公共衛(wèi)生立法的法理辨析與路徑優(yōu)化
——以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接為視角

任 穎

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510420）

公共衛(wèi)生立法是疫情防控的重要支撐，公共衛(wèi)生立法的路徑選擇直接關(guān)系到疫情防控的實際效能。在風(fēng)險社會，公共衛(wèi)生立法面臨復(fù)合性問題及挑戰(zhàn)，如何提升公共衛(wèi)生立法的系統(tǒng)性與整體效能成為強(qiáng)化我國公共衛(wèi)生法治保障的重要議題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”[1]，“補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板”[2]。辨析公共衛(wèi)生立法的法理定位，優(yōu)化公共衛(wèi)生立法路徑，健全和完善公共衛(wèi)生立法，形成合力抗疫的整體效能是有效防控衛(wèi)生健康領(lǐng)域的重大風(fēng)險的必由之路。

一、公共衛(wèi)生立法面臨的主要問題

在立法實踐中，公共衛(wèi)生風(fēng)險的復(fù)合性給系統(tǒng)性立法帶來挑戰(zhàn)，地域差異大導(dǎo)致公共衛(wèi)生協(xié)同立法難度較大，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性使醫(yī)防融合面臨壓力。公共衛(wèi)生立法效能的提升，需要在解決立法面臨的主要問題的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共衛(wèi)生立法路徑的優(yōu)化。

（一）公共衛(wèi)生風(fēng)險的復(fù)合性給系統(tǒng)性立法帶來挑戰(zhàn)

公共衛(wèi)生風(fēng)險因子呈現(xiàn)出復(fù)合性特征，公共衛(wèi)生立法涉及的法律關(guān)系及所面臨的問題十分復(fù)雜，給系統(tǒng)性立法帶來挑戰(zhàn)。風(fēng)險是一個難以捉摸、不可預(yù)測的動態(tài)范疇，由于公共衛(wèi)生風(fēng)險點源多、布局分散，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的系統(tǒng)性立法面臨諸多問題。一是公共衛(wèi)生致險因子的分散化給公共衛(wèi)生領(lǐng)域的系統(tǒng)性立法帶來挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生風(fēng)險的發(fā)生，不僅與病理學(xué)的致險因子直接相關(guān)，而且與生物安全風(fēng)險、食品安全風(fēng)險緊密相連。公共衛(wèi)生立法需要從系統(tǒng)論出發(fā)，回溯追蹤點源分布的多元風(fēng)險，對可能威脅人體健康的致險因子進(jìn)行比較及跟蹤調(diào)研，形成統(tǒng)一的風(fēng)險等級評估與公共衛(wèi)生法律體系，對包括新型病原體、新物質(zhì)可能發(fā)生的健康影響進(jìn)行評估，并結(jié)合醫(yī)學(xué)督察、日常生活衛(wèi)生狀況檢查等措施，開展疾病預(yù)警應(yīng)對與疫情防控部署，才能夠有效對傳染病疫情風(fēng)險進(jìn)行控制。二是公共衛(wèi)生領(lǐng)域“嵌入式風(fēng)險與外源式風(fēng)險”的交織給公共衛(wèi)生領(lǐng)域的系統(tǒng)性立法帶來挑戰(zhàn)[3]。從客觀規(guī)律上看，嵌入式風(fēng)險包括病原體適應(yīng)環(huán)境特性所進(jìn)行的隱藏和變異，以及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的次生風(fēng)險因素；外源式風(fēng)險以輸入型疫情為重要表現(xiàn)。在實踐中，嵌入式風(fēng)險與外源式風(fēng)險相互交織使公共衛(wèi)生領(lǐng)域的系統(tǒng)性立法難度增大。公共衛(wèi)生立法需要彌補(bǔ)嵌入式風(fēng)險監(jiān)測的漏洞，強(qiáng)化外源式風(fēng)險防范，明確對易感區(qū)域與易感人群的重點防控措施，細(xì)化對不同群體公共衛(wèi)生風(fēng)險暴露影響的監(jiān)測預(yù)警，實現(xiàn)公共衛(wèi)生風(fēng)險的全過程管控[4]（p23）。

