蘇志加

(鐵道黨校，北京 100088)

鐵路運(yùn)輸服務(wù)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。此次新冠肺炎疫情，一定意義上是中國鐵路從交通大國邁進(jìn)交通強(qiáng)國過程中提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力的一次大考，也是進(jìn)一步提升鐵路危機(jī)應(yīng)對能力和運(yùn)輸服務(wù)治理現(xiàn)代化的重要契機(jī)。

從危機(jī)應(yīng)對的研究現(xiàn)狀看，針對事故災(zāi)難或自然災(zāi)害類的危機(jī)應(yīng)對研究較多。自2003年以來，典型性突發(fā)公共衛(wèi)生事件研究逐步引起人類的重視。尤其是此次新冠肺炎疫情，提醒人類有必要針對此類危機(jī)開展更為深入、廣泛的研究。

一、危機(jī)應(yīng)對的前置性理念：危機(jī)類屬

危機(jī)發(fā)生的不確定性、擴(kuò)散的非國界性、風(fēng)險(xiǎn)的全球性甚至單一危機(jī)的衍生性(如可能衍生為政府治理危機(jī)、人道主義危機(jī)、全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，甚至多重危機(jī)的相互纏繞)，成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要特征。相較于危機(jī)應(yīng)對，有一個(gè)更為重要的前置性問題即危機(jī)性質(zhì)的界定，“問題的限定決定了決策制定過程的研究范疇……一旦問題限定確定了，也就是有效地做出了決策。”(1)[英]巴魯克·費(fèi)斯科霍夫、沙拉·利希藤斯坦等：《人類可接受的風(fēng)險(xiǎn)》，王紅漫譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第13頁。只有危機(jī)事件定位的“科學(xué)精準(zhǔn)”，方能做到危機(jī)應(yīng)對的施策精準(zhǔn)。

危機(jī)發(fā)生之初，通過危機(jī)類屬的判定來界定危機(jī)的性質(zhì)，進(jìn)而保證危機(jī)施策的精準(zhǔn)性。雖然自然災(zāi)害或事故災(zāi)難等同屬于危機(jī)事件，不同種類的危機(jī)間也有交叉或重疊的要素事項(xiàng)；但是，不同類屬的危機(jī)類型決定了各自的危機(jī)預(yù)案、政策選項(xiàng)和應(yīng)對舉措并不能完全地相互借用或簡單地相互復(fù)制。這是因?yàn)?，“能加以證明的屬性必定屬于一個(gè)單個(gè)的類……證明的科學(xué)都使用公理?！?2)[古希臘]亞里士多德:《形而上學(xué)》,李真譯，上海人民出版社2005年版，第64頁。不同類屬的災(zāi)害事故雖通稱危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)，但又因其類屬的特殊性而具有不同的界定，在界定危機(jī)類屬的基礎(chǔ)上，才涉及應(yīng)對“公理”的選擇問題。因此，施策之先有一個(gè)更為重要的前置性的危機(jī)類屬界定。這也成為危機(jī)應(yīng)對中常被忽視的一項(xiàng)重要的前提性工作。

中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“科學(xué)精準(zhǔn)”的要義之一就是針對新冠肺炎疫情，首先要有一個(gè)明確的類屬劃分和定位。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱《預(yù)案》)，各類突發(fā)公共事件包括“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”(3)中華人民共和國中央人民政府http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/08/content_21048.htm。。此次新冠肺炎疫情被定位為重大公共衛(wèi)生事件。以《預(yù)案》為依據(jù)，習(xí)近平總書記在危機(jī)類屬的基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出，它是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

中國鐵路也應(yīng)針對鐵路運(yùn)輸服務(wù)過程中疫情防控等危機(jī)的特殊性，探索鐵路運(yùn)輸服務(wù)“精準(zhǔn)應(yīng)對”的有效治理途徑，進(jìn)一步提升鐵路運(yùn)輸服務(wù)的治理能力

二、“專常兼?zhèn)洹钡囊咔榻M織體系建設(shè)

