國家治理現(xiàn)代化視域下的財政轉(zhuǎn)型

■韓致寧

【提 要】現(xiàn)代國家治理與財政轉(zhuǎn)型有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。國家治理現(xiàn)代化視域下現(xiàn)代財政制度建設(shè)，要以加強提升國家財政能力為核心，把財政改革置于提升執(zhí)政能力和國家治理能力，推進全面現(xiàn)代化的進程與整體布局之中，形成國家治理與財政改革的良性互動。具體實現(xiàn)路徑為著力加快財政支出改革、深化稅收制度改革、完善財政轉(zhuǎn)移支付、深化預(yù)算制度改革、提高財政透明度、推進“大國財政”建設(shè)等。

一、財政轉(zhuǎn)型是國家治理的重要環(huán)節(jié)

財政是各國塑造現(xiàn)代化國家的重要利器。新中國成立至今，在我國財政發(fā)展歷程中出現(xiàn)過三次重大理論創(chuàng)新，形成了財政轉(zhuǎn)型的三大理論基礎(chǔ)，即國家分配理論、公共財政理論和國家治理理論。在三大理論指導(dǎo)下，我國財政發(fā)展經(jīng)歷了三次重大轉(zhuǎn)型，從供給型財政到經(jīng)濟建設(shè)型財政；從經(jīng)濟建設(shè)型財政到公共財政；從公共財政到現(xiàn)代財政?，F(xiàn)代財政制度以國家治理理論為理論基礎(chǔ)，既體現(xiàn)出當代中國馬克思主義經(jīng)濟理論的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，又來自于對我國數(shù)千年歷史中“治國理政”經(jīng)驗的深度思考。因此，必須使國家財政成為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會進入了新的發(fā)展階段，站在了新的歷史起點上，發(fā)揮財政在國家治理中的重要作用顯得尤為重要。在十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的部署中，更是以前所未有的歷史高度定位財政在國家治理中的作用——國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

財政在國家治理中有如此重要作用的主要原因有三點：第一，財政是確?，F(xiàn)代國家治理的基本保障。財政可以滿足現(xiàn)代化國家治理的基本要求，促進國家治理各個要素之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定，是聯(lián)系政府、市場和社會三者之間的重要橋梁，促進不同國家治理制度要素之間的相互聯(lián)系和耦合?！霸趪医ㄔO(shè)過程中，重構(gòu)財政制度至關(guān)重要，財政轉(zhuǎn)型可以在很大程度上引導(dǎo)國家治理制度轉(zhuǎn)型?！盵1]財政作為治國理政的重要抓手，不僅要作為政府的收支或政府的收支活動而發(fā)揮作用，而且也應(yīng)該在國家治理的全部過程和各個領(lǐng)域發(fā)揮重要的支撐作用。[2]第二，財政有助于提高現(xiàn)代國家治理能力。財政管理水平的高低直接影響到一個國家的治理能力，現(xiàn)代國家治理取決于“國家能力”的支持。市場增進和組織動員是國家能力的兩大支柱。財政支出、收入、預(yù)算和政府間財政關(guān)系中的一系列制度安排，對于經(jīng)濟增長和穩(wěn)定、社會保護和控制、權(quán)利的開放和權(quán)威的維護都發(fā)揮著重要的作用。[3]第三，財政與國家治理形成互動關(guān)系。財政既對現(xiàn)代國家治理發(fā)揮重要作用，同時又在制度設(shè)計上立足于特定國家的制度優(yōu)勢和治理優(yōu)勢。中國改革開放的實踐表明，財政在促進經(jīng)濟增長、保持社會穩(wěn)定、維護國家安全中發(fā)揮著重要作用。財政是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一定位，一方面意味著財政在制度設(shè)計上涵括了經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑兩大領(lǐng)域；另一方面意味著，財政立足于社會主義基本經(jīng)濟制度和中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理優(yōu)勢。[4]

十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，必然要求財政加快現(xiàn)代化的步伐。進一步發(fā)揮財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，運用好財政轉(zhuǎn)型帶來的動能將是促進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

