英國應(yīng)對(duì)1918年大流感的反思與啟示

張啟正

（中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京100872）

1918年大流感是人類歷史上最嚴(yán)重的傳染病之一，波及兩百多個(gè)國家，造成全球超過5000 萬人死亡［1］。這場(chǎng)大流感暴發(fā)于第一次世界大戰(zhàn)的最后階段，加速了戰(zhàn)爭結(jié)束進(jìn)程，間接影響了戰(zhàn)后格局，對(duì)世界各國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口增長產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。大流感造成英國本土三分之一的人口患病，超過22.8萬人死亡，對(duì)英國社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生巨大影響。20 世紀(jì)初的英國，工業(yè)發(fā)達(dá)、殖民地廣闊、現(xiàn)代醫(yī)學(xué)水平世界領(lǐng)先，作為彼時(shí)的世界霸主，疫情防控卻暴露出治理不力的問題，因而圍繞英國的政策應(yīng)對(duì)進(jìn)行考察反思具有啟示性意義。同時(shí)，英國遍布全球的海外殖民地共同受到疫情沖擊，宛如小型“國際社會(huì)”。從全球視角審視其應(yīng)對(duì)之策，也對(duì)當(dāng)今世界具有借鑒意義。本文基于對(duì)英國應(yīng)對(duì)1918年大流感政策措施的系統(tǒng)梳理，探析其治理不力的深層原因，以期為當(dāng)今世界應(yīng)對(duì)傳染病大流行等全球公共衛(wèi)生危機(jī)提供一定現(xiàn)實(shí)啟示。

一、1918年大流感在英國的傳播與影響

1918年大流感是一場(chǎng)由流感病毒引發(fā)的全球性傳染病，又名西班牙大流感，因一戰(zhàn)中立國西班牙未對(duì)媒體進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)審查，如實(shí)報(bào)道病例增長而得名。流感病毒發(fā)源地至今難以確定，大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為流感起源于美國堪薩斯州哈斯克爾縣，那里于1918年3月最早記錄了確診和死亡病例。流感的全球傳播主要分為三個(gè)波次：第一波流行集中于1918年春夏兩季節(jié)，時(shí)間為3月至7月。3月在美國堪薩斯州哈斯克爾縣的福斯頓軍營出現(xiàn)后，迅速傳播至美國其他城市，并隨著美國遠(yuǎn)征軍傳播至歐洲西線戰(zhàn)場(chǎng)。4月在參戰(zhàn)的美、法、英、德軍中傳播。5月蔓延至西班牙等其他歐洲國家，并抵達(dá)印度。6月傳至北歐、俄羅斯、澳大利亞、中國和東南亞。這一階段屬于病毒的初發(fā)期，與普通感冒癥狀相似，致死率較低。第二波流行集中于8月下旬至12月，從法國布雷斯特、非洲塞拉利昂的弗里敦以及美國波士頓三個(gè)區(qū)域分別向全球傳播，感染者遍布各大洲。這一階段病毒高發(fā)，致死率高，造成大量人口死亡。第三波流行集中于1919年的1月至5月，主要襲擊了西班牙、塞爾維亞、澳大利亞等國。這一階段病毒趨于緩和，死亡率下降［2］。流感患者的癥狀包括頭痛、鼻咽部不適如咳嗽、發(fā)高燒等，由于免疫系統(tǒng)減弱加劇自身慢性疾病，出現(xiàn)肺炎、紫紺等并發(fā)癥，造成死亡［3］。當(dāng)時(shí)醫(yī)學(xué)界普遍認(rèn)為傳染病由細(xì)菌引起，直至1933年才首次分離出流感病毒。1918年大流感病毒屬于甲型流感病毒，通過寄生人體實(shí)現(xiàn)繁殖和變異，并經(jīng)由空氣、飛沫等渠道傳播［4］。一戰(zhàn)是助推流感大流行的重要原因，戰(zhàn)爭引發(fā)了前所未有的人員密集和人員流動(dòng)，戰(zhàn)場(chǎng)營舍擁擠惡劣的環(huán)境成為滋養(yǎng)病毒的優(yōu)良場(chǎng)所，加速了傳染和擴(kuò)散；發(fā)達(dá)的海運(yùn)和鐵路等交通運(yùn)輸使得病毒可以在全球范圍流動(dòng)；戰(zhàn)爭花費(fèi)了大部分公共醫(yī)療資源致使民間醫(yī)療資源短缺，增加了平民死亡［5］。