公共衛(wèi)生風(fēng)險的影響范圍并不局限于國家法律或某一部門法領(lǐng)域，而是具有廣泛的影響力與覆蓋面。公共衛(wèi)生風(fēng)險影響范圍的廣泛性要求公共衛(wèi)生立法在法律與法規(guī)有效銜接的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)推動公共衛(wèi)生問題的解決。其一，針對公共衛(wèi)生風(fēng)險的復(fù)合性與影響范圍的廣泛性，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的系統(tǒng)性立法面臨科際分化與統(tǒng)一風(fēng)險防控要求的沖突，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律設(shè)置上實現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)，以準(zhǔn)用性規(guī)則為基礎(chǔ)，推進(jìn)公共衛(wèi)生風(fēng)險管理與風(fēng)險防控的科際整合，實現(xiàn)“風(fēng)險控制工具之間的協(xié)調(diào)與合作”[5]（p136）。其二，公共衛(wèi)生風(fēng)險覆蓋面十分廣泛，涉及人員數(shù)量龐大，公共衛(wèi)生風(fēng)險規(guī)制并不是疾病控制或衛(wèi)生管理單個法律部門能夠完成的，而是需要不同法律部門共同承擔(dān)公共衛(wèi)生風(fēng)險規(guī)制責(zé)任，形成有效預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常態(tài)化規(guī)制體系[6]（p119）。公共衛(wèi)生風(fēng)險管理與防控協(xié)同需要實現(xiàn)各環(huán)節(jié)之間的有效銜接，形成相互協(xié)調(diào)、相互銜接的立法格局，有效應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險防控單線推進(jìn)及防控程序設(shè)置的理論和實踐問題，建立公共衛(wèi)生風(fēng)險評估、決策、防控協(xié)同的耦合機(jī)制，從重大新發(fā)傳染病防控出發(fā)，強(qiáng)化公共衛(wèi)生風(fēng)險的源頭治理，系統(tǒng)解決公共衛(wèi)生立法的結(jié)構(gòu)性、完備性、配套性、協(xié)調(diào)性問題，為所有社會成員提供公平的健康社會保障與健康促進(jìn)服務(wù)。

（二）地域差異大導(dǎo)致公共衛(wèi)生協(xié)同立法難度較大

公共衛(wèi)生協(xié)同立法狀況直接關(guān)系到地域覆蓋面廣、地域差異大背景下的疫情防控協(xié)同。公共衛(wèi)生立法所涉及的內(nèi)容十分廣泛，并且面臨人口眾多、地域差異大的問題，公共衛(wèi)生協(xié)同立法的難度較大。一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理權(quán)的配置以行政區(qū)劃為邊界，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的定位、設(shè)置、功能轉(zhuǎn)型都在既有規(guī)范的框架內(nèi)展開，而傳染病疫情蔓延則具有跨區(qū)域特征，公共衛(wèi)生協(xié)同立法需要有效應(yīng)對跨區(qū)域疫情擴(kuò)散風(fēng)險，建立公共衛(wèi)生管理的協(xié)調(diào)配合機(jī)制；另一方面，地域差異性是公共衛(wèi)生地方立法的重要因素，如何根據(jù)授權(quán)立足各個地方公共衛(wèi)生服務(wù)所涉及的人口、環(huán)境等情況的不同，對公共衛(wèi)生事件預(yù)警、報告、響應(yīng)、救助、恢復(fù)事項作出具體規(guī)定，通過充分調(diào)動資源、組織應(yīng)急活動等措施，有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并細(xì)化對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的目標(biāo)災(zāi)害影響、次生災(zāi)害防范、應(yīng)急措施采取、財政資金分擔(dān)、恢復(fù)措施等規(guī)定，是公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同面臨的重要任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，公共衛(wèi)生協(xié)同立法還須針對地域特殊性，劃定社區(qū)保健區(qū)域、普通住院醫(yī)療區(qū)域、高度特殊醫(yī)療區(qū)域，防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的交叉感染現(xiàn)象，為家庭介護(hù)醫(yī)療、雙向轉(zhuǎn)診制度提供明確的規(guī)范依據(jù)與細(xì)化的程序設(shè)置。

在地域廣闊、地域差異大背景下，公共衛(wèi)生協(xié)同立法的目標(biāo)不應(yīng)局限于醫(yī)療水準(zhǔn)保障，而應(yīng)通過跨區(qū)域協(xié)同立法，推動從確保醫(yī)療水準(zhǔn)向調(diào)整地區(qū)間醫(yī)療不平衡的轉(zhuǎn)變。其一，公共衛(wèi)生協(xié)同立法需要立足地域特殊性，對跨區(qū)域公共衛(wèi)生管理的角色與職責(zé)作出具體規(guī)定，正確處理跨區(qū)域疫情防控過程中公共衛(wèi)生管理部門與社會組織之間的關(guān)系，有效防范傳染病疫情的跨區(qū)域傳播，確立跨區(qū)域疫情防控物資使用的法定申請及批準(zhǔn)程序，整合區(qū)域公共衛(wèi)生行政資源配置，集中力量解決行政區(qū)劃資源配置與疫情擴(kuò)散的跨區(qū)域性之間的矛盾和沖突。其二，公共衛(wèi)生協(xié)同立法的法理定位，既不是對全域宏觀布局進(jìn)行總體部署，也不是在微觀層面對特定行政區(qū)劃的公共衛(wèi)生管理事務(wù)進(jìn)行規(guī)定，而是“在中觀層面以規(guī)定基本任務(wù)的方式”來推進(jìn)立法，通過對跨區(qū)域公共衛(wèi)生行政管理的協(xié)調(diào)性規(guī)定，確保以足夠的靈活性應(yīng)對跨區(qū)域疫情防控領(lǐng)域的新變化和社會發(fā)展的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)地區(qū)間的醫(yī)療平衡[7]（p189）。其三，在跨區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急管理過程中，公共衛(wèi)生協(xié)同立法通過建立跨區(qū)域的健康促進(jìn)機(jī)構(gòu)，提供基礎(chǔ)服務(wù)保障，改善健康決策，開展預(yù)防和控制疾病、促進(jìn)健康的活動，為公共健康維護(hù)提供支持。如果公共衛(wèi)生行政部門發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在違法現(xiàn)象，公共衛(wèi)生協(xié)同立法需要明確跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的程序，要求該醫(yī)療機(jī)構(gòu)就其業(yè)務(wù)提交詳細(xì)的報告和說明。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)拒不履行，管理部門有權(quán)責(zé)令其暫停業(yè)務(wù)。