二、現(xiàn)代國家治理視域下財政轉(zhuǎn)型的新思路

黨的十九大報告中強調(diào)，“加快建立現(xiàn)代財政制度”，“建立權(quán)責明晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”[5]，這一論述為未來一段時期我國現(xiàn)代財政轉(zhuǎn)型提供了行動指南。國家治理現(xiàn)代化視域下，中國未來的財政轉(zhuǎn)型的重點是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡膰邑斦贫雀母铮斦D(zhuǎn)型路徑應(yīng)是政府逐漸轉(zhuǎn)變對市場管理的方式，重視財政政策的作用，將財政政策作為調(diào)控經(jīng)濟運行的重要工具，作為促進經(jīng)濟增長，保障充分就業(yè)的重要工具。

總體上，財政轉(zhuǎn)型要以加強提升國家財政能力為核心，把財政改革置于提升執(zhí)政能力、國家治理能力和推進全面現(xiàn)代化的進程與布局之中；財稅改革要與新常態(tài)下的經(jīng)濟發(fā)展深度融合，圍繞穩(wěn)中求進總基調(diào)，施行更加積極有效的財政政策；財稅改革要兼顧公平效率、公共利益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，向共享經(jīng)濟和共享發(fā)展適度傾斜；切實推進財政監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型，努力實現(xiàn)法治財政與績效財政融合提升；加強財力資源統(tǒng)籌配置，財政政策與貨幣政策更好配合發(fā)力，深化相關(guān)配套財政改革等。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下財政轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑

（一）加快財政支出改革

中國新一輪改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系。財政的作用首要體現(xiàn)在財政支出對國家治理體系和國家發(fā)展政策的全面支持和控制上。新一輪經(jīng)濟體制改革的主要措施和成果也必須通過調(diào)整財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)。

第一，優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)。政府支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對于國家治理能力的提升具有重要的支撐性作用。從戰(zhàn)略布局的角度看，第一產(chǎn)業(yè)要穩(wěn)步向“集約化管理”轉(zhuǎn)變，第二產(chǎn)業(yè)要注重產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時，加大力度支持與人民群眾福祉密切相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)，使其更好發(fā)揮吸納就業(yè)的功能。從壓縮高能耗、高污染、低效率的產(chǎn)業(yè)投資的角度來看，投資支出應(yīng)重點轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)含量和效率前景更高的行業(yè)。從經(jīng)濟內(nèi)生增長的角度來看，除了某些特殊時期（如經(jīng)濟蕭條需要政府直接擴大投資）外，財政應(yīng)該主要發(fā)揮政策引導(dǎo)功能，投資應(yīng)該更多由社會資本形成的“自發(fā)增長”效應(yīng)驅(qū)動。從支出角度看，財政支出結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)該向民生傾斜，向中西部欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向有利于長期經(jīng)濟發(fā)展和均衡發(fā)展的方向傾斜。

第二，壓縮政府行政開支。加強“廉價政府”建設(shè)是推進現(xiàn)代治理的題中之義。當前，伴隨經(jīng)濟增速放緩和減費降稅等政策的實施，財政快速增長的時代即將結(jié)束，因此政府應(yīng)更加注重結(jié)果導(dǎo)向，嚴格控制行政費用支出，盡量降低行政成本，讓有限的財政資金盡可能創(chuàng)造出更大的價值。

（二）深化稅收制度改革

財政收入的主要來源就是稅收，稅收能力是一個國家治理能力的關(guān)鍵性指標?，F(xiàn)代稅收制度一般來說，具有“有效、公平、可持續(xù)”三方面的特征。改革開放四十多年來，中國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟要求的復(fù)合稅制，現(xiàn)行稅收制度的籌資能力不斷提高，稅收規(guī)模持續(xù)高速增長。未來需要構(gòu)建一個新型稅收制度。深化稅收制度改革的具體內(nèi)容包括：