英國派遣至歐洲大陸作戰(zhàn)的遠(yuǎn)征軍是第一批受流感侵襲的英國人。隨著美軍在法國的登陸，第一波疫情傳播至歐洲西線戰(zhàn)場(chǎng)，法國境內(nèi)的各國軍隊(duì)都開始出現(xiàn)疫情。海外作戰(zhàn)中人員的頻繁流動(dòng)，加速了流感向英國本土的擴(kuò)散。海上交通運(yùn)輸封閉的甲板和擁擠的船艙成為傳播病毒的完美容器。英國本土三波大流行的暴發(fā)分別與返回本土的傷員、登陸英國的美國遠(yuǎn)征軍以及戰(zhàn)爭勝利后返鄉(xiāng)的軍隊(duì)密切相關(guān)。

英國本土三波大流行的傳播過程較為相似，病毒傳播呈階梯式擴(kuò)散。各個(gè)城市在病毒面前顯示的脆弱性相同，但社會(huì)和政治地位差異導(dǎo)致城市層級(jí)差異［6］。感染者返回的港口城市是病毒傳播的起點(diǎn)，通過發(fā)達(dá)的鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，將病毒傳播至城市層級(jí)頂端的大城市中心，然后再逐步向下滲透到中小城市、城鎮(zhèn)和村莊等其他層級(jí)。交通運(yùn)輸在跨區(qū)域傳播中扮演重要作用，而層級(jí)內(nèi)部則通過人傳人方式擴(kuò)散。格拉斯哥、樸次茅斯、南安普敦和利物浦等港口城市都可能是病毒的入境口岸，它們較其他城市更早報(bào)告了確診和死亡病例。在蘇格蘭，病毒從格拉斯哥港入境，進(jìn)入北部大工業(yè)城市，開始由北向南傳播。在英格蘭和威爾士，病毒從樸次茅斯等港口入境，經(jīng)由直達(dá)火車抵達(dá)大城市中心倫敦，然后向北輻射到次級(jí)中心伯明翰、諾丁漢、曼徹斯特和布拉德福德等城市，向西傳播至布里斯托爾和卡迪夫等城市，最后抵達(dá)較小和偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)。

大流感肆虐對(duì)英國社會(huì)產(chǎn)生了全方位沖擊。首先，流感削弱了部隊(duì)的戰(zhàn)斗力。在流感沖擊下，前線遠(yuǎn)征軍產(chǎn)生大量病人，消耗了醫(yī)院床位、藥品等大量后勤物資，大大削弱了英國的戰(zhàn)斗力。流感也直接導(dǎo)致了士氣低落，加速了戰(zhàn)爭結(jié)束進(jìn)程。其次，大量人口死亡對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生影響。大流感死亡率的年齡曲線呈現(xiàn)出明顯的W 型，青壯年是致死率最高的群體。流感對(duì)英國城市的襲擊，給工廠、煤礦等企業(yè)造成了嚴(yán)重影響，大量青壯年人口的死亡造成了勞動(dòng)力的短缺，影響了生產(chǎn)生活的正常運(yùn)行。例如，在蘭開夏郡，一家雇用400名工人的紡織廠因只剩100個(gè)健康工人被迫減工。在紐卡斯?fàn)?，煤礦的缺勤率高達(dá)70%。生產(chǎn)能力的下降加劇了國內(nèi)的食品短缺。最后大流感引發(fā)了社會(huì)恐慌和動(dòng)蕩。1918年9月，首相勞合·喬治也感染了病毒。在第二波疫情導(dǎo)致死亡率大幅上升后，社會(huì)對(duì)流感的恐慌情緒不斷蔓延。1918年10月《曼徹斯特衛(wèi)報(bào)》駐倫敦通訊員就曾指出市民普遍害怕流感，出現(xiàn)搶購藥品和排隊(duì)赴醫(yī)院就診的現(xiàn)象［7］。恐慌情緒一方面導(dǎo)致了社會(huì)成員心理問題，出現(xiàn)大量因患流感而自殺的悲??；另一方面推動(dòng)了民間療法和商業(yè)廣告的流行，報(bào)紙上宣揚(yáng)的吸煙、飲酒等毫無根據(jù)的預(yù)防措施與各大公司生產(chǎn)的保健品備受追捧。大流感也影響了社會(huì)秩序的正常運(yùn)行，警察、醫(yī)護(hù)人員和殯葬人員等都受到流感的沖擊，難以提供有效的公共服務(wù)，大量尸體堆放無人處理。

大流感的全球傳播也對(duì)英國的海外殖民地產(chǎn)生影響。1918年5月，運(yùn)兵船將病毒傳播至孟買，經(jīng)鐵路網(wǎng)絡(luò)遍及印度，共造成約1700萬人死亡；6至7月，病毒經(jīng)由英美兩國運(yùn)兵船傳至加拿大，造成約5 萬人死亡；8月下旬，英國海軍“曼圖亞號(hào)”從英國出發(fā)抵達(dá)塞拉利昂的弗里敦，推動(dòng)了非洲大流行，約237 萬人喪生；大洋洲的澳大利亞和新西蘭也受到第二、三波次影響，超過2 萬人喪生。整個(gè)疫情期間英帝國域內(nèi)死亡人數(shù)可能超過2000萬人。