（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性使醫(yī)防融合面臨壓力

在現(xiàn)代社會，突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨更多的不確定性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理多是對新發(fā)傳染病與不明原因疾病展開防治，相應(yīng)的監(jiān)測、預(yù)警難度較大，醫(yī)防融合面臨壓力。在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急響應(yīng)方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理需要根據(jù)新型病原體的傳播規(guī)律，有針對性地展開防控。但由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不確定性，醫(yī)防融合的推進(jìn)面臨三個方面的問題。第一，針對不確定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要建立具有前瞻性、預(yù)防性的醫(yī)防融合制度，并平衡疫情防控措施與自由之間的關(guān)系，明確比例審查的具體要求與操作程序。第二，在公共健康保障與疫情防控實踐中，醫(yī)防融合制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)降低和避免不能確定的危害所帶來的不利后果，確立相稱性、非歧視的成本收益審查機(jī)制。第三，醫(yī)防融合制度建設(shè)需要在立法層面對不確定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出預(yù)判，通過信息共享、監(jiān)測協(xié)同，在健康戰(zhàn)略層面，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理力量整合起來，避免疫情擴(kuò)散對公共健康造成危害。醫(yī)防融合立法是阻斷公共健康危害的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其本質(zhì)是將公共衛(wèi)生管理的關(guān)口前移，針對具有不確定性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，綜合公共衛(wèi)生調(diào)查中的各項信息、參數(shù)、指標(biāo)，設(shè)置篩查、甄別可能影響公共健康的因素，并準(zhǔn)確定位相關(guān)因素的影響范圍，可能存在的流行病學(xué)特征，確定公共衛(wèi)生安全閾值，建立具有針對性的醫(yī)防融合法律制度。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件不確定性下的醫(yī)防融合立法，需要立足分區(qū)分級精準(zhǔn)防控要求，落實各個部門在醫(yī)防融合中的具體職能。其中，各級衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)建立制度與發(fā)布信息，各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測評估與技術(shù)保障，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與其工作有關(guān)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)判，并引導(dǎo)展開突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控，推動管理公共衛(wèi)生風(fēng)險的機(jī)構(gòu)與社會公眾的對話。從總體上看，醫(yī)防融合程序設(shè)置需要綜合考慮三個方面的因素。第一，醫(yī)防融合中的比例原則適用。醫(yī)防融合不僅要服務(wù)于疫情防控的需要，而且要考慮相對人的合法權(quán)益保護(hù)，選取對相對人損害最小的方式，推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控程序的設(shè)置。第二，醫(yī)防融合中的平衡規(guī)制。醫(yī)防融合所涉及的問題眾多，需要以平衡思維來實現(xiàn)有效的規(guī)制，防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，最大限度地降低公共健康危害出現(xiàn)的概率，達(dá)到最佳的防控效果。第三，醫(yī)防融合程序的公開透明。確立突發(fā)公共衛(wèi)生事件審慎應(yīng)對規(guī)則，公共衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)充分衡量相關(guān)因素，審慎地作出采取行動或不采取行動的決定，有效提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理效能。

二、中國公共衛(wèi)生立法的法理辨析

公共衛(wèi)生立法問題的解決建立在系統(tǒng)的法理分析基礎(chǔ)上。作為有效應(yīng)對復(fù)合性公共衛(wèi)生風(fēng)險的根本保證，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是中國公共衛(wèi)生立法制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。通過對于公共衛(wèi)生協(xié)同立法與分別立法、醫(yī)防融合立法與疾病救治體系的辨析，明確公共衛(wèi)生立法的法理定位與法律路徑，是健全和完善公共衛(wèi)生體系的重要保障。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度優(yōu)勢是有效應(yīng)對復(fù)合性公共衛(wèi)生風(fēng)險的根本保證