以2003年的“非典”疫情為元點(diǎn)，我國著手建立并完善危機(jī)治理體系。就此次疫情應(yīng)對而言，在危機(jī)類屬明確之后，其中最為重要的是針對非常時(shí)期的非常危機(jī)。針對以往“一案三制”的危機(jī)應(yīng)急架構(gòu)的一些弱項(xiàng)，結(jié)合《預(yù)案》和“改革完善重大疫情防控救治體系”的新要求，果斷成立了頂層設(shè)計(jì)意義上的疫情應(yīng)對組織體系：中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過一系列科學(xué)、果斷和快速的疫情防控舉措，既進(jìn)一步推進(jìn)了危機(jī)應(yīng)對體制機(jī)制創(chuàng)新，也得到了世衛(wèi)組織等的高度認(rèn)可，進(jìn)一步提升了我國應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理能力和治理水平。

與宏觀層面的組織體系建構(gòu)的高效性形成對照的是，在中觀及微觀層面，也出現(xiàn)了應(yīng)對混亂甚至響應(yīng)過度的個(gè)案，如個(gè)別地方“緊急征用”它埠疫情防控物資、擅自阻斷交通導(dǎo)致醫(yī)療救援通道受阻等。類似狀況，也存在于他國異境。

因此，在頂層設(shè)計(jì)方面解決了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，各部門和地方也應(yīng)在中觀以及微觀層面，建立起分類管理、分級響應(yīng)、協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急組織體系。

(一)行業(yè)屬性維度的“專常兼?zhèn)洹苯M織建設(shè)

根據(jù)《預(yù)案》精神，國鐵集團(tuán)在疫情初期適時(shí)地成立了國鐵集團(tuán)疫情領(lǐng)導(dǎo)小組，卓有成效地配合了國家疫情防控工作。同時(shí)，針對鐵路運(yùn)輸服務(wù)的行業(yè)屬性，“專常兼?zhèn)洹钡墓残l(wèi)生事件應(yīng)急組織建設(shè)，不失為鐵路應(yīng)對未來危機(jī)的合理選擇。

綜合《預(yù)案》的“專常兼?zhèn)洹本窦拌F路運(yùn)輸服務(wù)治理的行業(yè)特性，應(yīng)嘗試建立一個(gè)既能夠與各級疫情應(yīng)對部門有效對接、又遵循流行病學(xué)規(guī)律，同時(shí)又適應(yīng)自身運(yùn)輸服務(wù)特點(diǎn)、具有強(qiáng)大自組織能力的疫情應(yīng)對組織體系。這樣一個(gè)專常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合的綜合應(yīng)急管理部門，是未來一個(gè)時(shí)期亟待考量的可行性舉措。

(二)公共衛(wèi)生事件維度的專家組織建設(shè)

在危機(jī)應(yīng)對過程中，公共衛(wèi)生專家乃至技術(shù)準(zhǔn)則等具有重要的專業(yè)性價(jià)值。根據(jù)《預(yù)案》精神，在宏觀層面應(yīng)建立起各類危機(jī)應(yīng)對的專業(yè)人才庫或?qū)＜医M，并以機(jī)構(gòu)化的方式配置專家支持系統(tǒng)，必要時(shí)直接參與應(yīng)急處置工作，為危機(jī)應(yīng)對提供有效的技術(shù)支撐。

因此，在危機(jī)應(yīng)對的組織建設(shè)方面，鐵路亦需考量建設(shè)一個(gè)跨運(yùn)輸服務(wù)行業(yè)并涵蓋流行病學(xué)、疫情防控、危機(jī)應(yīng)對等更具整體性的專家?guī)?，以專業(yè)精準(zhǔn)的科學(xué)決策支撐合理有效的治理對策，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為能夠有效應(yīng)對危機(jī)并贏取公眾信任的專業(yè)性行動(dòng)。

三、“屬地管理為主”與鐵路疫情防控方向

遵循公共衛(wèi)生事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，中央疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組提出了“屬地管理為主”的危機(jī)應(yīng)對路徑。鐵路運(yùn)輸也應(yīng)結(jié)合自身運(yùn)輸服務(wù)的特性和站車運(yùn)營規(guī)律，探索“屬地管理為主”的危機(jī)治理路徑。