二、英國應(yīng)對(duì)1918年大流感的政策措施

面對(duì)大流感引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)，英國雖制定了相應(yīng)政策措施，但反應(yīng)較為遲緩，難以阻止流感的快速傳播，暴露出治理不力問題，呈現(xiàn)出中央乏力、地方分化、殖民地自治的治理模式特征。

（一）中央層面：地方政府委員會(huì)的遲鈍乏力

流感大流行時(shí)，英國尚未成立專門承擔(dān)公共醫(yī)療衛(wèi)生職能的政府部門，公民健康、疾病預(yù)防等職能都由1872年成立的地方政府委員會(huì)（Local Government Board）所轄，該機(jī)構(gòu)也是英國中央層面擁有應(yīng)對(duì)傳染病流行的組織能力和資源的治理主體。

在過去應(yīng)對(duì)霍亂、肺結(jié)核等傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生問題時(shí)，地方政府委員會(huì)發(fā)揮了相應(yīng)作用。由于新出現(xiàn)的流感并非官方規(guī)定需要上報(bào)的傳染病，且地方政府委員會(huì)認(rèn)為其醫(yī)學(xué)水平對(duì)預(yù)防和治療流感無能為力，因而并不重視流感的應(yīng)對(duì)。時(shí)任地方政府委員會(huì)首席醫(yī)療官的亞瑟·紐肖爾姆（Arthur Newsholme）認(rèn)為流感病毒傳播速度太快、范圍太廣，公共衛(wèi)生措施難以阻止其流行。第一波大流行襲擊英國后，面對(duì)醫(yī)學(xué)專家們調(diào)查大流行、開發(fā)疫苗和采取防治措施的呼吁，紐肖爾姆表示拒絕。他強(qiáng)調(diào)打贏戰(zhàn)爭是英國的主要目標(biāo)，此時(shí)國家的首要職責(zé)是“繼續(xù)”（carry on）運(yùn)轉(zhuǎn)，即使需要付出生命和健康代價(jià)［8］。為了維持國內(nèi)工人的正常通勤，即使認(rèn)識(shí)到公共交通過度擁擠帶來的傳染風(fēng)險(xiǎn)，他也拒絕發(fā)布指令加以緩解。地方政府委員會(huì)的不作為打擊了公眾對(duì)于當(dāng)局醫(yī)療水平的信心，隔離和要求佩戴口罩是當(dāng)時(shí)社會(huì)呼吁當(dāng)局采取的主要控制措施，尤其是對(duì)公共場(chǎng)所諸如酒吧、電影院和學(xué)校的限制。10月22日，地方政府委員會(huì)向地方政府發(fā)放了防疫指導(dǎo)備忘錄，強(qiáng)調(diào)了流感患者臥床休息、隔離病人、消毒漱口、保持通風(fēng)等預(yù)防措施，但并未平息因死亡率上升招致的猛烈批評(píng)。1918年10月底，社會(huì)要求國家采取行動(dòng)的呼聲越來越高。征兵部門允許前線的醫(yī)生回到本土參與救治，在謝菲爾德和樸次茅斯，軍事部門禁止部隊(duì)進(jìn)入電影院和音樂廳。在這種壓力下，地方政府委員會(huì)11月4日再次發(fā)布指導(dǎo)意見，建議關(guān)閉公共娛樂場(chǎng)所或采取間隔使用、保持通風(fēng)的措施，但不做強(qiáng)制要求。戰(zhàn)爭結(jié)束后，11月18日和22日，地方政府委員會(huì)連續(xù)發(fā)布兩版針對(duì)流感的公共衛(wèi)生條例，規(guī)定影院營業(yè)時(shí)間必須保持間隔，不得連續(xù)超過三小時(shí)，關(guān)閉學(xué)校以保護(hù)兒童。1919年2月第三波大流行開始后，又更新了防疫指導(dǎo)備忘錄，強(qiáng)調(diào)了注重個(gè)人預(yù)防、健康生活的重要性，直到5月大流行基本結(jié)束時(shí)公共衛(wèi)生條例才被廢除。

地方政府委員會(huì)應(yīng)對(duì)流感的政策措施取得了一定成效，但其反應(yīng)較為遲緩，在第二輪疫情快要結(jié)束時(shí)才開始采取行動(dòng)。地方政府委員會(huì)的指導(dǎo)意見大多集中于流感的預(yù)防環(huán)節(jié)，對(duì)于流感肆虐帶來的社會(huì)問題沒有采取有效的應(yīng)對(duì)措施，例如解決公共交通擁擠的問題、合理分配醫(yī)療資源等。地方政府委員會(huì)在面對(duì)疫情時(shí)，無法采取強(qiáng)有力的約束措施，難以落實(shí)其指導(dǎo)意見，只是起到咨詢建議作用，導(dǎo)致其政策措施對(duì)防控流感的效力不足。中央層面因治理乏力只好將應(yīng)對(duì)流感的主要責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給地方政府。