只有堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)復(fù)合性公共衛(wèi)生風(fēng)險的防控進(jìn)程，才能夠從根本上解決公共衛(wèi)生立法問題。針對公共衛(wèi)生致險因子的分散化現(xiàn)象，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度優(yōu)勢從總體部署上高效統(tǒng)籌公共衛(wèi)生風(fēng)險防控各個機(jī)構(gòu)的力量，協(xié)調(diào)不同機(jī)關(guān)之間、不同地域之間的關(guān)系，解決公共衛(wèi)生立法所面臨的科際分化與統(tǒng)一風(fēng)險防控要求的沖突。公共衛(wèi)生風(fēng)險規(guī)制并不是疾病控制或衛(wèi)生管理單個法律部門能夠完成的，而是需要不同法律部門共同承擔(dān)公共衛(wèi)生風(fēng)險規(guī)制責(zé)任。以黨領(lǐng)導(dǎo)公共衛(wèi)生立法的總體布局為指引，織密公共健康防護(hù)網(wǎng)，充分調(diào)動各個部門的力量，有效防范衛(wèi)生健康領(lǐng)域的重大風(fēng)險，有其堅實的法理基礎(chǔ)。黨的十九大報告提出要將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到一切工作中去，增強(qiáng)“四個意識”[8]。黨對公共衛(wèi)生立法的領(lǐng)導(dǎo)以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)，并在法律層面得到具體的貫徹落實。黨的領(lǐng)導(dǎo)根本政治保證與公共衛(wèi)生立法法律保障具有高度的統(tǒng)一性，黨領(lǐng)導(dǎo)立法對于跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生風(fēng)險防控具有必要性、重要性、合法性。黨對公共衛(wèi)生立法的領(lǐng)導(dǎo)在法律的框架內(nèi)展開，嚴(yán)格遵守法治原則的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第4條對統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)的國家應(yīng)急管理體系建設(shè)作出規(guī)定，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家公共衛(wèi)生安全與人民健康的根本保障。將黨的領(lǐng)導(dǎo)更好地貫徹落實到公共衛(wèi)生立法過程，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢，成為強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障的重要議題。

針對公共衛(wèi)生致險因子的復(fù)合性問題，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度優(yōu)勢從全面推進(jìn)依法治國高度，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)方面，推動嵌入式風(fēng)險與外源式風(fēng)險防控進(jìn)程，實現(xiàn)立法思路的拓展與立法體系的完善。我國幅員廣、人口多，疫情防控面臨壓力和危機(jī)，需要完成嵌入式風(fēng)險與外源式風(fēng)險防控兩個方面的任務(wù)。公共衛(wèi)生風(fēng)險防控是公共衛(wèi)生監(jiān)督檢查的重要出發(fā)點和落腳點。公共衛(wèi)生監(jiān)督檢查涉及的主體眾多、覆蓋面廣泛，僅靠微觀層面的法律條款無法破解其中存在的法律困境，無法對公共衛(wèi)生法律關(guān)系主體行為進(jìn)行全面調(diào)整。黨協(xié)調(diào)各方，統(tǒng)籌職權(quán)配置，奠定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接的重要基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，公共衛(wèi)生立法不再局限于法律規(guī)定，而是從更為廣泛的視角，全面調(diào)整公共衛(wèi)生法律關(guān)系，規(guī)范公共衛(wèi)生管理人員、相關(guān)組織及個人的行為，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)境外輸入及境內(nèi)新增病例管控工作，切實捍衛(wèi)人民健康利益保護(hù)價值目標(biāo)在公共衛(wèi)生立法中的深入貫徹。從更為根本的層面看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是捍衛(wèi)人民生命安全與公共健康的堅強(qiáng)保障，是推動嚴(yán)密的公共衛(wèi)生監(jiān)督檢查的根本保證。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)最大限度地凝聚起強(qiáng)大合力，協(xié)調(diào)各方協(xié)同推進(jìn)公共衛(wèi)生監(jiān)督檢查，為嚴(yán)防疫情反彈提供堅強(qiáng)保障。

（二）法律路徑：公共衛(wèi)生協(xié)同立法與分別立法辨析

公共衛(wèi)生協(xié)同立法與分別立法之辨是公共衛(wèi)生法治建設(shè)的重要論爭內(nèi)容。以行政區(qū)劃基礎(chǔ)展開的分別立法，能夠立足特定地區(qū)的實際需要，及時調(diào)動本行政區(qū)域的公共衛(wèi)生資源，為迅速開展疫情防控提供規(guī)范支持。因此，在立法實踐中，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的分別立法在極力避免同質(zhì)化現(xiàn)象，致力于充分反映地域差異，推進(jìn)具有專業(yè)性、科學(xué)性、特殊性的公共衛(wèi)生地方立法。但這一立法導(dǎo)向在有效遏制傳染病疫情的跨區(qū)域傳播方面存在局限性。一方面，分別立法更著重于本地區(qū)疫情防控的特殊性，缺乏對地域之間差異的全局衡量與總體平衡，從而直接制約跨區(qū)域協(xié)同及疫情防控嚴(yán)密鏈條的形成；另一方面，基層社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)是直接接觸傳染疾病防控的前線陣地，而且往往也是最早發(fā)現(xiàn)疫情線索的主要部門，但分別立法無法突破行政區(qū)劃的局限，實現(xiàn)跨區(qū)域公共衛(wèi)生管理協(xié)同與應(yīng)急響應(yīng)工作的聯(lián)動。公共衛(wèi)生立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對基層一線防控領(lǐng)域的資源調(diào)配及職權(quán)劃分的傾斜，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件啟動權(quán)限下放，為基層防控一線及時調(diào)配資源以防范疫情蔓延奠定法律基礎(chǔ)。與此同時，各地衛(wèi)健委、疾控機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)或社區(qū)發(fā)現(xiàn)不明原因疾病時，除了可以在地方范圍內(nèi)及時啟動緊急措施之外，還有權(quán)在疫情存在擴(kuò)散危險時，及時展開行政協(xié)調(diào)，不遺漏任何一條線索，筑牢基層一線防護(hù)網(wǎng)，為跨區(qū)域公共衛(wèi)生治理效能的提升奠定制度基礎(chǔ)。