第一，深化稅基、稅制、稅率和稅收征管改革。稅基改革取向是“寬稅基”，就是在穩(wěn)定稅負的前提下盡可能合理地擴大稅基范圍。應(yīng)增加環(huán)境、社會保障、財產(chǎn)等現(xiàn)代稅收，擴大個人所得稅、消費稅等征稅范圍；盡可能清理和消除不合理的稅收優(yōu)惠政策。稅制改革的目標是“簡稅制”。“簡稅制”并不只是我們在字面意義上理解的簡化稅收制度，它既意味著合并一些具有類似或重復(fù)性質(zhì)的稅種，又意味著對于那些仍然缺位的稅種，應(yīng)增則增；同時，對與目前由大量的法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件形式構(gòu)成的繁雜政策規(guī)定予以清理。稅率改革要求“調(diào)稅率”，是將結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合，縮小名義稅率和實際稅率間的差距。在解決名義稅率偏高問題的同時，適當提高那些稅率顯著偏低、稅收顯著偏輕稅種的稅率。征管改革要做到“嚴征管”，就是要求加強稅收征管體系建設(shè)，構(gòu)建以信息化為基礎(chǔ)的科學(xué)、合理、高效的稅收征管體制，提高稅收征管水平和效率，促進稅制建設(shè)和稅收征管工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，公平稅負，促進收入分配平等。稅收是政府參與國民收入分配和再分配的重要工具。要充分發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)收入分配和財產(chǎn)分配中的作用，優(yōu)化分配方式，調(diào)整分配關(guān)系。通過降低間接稅的比重，減少政府部門在國民收入初始分配中的比例；通過所得稅和財產(chǎn)稅改革，減少收入分配差距和財產(chǎn)分配差距；通過調(diào)整稅率，減少基數(shù)，減輕基本必需品的稅負，減輕中低收入者的生活負擔。

第三，優(yōu)化政府間財政關(guān)系。合理劃分收入與稅基，實現(xiàn)事權(quán)與財力相匹配，有利于促進基本公共服務(wù)的均等化。同時，推進省以下分稅制改革、完善全國統(tǒng)一大市場、避免區(qū)域間惡性稅源競爭。要結(jié)合稅制改革的進程，考慮稅種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，在不同層級政府間合理劃分稅種和稅收收入。中央財政要確保在財政收入中具有主導(dǎo)性地位，以保持中央政府的調(diào)控能力和重大戰(zhàn)略決策部署的實施。逐步完善地方稅收制度，通過財產(chǎn)稅和資源稅、消費稅、環(huán)境稅等稅制改革，逐步提升地方政府的財政自給水平，充分激勵地方政府籌集財政收入，促進當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展。

（三）完善財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付制度，對于解決城鄉(xiāng)區(qū)域間的發(fā)展不平衡發(fā)揮著重要作用，是政府宏觀調(diào)控的重要舉措。現(xiàn)代國家治理要求財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，應(yīng)由原有的“粗放化”向“精細化、科學(xué)化”轉(zhuǎn)變。當前，應(yīng)根據(jù)中央和地方各自事權(quán)和支出責任，在實施財稅體制改革的基礎(chǔ)上，減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，簡化項目，重塑分配規(guī)則，以提高規(guī)范性、合法性和透明度。

首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付模式。可以采用基于橫向和橫向交叉的轉(zhuǎn)移支付模式來完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度式。中央政府逐步規(guī)范地方垂直轉(zhuǎn)移支付，逐步取消不合理的稅收返還以及不規(guī)范的專項補助。通過因素法取代基數(shù)法，具體做法是：中央政府根據(jù)地方人口規(guī)模、人均GDP、城鎮(zhèn)化水平、人口密度等客觀因素來確定各地轉(zhuǎn)移支付金額，避免討價還價；中央政府應(yīng)加大財力資源集中力度，加強宏觀調(diào)控，把財政資金重點用于貧困落后地區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付，縮小基本公共服務(wù)水平差距，形成區(qū)域和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基本公共服務(wù)新格局。

其次，完善轉(zhuǎn)移支付形式。需要大幅度調(diào)整轉(zhuǎn)移支付方式，形成一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付主輔結(jié)合的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。逐年增加一般轉(zhuǎn)移支付金額，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例，財政的增量收入可以用于一般轉(zhuǎn)移支付，并使之成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式，讓地方政府有足夠的財政資源來實現(xiàn)其事權(quán)。通過這種方式，不同省份和地區(qū)的居民可以享受大致相同的公共服務(wù)。中央政府可以每年從稅收返還金額中提取一部分資金，將其用于一般性轉(zhuǎn)移支付，并逐年降低稅收返還直至最終取消，這既可以削弱改革的阻力，同時又能夠降低稅收返還中的不合理因素，對于緩解乃至縮小地區(qū)公共服務(wù)之間的差距也會產(chǎn)生積極意義。