相關(guān)研究表明，“SARS疫情在鐵路運(yùn)輸擴(kuò)散過程中具有控制點(diǎn)效應(yīng)、通道效應(yīng)以及跨越效應(yīng)，三種效應(yīng)的綜合作用使SARS疫情通過鐵路運(yùn)輸載體擴(kuò)散過程中呈現(xiàn)突發(fā)性、強(qiáng)關(guān)聯(lián)性、非平衡型等特點(diǎn)。”(4)張殿業(yè)、陳剛、金建、楊京帥：《鐵路運(yùn)輸阻斷SARS疫情系統(tǒng)對策研究》，載《中國鐵道科學(xué)》，2003年第10期。當(dāng)同類危機(jī)爆發(fā)時(shí)，相較于站車集中和通道效應(yīng)等特殊性，無疑給鐵路疫情應(yīng)對提出了新的挑戰(zhàn)。

從運(yùn)輸空間角度看，鐵路客站多布局于人口密集、客流量較大的城市；從運(yùn)輸需求角度看，選乘鐵路的運(yùn)輸需求以500～1500公里的中長途位移需求居多；在旅客構(gòu)成角度看，存在成分復(fù)雜、衛(wèi)生意識差異較大的情況；從運(yùn)輸半徑角度看，伴隨高鐵的高效便捷性，鐵路客運(yùn)有行程節(jié)點(diǎn)多、半徑長等特點(diǎn)；從流行病學(xué)角度看，在病毒傳播渠道阻斷方面，存在站車空間相對封閉性特點(diǎn)等，如何有效實(shí)現(xiàn)病毒濃度抑制、病毒傳播控制、運(yùn)輸半徑科學(xué)管控等，對于疫情防控起著至關(guān)重要的作用。

因此，鐵路運(yùn)輸服務(wù)應(yīng)秉持“屬地管理為主”的思路，探索建立指揮統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏的有中國鐵路特色的應(yīng)急管理體制(2003年非典期間，原鐵道部就出臺(tái)了建立逐級負(fù)責(zé)制和分工負(fù)責(zé)制的《鐵路車站、旅客列車預(yù)防和控制非典型肺炎工作暫行規(guī)定》)。

由于每一起危機(jī)現(xiàn)場的個(gè)案性都具有既有理論的不可概括性，因此，每個(gè)危機(jī)現(xiàn)場都有其具體性和特殊性?！皩俚毓芾頌橹鳌钡奈C(jī)應(yīng)對思路由此具有了重要的實(shí)踐意義。結(jié)合以往危機(jī)應(yīng)對案例，個(gè)別危機(jī)處置過程中就曾出現(xiàn)“令出多門”情況，導(dǎo)致事故現(xiàn)場處于兩難境地。管內(nèi)運(yùn)營列車的危機(jī)處置相對簡便，一旦涉及跨公司(跨局)運(yùn)營，個(gè)別危機(jī)現(xiàn)場甚至連續(xù)接到百十個(gè)電話和對講指令。導(dǎo)致一個(gè)指令還沒執(zhí)行完甚至還沒來得及執(zhí)行，就需要按照更高層級的處置指令，重新制定應(yīng)急措施。這也是此次疫情應(yīng)對中提出的“屬地管理為主”的危機(jī)應(yīng)對思路的核心意旨之一。這一思路也為中國鐵路未來一個(gè)時(shí)期的危機(jī)應(yīng)對提供了新的路徑參照。

為此，在危機(jī)應(yīng)對過程中，一方面，作為頂層設(shè)計(jì)的中央危機(jī)應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及國鐵集團(tuán)危機(jī)應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)小組之間要做好銜接配置；另一方面，各個(gè)集團(tuán)公司、站段等中觀和基層危機(jī)應(yīng)對組織之間，也要理順權(quán)責(zé)關(guān)系，為危機(jī)現(xiàn)場賦權(quán)，更充分地發(fā)揮危機(jī)現(xiàn)場的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，建立起“屬地管理為主”的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。

四、“科學(xué)精準(zhǔn)”的數(shù)據(jù)挖掘平臺(tái)建設(shè)

在疫情危機(jī)的數(shù)據(jù)應(yīng)對方面，大數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)挖掘正在改變?nèi)祟惖纳娣绞讲①x予疫情認(rèn)知以新的意義，也為危機(jī)應(yīng)對提供了新的數(shù)據(jù)平臺(tái)。