公共衛(wèi)生立法不僅要立足特定行政區(qū)劃的防疫需求展開規(guī)范設(shè)計，而且需要通過跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同，探索建立跨區(qū)域的公共健康促進(jìn)機(jī)構(gòu)，有效防范傳染病疫情的跨區(qū)域擴(kuò)散和蔓延，推動公共衛(wèi)生治理整體效能的提升。一方面，跨區(qū)域的公共衛(wèi)生協(xié)同立法狀況直接關(guān)系到地域覆蓋面廣、地域差異大背景下的疫情防控協(xié)同，破解地域差異大背景下跨區(qū)域公共衛(wèi)生立法困境，以國家立法為依據(jù)，探索設(shè)置具有區(qū)際性特征的公共衛(wèi)生預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性規(guī)范是建設(shè)嚴(yán)密的公共衛(wèi)生預(yù)警、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置協(xié)同機(jī)制的重要支撐；另一方面，跨區(qū)域的公共衛(wèi)生協(xié)同立法，是綜合衡量地域差異因素，調(diào)整地區(qū)間醫(yī)療不平衡的規(guī)范保障，其從全面衡量公共衛(wèi)生管理的方向、過程、效果出發(fā)，在不同地區(qū)、不同群體之間建立起溝通與合作的平臺，并通過疫情防控協(xié)同制度建設(shè)，實現(xiàn)不同地域公共衛(wèi)生管理的協(xié)調(diào)與聯(lián)動。在這一過程中，跨區(qū)域的公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同，既充分考量不同地域公共衛(wèi)生管理的差異化要求，又在協(xié)調(diào)統(tǒng)一方面聚合地理區(qū)域的疫情防控合力；不僅致力于公共衛(wèi)生行政監(jiān)督效能的提升，而且充分調(diào)動社會力量，使公共衛(wèi)生行政監(jiān)督與社會監(jiān)督在國家監(jiān)督層面形成合力，及時發(fā)現(xiàn)并遏制疫情的跨區(qū)域傳播。

（三）法理定位：醫(yī)防融合立法與醫(yī)療救治立法辨析

醫(yī)療救治立法是重大疾病救治體系的規(guī)范基礎(chǔ)。醫(yī)療救治立法以疾病救治為核心，以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《醫(yī)師法》《中醫(yī)藥法》等為依據(jù)，針對已經(jīng)發(fā)生的急性或慢性疾病，采取符合醫(yī)理、藥理、病理學(xué)知識的救治措施，形成了以急救醫(yī)療立法與常規(guī)醫(yī)療立法為主要內(nèi)容的立法結(jié)構(gòu)。醫(yī)療救治立法的本質(zhì)是管控與規(guī)制立法，衛(wèi)生行政主管部門通過醫(yī)療立法“來管理醫(yī)院和其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)”[9]（p121），明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)與醫(yī)務(wù)工作者的行為邊界，防范醫(yī)療救治本身可能造成的損害。醫(yī)療救治立法能夠為患者提供疾病救治的基礎(chǔ)條件和保障，其與醫(yī)療救治工作方案相結(jié)合，共同為患者基本健康權(quán)益保障奠定堅實基礎(chǔ)。但從干預(yù)治療的階段性特征看，醫(yī)療救治立法存在一定的局限性。醫(yī)療救治條款的適用以器質(zhì)性和病理性疾病癥狀的出現(xiàn)為前提，并且該病癥達(dá)到了采取介入治療或其他干預(yù)治療措施的程度，存在進(jìn)行醫(yī)療介入的必要性；相反，如果特定病癥沒有達(dá)到需要進(jìn)行干預(yù)治療的必要性，則不能夠過度醫(yī)療。但對于新發(fā)傳染病防治而言，醫(yī)學(xué)對其病理表征的研究往往是在新發(fā)傳染病出現(xiàn)后逐步得到完善，醫(yī)療救治立法難以在干預(yù)治療的程度與疾病危害之間做出超前預(yù)判，也沒有法律依據(jù)從超前防控角度過早予以干預(yù)，無法從源頭上扭轉(zhuǎn)公共健康損害。

