zhuǎn)變。屆時(shí)，農(nóng)民工概念也會(huì)隨著人口的自由流動(dòng)而逐漸消逝被人們所淡忘。

2.重塑“城鄉(xiāng)一元體系”，促進(jìn)農(nóng)民工向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變。(1)完善土地政策，讓新型職業(yè)農(nóng)民有實(shí)業(yè)更有職業(yè)。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策優(yōu)勢(shì)下，加快農(nóng)村宅基地確權(quán)以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革保障農(nóng)民承包地、宅基地以及集體所有土地份額“三塊地”的利益，積極探索基于依法自愿有償原則下“三塊地”的流轉(zhuǎn)、出租或轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥亩屢徊糠秩俗栽笌еr(nóng)村“三塊地”權(quán)益退出農(nóng)村，到城鎮(zhèn)購(gòu)房、就業(yè)、生活。而從另一個(gè)方面來(lái)講，農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)也為留鄉(xiāng)農(nóng)民發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件，有效激活了鄉(xiāng)村的土地資源，從而讓回鄉(xiāng)發(fā)展的新型職業(yè)農(nóng)民有場(chǎng)域、有底氣。(2)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，讓新型職業(yè)農(nóng)民有意向更有方向。針對(duì)具有鄉(xiāng)土情結(jié)而返鄉(xiāng)從業(yè)者，應(yīng)通過(guò)職業(yè)理想引領(lǐng)、精準(zhǔn)培育對(duì)象、精準(zhǔn)培育方案和精準(zhǔn)培育管理等途徑，提升返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者的全面素質(zhì)，提升其對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的職業(yè)意愿和職業(yè)認(rèn)同，從而激發(fā)其主體意識(shí)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)，重塑現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展的骨干力量，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力和智力支持。(3)強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興，讓新型職業(yè)農(nóng)民有前景更有“錢(qián)”景。一方面，應(yīng)充分發(fā)揮政府對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵主體責(zé)任，通過(guò)政策傾斜加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，逐步構(gòu)建出城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，通過(guò)打造城鄉(xiāng)生活質(zhì)量均等化、生產(chǎn)技能均等化、文明風(fēng)氣均等化等城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢(shì)，彌合鄉(xiāng)村農(nóng)民與城市居民在公共資源可及性與可得性方面的不公，使得人們無(wú)論生活在城市還是鄉(xiāng)村，都可以享受大體一致的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，從而使得鄉(xiāng)村留得住人。另一方面，大力支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，加強(qiáng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興讓職業(yè)農(nóng)民獲得更多發(fā)展紅利，從而可以與城市居民同步實(shí)現(xiàn)生活富裕。此外，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的信息化發(fā)展，充分運(yùn)用各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，有效提升農(nóng)村資源配置與經(jīng)濟(jì)效率，讓農(nóng)業(yè)成為留得住人的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。