（二）地方層面：地方政府的分歧分化

地方衛(wèi)生部門的應(yīng)對(duì)措施因行政區(qū)劃不同，政策表現(xiàn)分化，圍繞防疫措施產(chǎn)生分歧，難以達(dá)成共識(shí)。地方衛(wèi)生部門和醫(yī)療官是重要行為主體，其治理能力與水平的差異導(dǎo)致各地防疫效果的不同。曼徹斯特和倫敦是兩個(gè)較為典型的例子。

曼徹斯特的醫(yī)療官詹姆斯·尼文（James Niv?en）在應(yīng)對(duì)流感中發(fā)揮了重要作用。他可能是1918年大流感中英國最早采用預(yù)防措施以阻擊流感的衛(wèi)生官員。1918年6月，當(dāng)?shù)谝徊ù罅餍虚_始時(shí)，他認(rèn)識(shí)到流感強(qiáng)大的傳染性和危險(xiǎn)性，迅速要求關(guān)閉學(xué)校，印制了3.5萬份傳單向工廠和企業(yè)展開宣傳，嚴(yán)格要求感染者自覺隔離三周再恢復(fù)工作。他的努力取得了一定成效，盡管春夏兩季曼徹斯特約有10 萬人感染流感，但只有322 人死亡。第二波大流行暴發(fā)后，他再次發(fā)出警告，印制更多傳單宣傳預(yù)防措施，要求人群避免聚集。在地方政府委員會(huì)發(fā)布條例后，他帶頭執(zhí)行并敦促出臺(tái)政策管控公共交通，但并未實(shí)現(xiàn)。第三波大流行時(shí)，他重申之前的預(yù)防措施，呼吁佩戴棉布口罩、保暖和洗手，并再次要求對(duì)影院和酒吧等公共場(chǎng)所展開限制，有力阻止了曼徹斯特地區(qū)死亡率的大幅上升。

與曼徹斯特不同，倫敦郡下轄的29 個(gè)自治市進(jìn)一步產(chǎn)生分化分歧，難以阻止流感蔓延。例如，由于在關(guān)閉學(xué)校上未達(dá)成共識(shí)，倫敦的學(xué)校始終開放。依據(jù)應(yīng)對(duì)流感的態(tài)度差異可將這些區(qū)域分為三類：第一類對(duì)流感并不重視，幾乎沒有做出反應(yīng)，有四個(gè)自治市采取了這種被動(dòng)態(tài)度。第二類區(qū)域在地方政府委員會(huì)的指導(dǎo)意見下開展工作。雖然對(duì)一些具體措施產(chǎn)生懷疑，但對(duì)公共衛(wèi)生條例進(jìn)行了認(rèn)真執(zhí)行。它們積極開展了預(yù)防流感的宣傳工作，并對(duì)公共場(chǎng)所尤其是影院的營業(yè)時(shí)長進(jìn)行約束［9］。但這一舉措遭到了一些影院業(yè)主的激烈抵制和反對(duì)，聲稱受到“區(qū)別對(duì)待”，隨后，這些區(qū)域很快放寬了規(guī)定。第三類區(qū)域認(rèn)識(shí)到了僅關(guān)注宣傳預(yù)防和管控影院的局限性，致力于從提供家政護(hù)理、醫(yī)療和喪葬服務(wù)角度制定政策措施。大量病人居家無人護(hù)理，大量遺體堆積無法下葬，成為這些地區(qū)調(diào)配處理的重點(diǎn)，但由于資源有限而收效甚微，向地方政府委員會(huì)的申請(qǐng)也大多石沉大海。地方政策舉措的分化差異造成了死亡率的不同，無法阻止流感快速蔓延的趨勢(shì)。

（三）殖民地層面：殖民地當(dāng)局的自救自治

經(jīng)過前兩波大流行，英國的大部分殖民地都遭受了病毒襲擊。但由于流感是當(dāng)時(shí)不需要上報(bào)的流行病，許多因流感致死的病患未被記錄或歸于其他原因，流感長期未受重視。