與應(yīng)急狀態(tài)下的疾病救治監(jiān)管不同，醫(yī)防融合立法以常態(tài)監(jiān)測、預(yù)判及嚴(yán)防疫情暴發(fā)、擴(kuò)散為核心。醫(yī)防融合立法通過設(shè)置特定的新發(fā)傳染病防治措施，避免疫情防控的被動局面，并與醫(yī)療特殊干預(yù)權(quán)相結(jié)合，全面防控疫情發(fā)生，全線阻擊疫情蔓延，全局推進(jìn)精準(zhǔn)防控[10]。醫(yī)生在發(fā)現(xiàn)無法排除存在新發(fā)傳染病的合理懷疑時，以醫(yī)學(xué)倫理原則為指引，為了患者利益、他人或社會利益，“對患者自主權(quán)進(jìn)行干預(yù)和限制”，醫(yī)生有權(quán)決定對患者采取隔離治療等措施[11]（p45），以防范不可逆轉(zhuǎn)的公共健康損害。與此同時，醫(yī)防融合立法不僅是公共衛(wèi)生事件發(fā)生前的預(yù)防性立法，而且將事前預(yù)防與事后救濟(jì)結(jié)合起來，既防范公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，也在疾病預(yù)防與醫(yī)療救治的有機(jī)統(tǒng)一方面遏制公共衛(wèi)生事件的蔓延態(tài)勢，最大限度地保障人民生命安全與公共健康，為健康中國戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供有力的規(guī)范支持與制度保障。但由新發(fā)傳染病防治的特殊性所決定，需要對醫(yī)防融合下的隔離治療等措施設(shè)置法定的備案審查程序，避免對患者的不當(dāng)限制導(dǎo)致侵害合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。如果情況緊急且不采取防控措施可能導(dǎo)致病原體擴(kuò)散，醫(yī)生可以先向患者說明，在合理范圍內(nèi)采取預(yù)防措施，并及時進(jìn)行備案審查，促進(jìn)公共衛(wèi)生立法效能的最優(yōu)化。

三、公共衛(wèi)生立法的路徑優(yōu)化

以公共衛(wèi)生立法的法理辨析為基礎(chǔ)，從立法銜接、協(xié)同立法、醫(yī)防融合立法三個方面出發(fā)，推動公共衛(wèi)生立法的路徑優(yōu)化，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與疫情防控法律的銜接，跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同以及疾病預(yù)防控制與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置有機(jī)協(xié)調(diào)，是當(dāng)前我國公共衛(wèi)生法治建設(shè)的重要任務(wù)。

（一）立法銜接：黨內(nèi)法規(guī)與疫情防控法律的銜接

“黨法協(xié)同”是中國公共衛(wèi)生立法路徑優(yōu)化與立法銜接的重要著力點[12]（p21），黨內(nèi)法規(guī)與疫情防控法律的銜接是公共衛(wèi)生立法銜接的必由之路。在疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化的形勢下，黨法協(xié)同對于嵌入式風(fēng)險與外源式風(fēng)險防控，切實維護(hù)人民生命安全具有至關(guān)重要的作用?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第16條規(guī)定“推動黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令”，第17條規(guī)定將擬定“重要規(guī)范性文件中的重大事項”作為黨組討論和決定的重大問題[13]。以法治建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)實施的發(fā)展規(guī)律為依據(jù)，以黨法協(xié)同為基礎(chǔ)，協(xié)同推進(jìn)全面依法治國與依法執(zhí)政進(jìn)程，有效解決公共衛(wèi)生立法路徑選擇中所面臨的諸多問題，成為公共衛(wèi)生立法路徑優(yōu)化的關(guān)鍵節(jié)點。公共衛(wèi)生立法路徑優(yōu)化，為確保常態(tài)化精準(zhǔn)化疫情防控的順利進(jìn)行提供規(guī)范支持，為科學(xué)推進(jìn)常態(tài)化精準(zhǔn)化疫情防控進(jìn)程提供保障，為運動式疫情防控向常態(tài)化精準(zhǔn)化疫情防控的轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。以依法治國為指引，將人民生命安全與公共健康維護(hù)貫徹落實到常態(tài)化精準(zhǔn)化疫情防控的各個環(huán)節(jié)，在黨內(nèi)法規(guī)實施與國家法律統(tǒng)籌銜接層面，推進(jìn)疫情防控法律的制定、修改、解釋、實施，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律迅速及時地回應(yīng)疫情防控的現(xiàn)實需求，有效保障人民的生命健康安全，是中國公共衛(wèi)生立法路徑優(yōu)化的應(yīng)有之義。