第三，規(guī)范和整合專項轉(zhuǎn)移支付，加強項目績效考核。專項轉(zhuǎn)移支付的項目設(shè)置及運行過程透明規(guī)范、監(jiān)管到位。其中關(guān)鍵一環(huán)，就是采取因素法。相比基數(shù)法，因素法更規(guī)范、透明，且注重長期的發(fā)展。目前，“中央因素法、地方項目法”“中央因素法、地方自主法”等方法仍在使用，其規(guī)范性有待提高。從長遠來看，專項撥款向分類撥款方向調(diào)整是不錯的選擇。分類撥款方式可以在中央政府和地方政府間，實現(xiàn)針對性和靈活性的較好結(jié)合。

（四）深化預(yù)算制度改革

在現(xiàn)代財政制度建設(shè)中，預(yù)算制度處于核心地位。在現(xiàn)代國家治理中，預(yù)算制度可以稱之為支柱中的支柱。深化預(yù)算制度改革的目標，要建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。加強預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實施有效監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進制度性籠子，實現(xiàn)預(yù)算管理的監(jiān)督有力、科學(xué)高效是改革方向。

強化黨和人大預(yù)算權(quán)力是深化預(yù)算制度改革的具體措施之一。明確界定執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)、政府、財政部門以及預(yù)算管理部門和單位的權(quán)力。確保預(yù)算編制、批準、實施、調(diào)整和決算等活動都步入到標準化、規(guī)范化的管理軌道。加強各級黨委對預(yù)算的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，履行好財政預(yù)算審計和監(jiān)管的政治責任。各級人大的預(yù)算審查和監(jiān)督是整個預(yù)算體系的重要組成部分，預(yù)算法對預(yù)算權(quán)力的分配仍不完善，需要加以改進。完善預(yù)算初步審查制度；完善人大的預(yù)算修正權(quán)；預(yù)算初審機構(gòu)的定位。應(yīng)當明確人大預(yù)算初步審查權(quán)力，對其原則、方法、程序和權(quán)限做出更詳細的規(guī)定。

理順預(yù)算管理職責分工是深化預(yù)算制度改革的關(guān)鍵點。作為預(yù)算編制的主體，明確各部門的部門預(yù)算編制職責，提高部門預(yù)算的完整性、科學(xué)性和準確性。同時，要強化財政部門職責，減少預(yù)算分配下放造成的效率損失。在預(yù)算執(zhí)行方面，要加強各部門的預(yù)算執(zhí)行管理職責，改變過去的“重分配”和“輕管理”現(xiàn)象，提高部門預(yù)算資金的管理和使用效率。同時，有必要明確財政部門組織預(yù)算執(zhí)行的責任。

建立預(yù)算管理激勵機制是深化預(yù)算改革的著力點。財政資金是政府履行職責的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的影響，“重投入使用、輕管理績效”的問題還在很大程度上存在。一方面，部門應(yīng)享有自主權(quán)，在預(yù)算限額內(nèi)，資金的使用可以自主決定。同時，建立績效獎勵、精神補償、收益分享、績效工資和效率紅利。另一方面，有必要強化部門管理者的責任。權(quán)力和責任是對稱的，績效目標應(yīng)該成為政府部門及其工作人員應(yīng)該滿足的基本要求，否則應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。問責機制一般包括：公布撥款證書文本，向公眾解釋組織目標、業(yè)績指標和預(yù)算撥款數(shù)額；開展獨立審計的同時進行評分和評級；傾聽公眾對于公共服務(wù)的意見和建議；編制財務(wù)報告和年度報告，并接受監(jiān)管部門的審查。

（五）提高財政透明度

財政透明是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的核心要素。提高財政透明度可以增強政府信譽，讓社會公眾更多地了解各級政府財政資金的使用情況，有利于公眾的有效監(jiān)督，從而提高財政資金的使用效率。[6]當前由于缺乏信息披露，財政資金使用的各個環(huán)節(jié)均一定程度存在信息不對稱，非常容易造成腐敗。一方面，財政透明是政府履行信托義務(wù)和實現(xiàn)有效監(jiān)管的先決條件，提高財政透明度可以加強政府的公共信托責任，減少腐??；另一方面，隨著政府債務(wù)的擴大，部分地區(qū)面臨嚴峻的財政風(fēng)險。提高財政透明度可以抑制政府債務(wù)的擴張，有利于加強社會穩(wěn)定性。