英國政府對(duì)殖民地疫情的忽視，致使各殖民地當(dāng)局僅能通過自救自治方式應(yīng)對(duì)疫情，造成了巨大損失。殖民部和外交部對(duì)外國流感大流行的消息反應(yīng)遲緩，即使在1918年9月本土死亡病例大幅增加后也并未改觀。直到11月，殖民部才開始重視殖民地疫情，并將地方政府委員會(huì)提供的流感預(yù)防備忘錄副本分發(fā)至各殖民地，但為時(shí)已晚，收效甚微。由于流感是不需要報(bào)告的疾病，因而殖民地間沒有義務(wù)互相報(bào)告感染病例，殖民部也沒有承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任，各殖民地只能自發(fā)采取應(yīng)對(duì)措施。一些殖民地間互相通報(bào)了傳染情況，例如塞拉利昂通報(bào)了鄰近的殖民地，南非警告了毛里求斯等，但更多殖民地只能通過口耳相傳和新聞報(bào)道了解傳染病情況，最極端的情況是通過一艘載滿感染者的船只?？縼碇獣砸卟?。各殖民地的政府當(dāng)局通過自治的方式應(yīng)對(duì)疫情或與其他殖民地開展合作。例如，澳大利亞采取了海上檢疫的嚴(yán)厲措施，幾乎沒有受第二波大流行影響。各殖民地也要求殖民部提供更多流感相關(guān)信息，例如，1918年11月25日，新西蘭總督就要求殖民部提供關(guān)于南非和美國流感暴發(fā)來源的資料，1919年1月，南非政府也要求殖民部和其他殖民地提供流感信息［10］。

在殖民地的強(qiáng)烈批評(píng)下，1919年3月，殖民部與地方政府委員會(huì)才通過跨部門合作搭建起了新的疾病信息網(wǎng)絡(luò)，將包含流感的傳染病按照嚴(yán)重程度劃分類別，規(guī)定殖民地一旦暴發(fā)傳染病就要通知本土和其他殖民地，同時(shí)會(huì)按月度制作疾病報(bào)告分發(fā)給殖民地，實(shí)現(xiàn)了信息互通。

三、英國應(yīng)對(duì)流感不力的原因探析

（1）英國治理流感大流行的意愿不強(qiáng)，打贏戰(zhàn)爭是其首要目標(biāo)。正如紐肖爾姆曾強(qiáng)調(diào)，為了戰(zhàn)爭需要必須維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國家不愿意在戰(zhàn)爭勝利前被流感消耗作戰(zhàn)士氣，這種觀點(diǎn)代表了官方的主流價(jià)值。戰(zhàn)時(shí)對(duì)于新聞媒體的管控，以及對(duì)于流感的宣傳引導(dǎo)是一個(gè)鮮明例證。在戰(zhàn)爭期間，英國報(bào)紙對(duì)于公眾輿論有著巨大影響，其主要作用體現(xiàn)在鼓動(dòng)社會(huì)對(duì)德國的仇恨情緒，壓制國內(nèi)的異議，甚至不惜編造虛假報(bào)道以塑造德國的邪惡形象［11］。1918年5月，英國人從西班牙出現(xiàn)神秘流感的報(bào)道中首次了解到這一傳染病，而《英國醫(yī)學(xué)雜志》斥責(zé)其危言聳聽，《柳葉刀》則對(duì)其完全忽略。報(bào)紙努力淡化威脅，強(qiáng)調(diào)流感并不比感冒嚴(yán)重，保持樂觀是預(yù)防的重要舉措，恐懼會(huì)使人染上疾病，連廣告也宣揚(yáng)忍耐和堅(jiān)持下去的精神。還有報(bào)道將矛頭指向德國，將襲擊人體的流感比作襲擊英國本土的德國飛艇，認(rèn)為這場(chǎng)流行病是德國的細(xì)菌武器和秘密間諜網(wǎng)絡(luò)在英國活動(dòng)的結(jié)果。9月首相勞合·喬治患病后，也對(duì)外封鎖消息。直到戰(zhàn)爭快要結(jié)束，死亡率大幅上升時(shí)，報(bào)紙才開始大力報(bào)道大流感，對(duì)政府舉措展開批評(píng)，戰(zhàn)爭優(yōu)先的觀念也在平民心中牢牢扎根。英國治理流感的意愿不強(qiáng)使得直至戰(zhàn)爭結(jié)束前夕，地方政府委員會(huì)才開始展開應(yīng)對(duì)。

