程序公正方能聽(tīng)“正”

文/董妍

程序公正方能聽(tīng)“正”

文/董妍

在聽(tīng)證會(huì)制度被引入中國(guó)之初，公眾對(duì)此寄予厚望，希望能夠通過(guò)這項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)民主以及民眾參與管理社會(huì)公共事務(wù)的美好愿望。然而，近幾年來(lái)有關(guān)聽(tīng)證會(huì)發(fā)生的接二連三的怪象，讓民眾不禁疑惑，聽(tīng)證會(huì)究竟是公眾監(jiān)督發(fā)言、參與管理社會(huì)事務(wù)的平臺(tái)，還是有關(guān)部門(mén)糊弄民意的皮影戲。聽(tīng)證會(huì)的凝聚力和公信力不斷下降，民眾參與的熱情不斷下降，甚至出現(xiàn)聽(tīng)證會(huì)無(wú)人報(bào)名的情況。

以近年來(lái)舉辦最多的價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)為例，“逢聽(tīng)必漲”或者“逢漲必聽(tīng)”之所以倍受詬病，并非僅僅因?yàn)槠錆q價(jià)的結(jié)果。事實(shí)上，漲價(jià)也好，降價(jià)也罷，關(guān)鍵是這種漲價(jià)或降價(jià)的結(jié)果，是否建立在真正尊重民意、受民意約束的程序之上。假如人們連可以觀(guān)察到的程序公正都無(wú)法保證，還有什么理由要求他們?nèi)バ湃温?tīng)證會(huì)呢？

聽(tīng)證會(huì)的前世今生

聽(tīng)證會(huì)制度起源于英國(guó)，原本指法院在審判時(shí)以公開(kāi)舉行的方式聽(tīng)取證人和當(dāng)事人的意見(jiàn)，以保證審判公平，從而確保司法正義，這種聽(tīng)證制度被稱(chēng)之為司法聽(tīng)證。后來(lái)，聽(tīng)證制度從英國(guó)傳到美國(guó)得到了進(jìn)一步的完善。在英國(guó)，聽(tīng)證制度包括兩個(gè)程序規(guī)則，第一，聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)；第二，不能做自己案件的法官。

聽(tīng)證在美國(guó)是極為普遍的現(xiàn)象，大大小小的決定一般都要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證或公聽(tīng)會(huì)，然后大家廣泛討論，辯論，各界發(fā)表意見(jiàn)。美國(guó)聽(tīng)證制度的完善和成熟主要體現(xiàn)在國(guó)會(huì)的立法聽(tīng)證和行政部門(mén)的行政聽(tīng)證。美國(guó)聽(tīng)證制度范圍幾乎發(fā)展到無(wú)所不包的程度，立法聽(tīng)證不僅涉及到公法領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、青少年犯罪等；而且還包括私法領(lǐng)域的法案；更有與高科技有關(guān)的法案（克隆人、電子商務(wù)）也通過(guò)聽(tīng)證會(huì)來(lái)收集相關(guān)信息，以實(shí)現(xiàn)立法的合法和合理。

我國(guó)憲法雖然沒(méi)有關(guān)于聽(tīng)證制度的明文規(guī)定，但是我國(guó)的《行政處罰法》 《價(jià)格法》《立法法》和《行政許可法》《旅游法》等法律法規(guī)，均在不同領(lǐng)域?yàn)槁?tīng)證制度的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定。1996年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》首次以立法的形式對(duì)聽(tīng)證制度加以規(guī)定，是我國(guó)最早規(guī)定聽(tīng)證制度的法律，使行政相對(duì)人在行政決定確立之前，有權(quán)發(fā)表自己的意見(jiàn)，避免事后行政救濟(jì)的制度性缺陷。1997年12月29日審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》明確了價(jià)格聽(tīng)證制度，以法律的形式保證人民群眾對(duì)政府價(jià)格主管部門(mén)的定調(diào)價(jià)格監(jiān)督。政府價(jià)格決策過(guò)程的公開(kāi)、透明，允許社會(huì)公眾的參與，有助于提高政府定價(jià)的社會(huì)認(rèn)同度和支持率，降低了實(shí)施成本。2000年7月1日生效的《中華人民共和國(guó)立法法》將聽(tīng)證制度引入立法領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)的民主和法治建設(shè)具有重要的價(jià)值。在《立法法》頒布以后，各地方部門(mén)也相應(yīng)制定立法聽(tīng)證規(guī)則，對(duì)地方立法聽(tīng)證活動(dòng)的規(guī)范化和常規(guī)化具有重要意義。

然而，隨著聽(tīng)證會(huì)逐漸進(jìn)入民眾視野，人們發(fā)現(xiàn)某些聽(tīng)證會(huì)只“聽(tīng)”不“證”，請(qǐng)來(lái)代表也多與各種利益集團(tuán)有各種千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，讓聽(tīng)證會(huì)徒有虛名，所獲效果適得其反。即便在一些事關(guān)民眾冷暖溫飽的問(wèn)題上，我們也極少聽(tīng)到維護(hù)弱勢(shì)群體的聲音，民眾的冷漠與反感也就在情理之中了。