中國的財政透明度偏低的主要原因，一方面是由于“保密法”的相關(guān)界定過于寬泛，因此使地方政府在預(yù)算披露方面擁有更大的自由裁量權(quán)。[7]另一方面，預(yù)算過程本身的諸環(huán)節(jié)均存在一定漏洞。例如，預(yù)算編制的內(nèi)容不夠詳細，因此一些財務(wù)資金的具體用途尚不清楚。再如，在預(yù)算報告的公開環(huán)節(jié)，披露的信息不完整、不詳細、不及時，便民性不強。[8]政府預(yù)算應(yīng)該反映公眾的權(quán)利和需求，但由于真正實現(xiàn)“參與式預(yù)算”的必要環(huán)境有待完善，預(yù)算的社會公眾參與度仍較有提高空間。

具體說來，首先要建立權(quán)責清晰、靈活性強的預(yù)算編制體系。社會公眾與政府之間存在委托代理關(guān)系，作為代理人的政府，有義務(wù)向社會公眾公開財政資金的使用情況，并將預(yù)算績效指標納入政府評估體系。

第二，財政預(yù)算的公開內(nèi)容應(yīng)通過多種渠道整合和披露。當前，受制于財政信息公開碎片化和分散化，使得公眾無法充分便利地了解政府的財政運行狀況。因此，應(yīng)當整合財政資金信息并在官方網(wǎng)站上統(tǒng)一發(fā)布，還可以通過在微博、微信、新聞客戶端等常用網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)布，方便公眾查詢和監(jiān)督。

第三，在保密法中，與預(yù)算相關(guān)的“機密級”和“秘密級”事項的定義過于寬泛，這也是導(dǎo)致我國省域間財政透明度差距較大問題的主要原因。這種情況下，必須嚴格界定和限制預(yù)算過程的自由裁量權(quán)，以確保財政能夠在透明和有監(jiān)督的環(huán)境中運行。

（六）推進“大國財政”建設(shè)

中國特色社會主義進入新時代，要求我們積極參與全球治理，推動全球治理體系變革。在推進全球治理過程中，要求財政轉(zhuǎn)型與中國的綜合國力相適應(yīng)，并與中國作為一個具有世界影響力的大國相適應(yīng)。中國積極參與全球治理和全球治理體制改革的實際需要，應(yīng)該成為財政建設(shè)的重大關(guān)切。只有發(fā)揮好“大國財政”的作用，才能統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個大局，才能更好推進“一帶一路”建設(shè)，最終實現(xiàn)改革創(chuàng)新與和平發(fā)展，謀求雙贏多贏局面，進而增強中國的大國地位和國際影響力。[9]

推進“大國財政”建設(shè)，首先需要樹立“大國財政”理念，并將其融入現(xiàn)代財政體系建設(shè)之中。履行好國際義務(wù)的同時，在財力允許的情況下承擔更多的大國責任，積極推動全球治理體系的變革。其次，應(yīng)進一步深化與“大國財政”相適應(yīng)的財稅體制改革，提供有效的制度支撐框架。最后，應(yīng)大力培育適應(yīng)“大國財政”發(fā)展需要的專業(yè)化人才隊伍。人才是“大國財政”戰(zhàn)略實施的根本依托，只有具備豐富的人才儲備，才能在全球公共物品提供中占據(jù)主動，發(fā)揮更為重要的作用。

注釋

[1]王紹光、馬駿：《走向“預(yù)算國家”》，《公共行政評論》2008年第1期。

[2]高培勇：《公共財政：概念內(nèi)涵與演化語境》，《經(jīng)濟研究》2008年第12期。

[3]呂冰洋：《“國家治理財政論”：從公共物品到公共秩序》，《財政與稅務(wù)》2018年第8期。

[4]葉子榮、段龍龍：《“國家治理論”：中國特色社會主義財政本質(zhì)的科學(xué)闡釋》，《財政研究》2017年第1期。

[5]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第34頁。

[6]岳軍、趙曉彧：《財政透明度對基本公共服務(wù)支出效率的影響》，《經(jīng)濟研究參考》2018年第27期。

[7]郟紫卉、張繪、田遠：《政府預(yù)決算透明度:基于比較研究的分析視角》，《財政監(jiān)督》2017年第18期。

[8]周慧、鄧可可：《中國財政預(yù)算透明度現(xiàn)狀、問題與對策》，《財務(wù)與金融》2016年第4期。

[9]呂煒：《國家治理現(xiàn)代化愿景下的大國財政》，《人民日報》2017年1月17日。