（2）英國的公共衛(wèi)生治理體系存在缺陷，導(dǎo)致中央層面的政策應(yīng)對(duì)難以發(fā)揮足夠作用，中央與地方、本土與殖民地難以共享信息、通力合作?；仡櫽残l(wèi)生機(jī)構(gòu)的歷史沿革，可以理解其治理體系的內(nèi)在缺陷。19 世紀(jì)，英國工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，惡劣的衛(wèi)生狀況滋生了傷寒、霍亂和肺結(jié)核等流行病，人口死亡率劇增，公共衛(wèi)生成為最突出的社會(huì)問題［12］。針對(duì)這一問題，英國于19世紀(jì)30—40年代及50—70年代以立法和調(diào)整行政機(jī)構(gòu)的方式建立起了公共衛(wèi)生治理體系。19世紀(jì)30—40年代，社會(huì)改革家埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick）以清潔環(huán)境為主要措施領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)了公共衛(wèi)生改革。在他的推動(dòng)下，《1848年公共衛(wèi)生法案》出臺(tái)，成立中央衛(wèi)生委員會(huì)，以加強(qiáng)中央衛(wèi)生管理權(quán)力并監(jiān)督指導(dǎo)地方當(dāng)局，但英國的自由主義思潮和地方自治傳統(tǒng)令查德威克的“中央化”改革難以落實(shí)；19世紀(jì)50—70年代，議會(huì)開始通過立法調(diào)整，推動(dòng)公共衛(wèi)生管理的“地方化”，1857年議會(huì)廢除了中央衛(wèi)生委員會(huì)，將其職權(quán)并入樞密院醫(yī)療部，強(qiáng)化了地方的主體作用，弱化了中央監(jiān)管。1871年，樞密院衛(wèi)生司并入了新成立的地方政府委員會(huì)，成為中央衛(wèi)生管理部門?！?875年公共衛(wèi)生法案》的出臺(tái)最終奠定了以地方衛(wèi)生委員會(huì)為主體的公共衛(wèi)生管理體制［13］。由于地方主導(dǎo)的衛(wèi)生管理格局，地方政府委員會(huì)在大流感中無法采取強(qiáng)制性措施，也沒有權(quán)力向地方提出要求，只能提供建議和指導(dǎo)，采取自由放任態(tài)度。中央層面的反應(yīng)遲緩、治理意愿不足、對(duì)流感的認(rèn)識(shí)不足、采取的措施效力不足，事實(shí)造成了地方分散分化的局面。殖民地的局面與地方政府類似，由于中央層面的缺失，未及時(shí)給殖民地提供有效信息，給殖民地造成了巨大損失。

（3）醫(yī)療水平有限導(dǎo)致的治理能力不足是應(yīng)對(duì)流感不力的重要原因。20 世紀(jì)初，歐洲現(xiàn)代醫(yī)學(xué)飛速發(fā)展。細(xì)菌等微生物的發(fā)現(xiàn)更新了人類對(duì)疾病的認(rèn)知，為流行病提供了生物學(xué)的解釋。但對(duì)于大流感，由于尚未發(fā)現(xiàn)和認(rèn)知病毒，醫(yī)學(xué)專家們知之甚少。1889—1890年“俄羅斯流感”的流行及其后幾年冬季流感的零星發(fā)作，讓醫(yī)學(xué)界認(rèn)識(shí)到了流感的傳染性、對(duì)年老體弱者的危險(xiǎn)性以及集中于秋冬的季節(jié)性，但并未獲得太多經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)1918年大流感暴發(fā)時(shí)，對(duì)于流行起始于春夏季、普通感冒迅速發(fā)展為重癥、青壯年為死亡率最高人群這些反常特征，醫(yī)學(xué)界沒有有效的應(yīng)對(duì)之策。軍隊(duì)內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)陸軍醫(yī)療服務(wù)隊(duì)對(duì)流感開展了研究工作，部分專家們認(rèn)為從病患遺體中分離出的流感嗜血桿菌是疾病的罪魁禍?zhǔn)祝⑽丛卺t(yī)學(xué)界形成廣泛共識(shí)。專家們以此為基礎(chǔ)開始嘗試研發(fā)預(yù)防疫苗但未收到成效，只能從個(gè)人生活角度提出一些預(yù)防性建議。治療方面，醫(yī)學(xué)界也缺乏有效的對(duì)策，奎寧和阿司匹林被廣泛采用，但收效有限。由于大量醫(yī)護(hù)人員趕赴前線，病患的大幅增加導(dǎo)致醫(yī)療資源嚴(yán)重短缺，醫(yī)護(hù)人員感染和死亡率的飆升又進(jìn)一步加劇困難，醫(yī)療水平限制導(dǎo)致的治理能力不足，成為防控流感的重要障礙。

四、英國應(yīng)對(duì)1918年大流感的現(xiàn)實(shí)啟示

102年后，新冠肺炎病毒席卷全球，這場(chǎng)百年未有之大流疫迅速演變?yōu)?918年大流感后最為嚴(yán)重的傳染病大流行，對(duì)世界各國形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。探析英國對(duì)1918年大流感的應(yīng)對(duì)之策，為當(dāng)前世界抗擊疫情提供借鑒，也為未來應(yīng)對(duì)傳染病大流行引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)提供現(xiàn)實(shí)啟示。