黨內(nèi)法規(guī)與疫情防控法律的統(tǒng)籌銜接，是公共衛(wèi)生立法路徑優(yōu)化的制度保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”[14]。黨對常態(tài)化精準(zhǔn)化疫情防控的全局性統(tǒng)領(lǐng)以規(guī)范保障為起點，以黨統(tǒng)領(lǐng)戰(zhàn)“疫”全局為核心，強(qiáng)化疫情防控法治保障?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條對中央辦公廳審查黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)事項作出規(guī)定，指出要審查黨內(nèi)法規(guī)與黨的理論和路線方針政策、憲法及法律是否一致。對于疫情防控重大事項，黨委有權(quán)依照法定程序提出建議，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為常態(tài)化精準(zhǔn)化疫情防控的實際效能。在通過人大實施黨對疫情防控法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)過程中，后疫情時代國家法律的健全和完善涉及深層次的矛盾和問題，在協(xié)同效能層面，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與疫情防控法律的統(tǒng)籌銜接，統(tǒng)領(lǐng)疫情防控立法問題的化解，推動疫情防控相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方立法、部門規(guī)章之間的沖突的解決，使法治實施及時跟進(jìn)疫情防控戰(zhàn)略部署，成為中國公共衛(wèi)生立法的關(guān)鍵問題。這些復(fù)雜問題的解決，以公共衛(wèi)生立法路徑優(yōu)化為脈絡(luò)，從宏觀角度出發(fā)，以體系化、系統(tǒng)化的思維，為強(qiáng)化疫情防控法治保障提供保證，從制度上健全和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、報告、預(yù)警、響應(yīng)及新發(fā)傳染病預(yù)防、篩查、救治等法律制度設(shè)計，提升公共衛(wèi)生立法的總體效能。

（二）協(xié)同立法：跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同

跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同是有效應(yīng)對地域差異大所帶來的公共衛(wèi)生立法問題的重要基礎(chǔ)。在區(qū)域協(xié)同立法框架下，通過跨區(qū)域協(xié)同制定相應(yīng)的公共衛(wèi)生地方立法，為疫情防控提供充分的法治保障。從功能上看，公共衛(wèi)生地方立法是對國家立法的實施提供保障的規(guī)則，但隨著社會交往的加深與人員流動的加快，對于危害行為、危害結(jié)果的界定已經(jīng)超出了特定的行政區(qū)劃范圍，呈現(xiàn)出跨區(qū)域特征。在跨區(qū)域人員流動頻繁的背景下，疫情防控過程中的地方立法制定不能局限于行政區(qū)劃的固有限制，而要從疫情防控的整體需要出發(fā)，推動跨區(qū)域協(xié)同制定公共衛(wèi)生地方立法的整體進(jìn)程?？鐓^(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同在破解公共衛(wèi)生立法困境中具有基礎(chǔ)性地位。在立法過程中，不同的地方立法由不同的部門負(fù)責(zé)組織制定，由于關(guān)系到區(qū)際性的公共衛(wèi)生法律關(guān)系調(diào)整過程，因此不同部門在進(jìn)行公共衛(wèi)生地方立法的過程中，應(yīng)當(dāng)有協(xié)同立法意識，即通過部門之間的聯(lián)席會議或者專門的立法協(xié)調(diào)委員會設(shè)置，推動不同地區(qū)公共衛(wèi)生地方立法之間的協(xié)同，解決規(guī)則制定過程中對同一事項設(shè)置不同公共衛(wèi)生法律制度的問題，確保不同地域公共衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員能夠?qū)鐓^(qū)域疫情防控事項展開充分磋商，提出尚未解決的問題，推動跨區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的常態(tài)化運行。

跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同，從優(yōu)化既有的公共衛(wèi)生立法結(jié)構(gòu)、立法內(nèi)容、功能定位出發(fā)，在跨區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理與公共衛(wèi)生信息共享兩個方面，形成疫情防控與公共健康保障的合力。在跨區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理方面，跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法需要正確處理兩個方面的問題，一是不同行政區(qū)劃公共衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合問題，二是基層群眾性自治組織公共衛(wèi)生管理權(quán)限范圍不明問題。有效防范跨區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件擴(kuò)散和蔓延，需要不同地區(qū)公共衛(wèi)生行政主管部門之間的應(yīng)急聯(lián)動和協(xié)調(diào)，公共衛(wèi)生管理部門之間的協(xié)調(diào)配合越暢通，公共衛(wèi)生區(qū)域協(xié)同的效率就越高，越有利于及時介入并阻斷病原體傳播。與此同時，基層群眾性自治組織在疫情防控中發(fā)揮著重要作用，跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法需要針對逐戶排查、封閉式管理等措施的適用，制定基層社區(qū)的公共管理行為規(guī)范。與此同時，公共衛(wèi)生監(jiān)測、預(yù)警信息要實現(xiàn)跨區(qū)域共享，為公共衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)及時采取疫情防控措施提供支持。這一過程還涉及公民個人信息的收集、整理、處置問題，要求有關(guān)部門采取合理方式保管所收集的個人信息。如果基于疫情防控需要發(fā)布其相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)明確告知信息發(fā)布的目的與用途，并明確公共衛(wèi)生信息與個人信息的邊界，防止個人信息泄露或不當(dāng)利用個人信息現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）醫(yī)防融合立法：疾病預(yù)防控制與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置有機(jī)協(xié)調(diào)