首先，數(shù)據(jù)將改變未來重大公共衛(wèi)生事件的危機(jī)處置方式。以2009年的甲型H1N1流感為例，公共衛(wèi)生專家通過傳統(tǒng)的流行病學(xué)規(guī)律溯源病毒。而作為“外行”的谷歌公司“發(fā)現(xiàn)了45條檢索詞條的組合，將它們用于一個(gè)特定的數(shù)學(xué)模型后，他們的預(yù)測與官方數(shù)據(jù)的相關(guān)性高達(dá)97%。和疾控中心一樣，他們也能判斷出流感是從哪里傳播出來的，而且判斷非常及時(shí)，不會(huì)像疾控中心一樣要在流感爆發(fā)一兩周之后才可以做到。所以，2009年甲型H1N1流感爆發(fā)的時(shí)候，與習(xí)慣性滯后的官方數(shù)據(jù)相比，谷歌成為了一個(gè)更有效、更及時(shí)的指示標(biāo)……它是建立在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上的?！?5)[英]維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼斯·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，楊勝燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第4頁。它的重要啟示在于，在當(dāng)前及未來的重大危機(jī)防控過程中，如何通過數(shù)據(jù)平臺(tái)建立起系統(tǒng)的危機(jī)關(guān)鍵點(diǎn)數(shù)據(jù)庫；進(jìn)而通過精確篩查，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)人群的軌跡管理；在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對其到訪區(qū)域乃至重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)觀察和后續(xù)處置(當(dāng)然，這一數(shù)據(jù)收集和使用關(guān)涉隱私等問題，衛(wèi)健、疾控、政府、鐵路和公安等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在法律的范疇內(nèi)進(jìn)行合規(guī)操作)。

其次，在疫情危機(jī)的數(shù)據(jù)應(yīng)對方面，我國已經(jīng)開啟了創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)挖掘等工作并在后續(xù)治理中發(fā)揮了重要作用。國鐵集團(tuán)所屬的12306和95306等網(wǎng)站存儲(chǔ)了大量的數(shù)據(jù)，也應(yīng)嘗試在法律允許的范疇內(nèi)，使鐵路、衛(wèi)健、疾控、工信和公安等部門的數(shù)據(jù)源建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析運(yùn)行平臺(tái)，使票務(wù)貨物數(shù)據(jù)、移動(dòng)、公安及衛(wèi)健部門確診病例和疑似病例數(shù)據(jù)等整合成網(wǎng)，加之科學(xué)充分的數(shù)據(jù)挖掘，建立起疫情防控?cái)?shù)據(jù)鏈，為流行病學(xué)調(diào)查和危機(jī)應(yīng)對提供數(shù)據(jù)支持。這就需要建立一個(gè)多維數(shù)據(jù)融合機(jī)制，這既能提升數(shù)據(jù)分析的精準(zhǔn)度，又能建立一個(gè)跨行業(yè)、跨部門的數(shù)據(jù)危機(jī)應(yīng)對平臺(tái)(此外，從“平戰(zhàn)結(jié)合”的視野展望鐵路的未來發(fā)展，該數(shù)據(jù)平臺(tái)不但對于疫情防控、且對于鐵路運(yùn)輸服務(wù)治理現(xiàn)代化也具有重要意義)。

再次，“數(shù)據(jù)表達(dá)”將成為疫情認(rèn)知的重要工具。當(dāng)下的疫情防控進(jìn)入到一個(gè)新的階段，在境內(nèi)疫情得到有效控制的事態(tài)下，疫情防控工作處于“外防輸入”的持續(xù)性階段。因此，如何在第一時(shí)間鎖定目標(biāo)人群、追蹤密切接觸者及其接觸史，實(shí)現(xiàn)篩查的精準(zhǔn)無誤，將成為未來一個(gè)時(shí)期充分發(fā)揮數(shù)據(jù)支持、精準(zhǔn)應(yīng)對的重要工作。

從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域來理解當(dāng)下的疫情“危機(jī)”，既有危險(xiǎn)的成分，同時(shí)也是新的機(jī)遇；既是對我國治理體系和治理能力的一次大考，也是提升鐵路運(yùn)輸治理現(xiàn)代化的一個(gè)契機(jī)。鐵路系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)危機(jī)事件類屬，結(jié)合自身運(yùn)輸服務(wù)特性，充分優(yōu)化鐵路既有的數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢，以期形成更具效力的危機(jī)應(yīng)對舉措，不斷推進(jìn)鐵路運(yùn)輸服務(wù)治理現(xiàn)代化。