（1）應(yīng)對(duì)傳染病大流行必須將人民生命安全和身體健康置于首要地位。生命和健康權(quán)是最基本的人權(quán)，保護(hù)人民的生命健康，是各國政府必須承擔(dān)的基本責(zé)任［14］。應(yīng)對(duì)傳染病大流行，最重要的就是要將人民的生命健康置于首要地位。任何謀求其他利益的政策目標(biāo)都將削弱治理傳染病大流行的意愿，造成生命健康損失的巨大代價(jià)。由于英國將戰(zhàn)爭勝利視為首要目標(biāo)，故而對(duì)防疫反應(yīng)遲緩，淡化對(duì)本土疫情的關(guān)注宣傳，遲遲未能有效應(yīng)對(duì)。新冠疫情暴發(fā)后，一些國家同樣出現(xiàn)了因追求政治利益目標(biāo)而消極抗疫的現(xiàn)象。例如，美國特朗普政府在傳染病暴發(fā)前期反應(yīng)遲緩，忽略了來自中國、世衛(wèi)組織和其自身安全預(yù)警體系發(fā)出的早期預(yù)警信息，拒絕采取任何有效措施。在本土疫情暴發(fā)后，特朗普政府極力淡化疫情，散布混淆視聽和誤導(dǎo)民眾的言論，釋放了多重錯(cuò)誤信號(hào)，嚴(yán)重影響公眾對(duì)疫情嚴(yán)重性的認(rèn)知，削弱了政府發(fā)言的公信力。在疫情稍有好轉(zhuǎn)時(shí)，特朗普還試圖強(qiáng)行重啟經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致疫情反彈。2020年是美國的大選年，實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)大選連任始終是特朗普政府謀求的核心目標(biāo)，將人民生命健康利益讓位于選舉政治利益，是導(dǎo)致其消極抗疫、應(yīng)對(duì)不力的重要原因［15］。而“人民至上、生命至上”始終是中國抗疫斗爭中秉持的價(jià)值理念，集中體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值追求，也是中國取得抗疫斗爭重大戰(zhàn)略成果的基石［16］。

（2）應(yīng)對(duì)傳染病大流行需要進(jìn)一步完善國家公共衛(wèi)生治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理與地方治理的有機(jī)統(tǒng)一。傳染病大流行是對(duì)國家治理體系和治理能力的重大考驗(yàn)，只有完善的治理體系才能最大限度地減少損失。西方國家根植的自由主義文化和長期秉持的“小政府、大社會(huì)”理念以及地方自治傳統(tǒng)使得人們對(duì)國家力量介入公共衛(wèi)生等社會(huì)事務(wù)產(chǎn)生敵意與懷疑，因而政府在傳染病大流行中更多采用鼓勵(lì)、勸說和引導(dǎo)方式，難以采取有力措施［17］。事實(shí)上，公共衛(wèi)生問題需要來自國家力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在傳染病大流行中發(fā)揮中央政府的主體性作用，有利于集中力量、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)療、救援物資等資源的整合和統(tǒng)一調(diào)配。從中央層面做好公共衛(wèi)生的頂層設(shè)計(jì)，也有利于中央和地方之間各司其職、各盡其責(zé)，避免地方治理主體間無法形成共識(shí)，產(chǎn)生政策分歧，出現(xiàn)群龍無首、各自為政、地方保護(hù)主義等問題［18］。地方政府往往處于疫病暴發(fā)的一線，對(duì)新發(fā)的傳染病進(jìn)行直接處置和預(yù)警報(bào)告十分重要。因而必須建構(gòu)起自上而下的垂直管理體制，形成對(duì)傳染病的治理網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)國家治理與地方治理的有機(jī)統(tǒng)一。英國在吸取應(yīng)對(duì)1918年大流感教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1919年6月在地方政府委員會(huì)基礎(chǔ)上整合成立衛(wèi)生部，強(qiáng)化了公共衛(wèi)生管理的中央權(quán)力。而新冠疫情期間的美國，由于中央政府權(quán)力有限，各州之間政策分歧嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)爭搶防疫物資等矛盾沖突現(xiàn)象。中國面對(duì)突如其來的疫情，第一時(shí)間發(fā)揮黨中央統(tǒng)攬全局作用，實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；地方政府對(duì)口支援、馳援湖北；廣大基層黨組織和社區(qū)沖鋒一線；各類社會(huì)力量積極參與，形成了團(tuán)結(jié)合力，在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資源供應(yīng)的動(dòng)態(tài)平衡，為抗疫勝利爭取了戰(zhàn)略主動(dòng)，體現(xiàn)出治理體系與能力的多方面優(yōu)勢(shì)［19］。