醫(yī)防融合立法的重點在于疾病預(yù)防控制與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置有機(jī)協(xié)調(diào)，改善健康決策，開展預(yù)防和控制疾病、促進(jìn)健康的活動，并推動健康意識融入發(fā)展。醫(yī)防融合立法過程需要調(diào)動各個部門的積極性，最大限度地降低公共健康危害發(fā)生的可能性。根據(jù)十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，以促健康、轉(zhuǎn)模式為指引，推動公共衛(wèi)生管理組織領(lǐng)導(dǎo)及職權(quán)劃分的優(yōu)化。國家衛(wèi)生健康委員會下設(shè)疾病預(yù)防控制局、衛(wèi)生應(yīng)急辦公室、職業(yè)健康司、食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測評估司等部門負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)ｍ椆ぷ鞯拈_展，并設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)督局，負(fù)責(zé)衛(wèi)生健康工作的監(jiān)督檢查。在這一制度框架下，國家醫(yī)療保障局、國家藥品監(jiān)督管理局會同國家衛(wèi)健委就醫(yī)療、醫(yī)藥等領(lǐng)域的問題展開聯(lián)合處置，為醫(yī)防融合立法奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在應(yīng)急響應(yīng)過程中的職責(zé)進(jìn)行了總體規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，醫(yī)防融合立法需要從路徑優(yōu)化出發(fā)解決相關(guān)立法所面臨的現(xiàn)實問題。

醫(yī)防融合立法需要以分級分類管理為切入點，推動疾病預(yù)防控制與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的有機(jī)協(xié)調(diào)，克服突發(fā)公共衛(wèi)生事件不確定性所帶來的健康隱患，形成統(tǒng)一的分級分類標(biāo)準(zhǔn)，有效防范可能發(fā)生的健康危害，切實維護(hù)人民生命安全。建議制定群體、區(qū)域分級管理規(guī)定，加強(qiáng)對特殊群體、高風(fēng)險區(qū)域的健康產(chǎn)品監(jiān)督管理。從特殊群體保護(hù)出發(fā)，對兒童活動區(qū)域、兒童產(chǎn)品的公共健康危害防控做出專項規(guī)定，對于兒童活動區(qū)域設(shè)施、設(shè)備、用品等設(shè)立專門的管理準(zhǔn)則，并將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置與常態(tài)化監(jiān)測結(jié)合起來，如果監(jiān)測結(jié)果顯示存在發(fā)生公共健康危害的可能性時，公共衛(wèi)生管理機(jī)關(guān)有權(quán)對引發(fā)該健康隱患的因素采取干預(yù)措施。對于違反兒童活動區(qū)域管理準(zhǔn)則的企業(yè)，公共衛(wèi)生管理機(jī)關(guān)有權(quán)要求其對相關(guān)設(shè)施進(jìn)行改善，視情況可以做出相應(yīng)的懲戒。在涉及兒童健康的產(chǎn)品方面，設(shè)立了專門的兒童健康致險因子名單，如果相關(guān)產(chǎn)品的健康評估結(jié)果顯示存在衛(wèi)生健康領(lǐng)域的重大風(fēng)險時，公共衛(wèi)生管理機(jī)關(guān)有權(quán)請求市場監(jiān)管部門配合，要求企業(yè)召回或停售該項產(chǎn)品，并向社會公開產(chǎn)品狀況，視情況可以決定采取銷毀措施。

四、結(jié)語

中國公共衛(wèi)生立法的健全和完善，應(yīng)以立法銜接、協(xié)同立法、融合立法為路徑，在黨內(nèi)法規(guī)與疫情防控法律的銜接，跨區(qū)域公共衛(wèi)生地方立法協(xié)同以及疾病預(yù)防控制與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置有機(jī)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、預(yù)警、報告、響應(yīng)、救助、恢復(fù)的協(xié)同，推動對公共衛(wèi)生領(lǐng)域嵌入式風(fēng)險與外源式風(fēng)險的防范、應(yīng)急措施的采取、恢復(fù)舉措的實施，集中力量解決行政區(qū)劃資源配置與疫情擴(kuò)散的跨區(qū)域性之間的矛盾和沖突，有效防范傳染病疫情的跨區(qū)域傳播。在立法實踐中，建議設(shè)置公共健康風(fēng)險評估制度，建設(shè)嚴(yán)密的公共衛(wèi)生預(yù)警、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置協(xié)同機(jī)制，探索設(shè)置具有區(qū)際性特征的公共衛(wèi)生預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性規(guī)范，推動公共衛(wèi)生監(jiān)測及預(yù)警信息的跨區(qū)域共享，為人民生命安全和公共健康提供有力的規(guī)范支持與法治保障。