（3）應(yīng)對(duì)傳染病大流行需要進(jìn)一步提高公共衛(wèi)生治理能力。醫(yī)療技術(shù)水平的不足是英國應(yīng)對(duì)大流感不力的重要原因。針對(duì)傳染病大流行的防控措施，必須建立在對(duì)傳染病的病因、癥狀以及傳染擴(kuò)散的途徑和條件充分了解和掌握之上，戰(zhàn)勝傳染病離不開科技支撐，對(duì)傳染病的科學(xué)研判也是做好個(gè)人防護(hù)、研制預(yù)防性疫苗的前提。新冠疫情的全球流行說明人類對(duì)傳染病的認(rèn)知仍舊有限，需要繼續(xù)大力推動(dòng)醫(yī)學(xué)發(fā)展，為公共衛(wèi)生治理能力的提高奠定基礎(chǔ)。對(duì)外宣傳是公共衛(wèi)生治理的重要組成部分，在傳染病大流行對(duì)社會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊的情況下，為了避免社會(huì)恐慌情緒發(fā)酵造成混亂失序或?qū)魅静★L(fēng)險(xiǎn)的完全忽視，通過媒體宣傳進(jìn)行及時(shí)有效的信息公開和知識(shí)教育非常重要。在1918年大流感期間，正是通過印制傳單和后期報(bào)紙的追蹤報(bào)道，才讓公民掌握疫情動(dòng)態(tài)和預(yù)防知識(shí)。在此次抗擊新冠病毒疫情的斗爭中，中國始終秉持尊重科學(xué)的態(tài)度，堅(jiān)持科研攻關(guān)和臨床救治相結(jié)合，第一時(shí)間開發(fā)出檢測(cè)試劑盒，加速推進(jìn)藥物和疫苗研發(fā)；迅速建立全國疫情信息發(fā)布機(jī)制，確保實(shí)事求是、公開透明，成為抗疫的有力支撐。

（4）應(yīng)對(duì)傳染病大流行需要發(fā)揮國際合作的作用。1918年大流感是第一次真正意義上的全球大流行，在全球化高度發(fā)展的當(dāng)今世界，交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)讓人類社會(huì)的聯(lián)系更加緊密，也更易受到傳染病大流行的威脅。英國本土與各殖民地在面對(duì)大流感時(shí)的教訓(xùn)從一個(gè)側(cè)面表明了國際合作的重要性。信息溝通與經(jīng)驗(yàn)共享是國際合作的重要內(nèi)容，各國間的信息預(yù)警和經(jīng)驗(yàn)傳遞是及時(shí)阻斷病毒傳播和做好應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備的重要前提。1918年大流感推動(dòng)了英國與殖民地間建立傳染病信息網(wǎng)絡(luò)，而在1920年成立的國際聯(lián)盟便設(shè)立了臨時(shí)衛(wèi)生委員會(huì)，并于1923年正式設(shè)立國聯(lián)衛(wèi)生組織，成為世界衛(wèi)生組織的前身。新冠疫情既是對(duì)各國國內(nèi)治理體系與能力的考驗(yàn)，也是對(duì)國際合作機(jī)制與全球治理體系的考驗(yàn)，疫情防控效果取決于國際社會(huì)的整體實(shí)踐，更凸顯了構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的重要性。

五、結(jié) 論

作為人類歷史上最嚴(yán)重的傳染病大流行之一，1918年大流感對(duì)英國形成了全方位沖擊。病毒呈現(xiàn)階梯式擴(kuò)散，迅速蔓延至英國本土的每個(gè)角落，造成超過22.8 萬人死亡。流感削弱了各國部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，加速了戰(zhàn)爭結(jié)束進(jìn)程；青壯年群體的大量患病死亡造成勞動(dòng)力短缺，影響了經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行；大量人口死亡引發(fā)社會(huì)恐慌和動(dòng)蕩，對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生沖擊；大流感的全球傳播對(duì)英國的海外殖民地也產(chǎn)生巨大影響。面對(duì)流感引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)，英國采取了應(yīng)對(duì)措施，但反應(yīng)遲緩、效力不足，呈現(xiàn)出中央乏力、地方分化、殖民地自治的治理模式特征。而將打贏戰(zhàn)爭視為首要目標(biāo)導(dǎo)致的治理意愿不強(qiáng)、因弱化中央權(quán)力而導(dǎo)致的治理能力不足以及因科技水平限制導(dǎo)致的治理能力有限，是造成英國應(yīng)對(duì)流感治理不力的重要原因。對(duì)英國應(yīng)對(duì)1918年大流感的歷史考察與反思，為當(dāng)今世界抗擊新冠肺炎疫情提供借鑒，體現(xiàn)了將人民生命安全和身體健康置于首要地位的重要意義；彰顯了國家公共衛(wèi)生治理體系與治理能力建設(shè)的重要作用；展現(xiàn)了全球公共衛(wèi)生合作的重要作用，對(duì)未來應(yīng)對(duì)傳染病大流行引發(fā)的全球公共衛(wèi)生危機(jī)具有一定現(xiàn)實(shí)意義。