聽(tīng)證會(huì)為何“靜悄悄”

由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛑萍s，在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)，聽(tīng)證會(huì)時(shí)間公布過(guò)晚，導(dǎo)致利害關(guān)系人沒(méi)有充足時(shí)間準(zhǔn)備材料；信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的利益相關(guān)人沒(méi)有足夠證據(jù)進(jìn)行利益博弈；聽(tīng)證會(huì)的組織者有既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的嫌疑……這一切使得我國(guó)聽(tīng)證制度的實(shí)施并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的促進(jìn)社會(huì)公正的效果，社會(huì)公眾不能有效參與決策過(guò)程和發(fā)表自己的意見(jiàn)。許多公眾認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)自己去了就是一個(gè)擺設(shè)，去了只能“打醬油”，參與的熱情越來(lái)越低。

目前，我國(guó)尚未有統(tǒng)一的行政程序法典來(lái)規(guī)范行政聽(tīng)證，有關(guān)規(guī)則由國(guó)務(wù)院的職能部門(mén)和地方政府自行制定，由于缺乏具體而嚴(yán)格的程序和規(guī)則，聽(tīng)證會(huì)隨意性大、透明度低。聽(tīng)證的過(guò)程和聽(tīng)證的相關(guān)資料都缺乏公開(kāi)性，對(duì)于未采納的意見(jiàn)也沒(méi)有給出令人信服的理由。對(duì)于召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，很多公眾只是事后從電視、報(bào)紙上得到只言片語(yǔ)的信息，知道又進(jìn)行了哪項(xiàng)聽(tīng)證。這是因?yàn)樵诼?tīng)證會(huì)開(kāi)始前，主辦方?jīng)]有采取更多的積極途徑以引起廣大民眾的廣泛關(guān)注，讓更多人知道聽(tīng)證會(huì)的消息。

聽(tīng)證會(huì)最飽受爭(zhēng)議的，莫過(guò)于聽(tīng)證會(huì)代表的產(chǎn)生問(wèn)題。有自愿報(bào)名參加聽(tīng)證會(huì)的代表說(shuō)過(guò)這樣一個(gè)現(xiàn)象：聽(tīng)證會(huì)代表報(bào)名的消息，都是登在報(bào)紙的邊角位置，極不醒目。此外，按照現(xiàn)行《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》，聽(tīng)證會(huì)參加人員的產(chǎn)生方式有3種，公民自愿報(bào)名、隨機(jī)選取只是其中一種，另兩種方式是有關(guān)部門(mén)或組織推薦以及價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)。按照現(xiàn)行規(guī)定，自愿報(bào)名比例只占聽(tīng)證會(huì)參加人總數(shù)的2/5，少于一半，而后兩種方式產(chǎn)生的代表，本身產(chǎn)生途徑就缺乏公正客觀(guān)性。由于聽(tīng)證會(huì)參加人員的范圍過(guò)分依賴(lài)有關(guān)部門(mén)的預(yù)先判斷，可能使一部分利益受影響但是卻沒(méi)有被考慮到的主體喪失參與聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，聽(tīng)證會(huì)結(jié)果很容易就變成了“聽(tīng)漲會(huì)”。

聽(tīng)證會(huì)的主持人和組織者缺少獨(dú)立性、中立性，聽(tīng)證會(huì)的主持人通常在聽(tīng)證會(huì)的過(guò)程中處于主導(dǎo)地位，這樣的主導(dǎo)地位也決定了其人員的確定必須慎之再慎，然而《行政處罰法》只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了行政聽(tīng)證主持人不能是行政調(diào)查人，當(dāng)事人申請(qǐng)回避時(shí)聽(tīng)證主持人要予以回避而已。其他的法律法規(guī)更是很少涉及到任職資格、職業(yè)保障和禁止單方面接觸等的聽(tīng)證主持人制度。大部分情況下，是由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或行政機(jī)關(guān)指定的人員來(lái)?yè)?dān)任主持人，很難保證能夠獨(dú)立地做好主持工作，也使公眾對(duì)整個(gè)聽(tīng)證程序的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。在實(shí)際運(yùn)行中，行政聽(tīng)證的組織者，往往與聽(tīng)證申請(qǐng)人關(guān)系密切。價(jià)格聽(tīng)證會(huì)由物價(jià)部門(mén)組織召開(kāi)，要求組織者放棄自身既得利益，以公眾意見(jiàn)為主，這本身就帶有一定的矛盾性。

程序公正才是真公正

現(xiàn)行聽(tīng)證會(huì)之所以走調(diào)變味，不能確保“公眾參與”真正發(fā)揮應(yīng)有作用，很大程度上在于程序的規(guī)范、透明等細(xì)節(jié)的公正上存有紕漏。只有在程序公正的前提下，“聽(tīng)證會(huì)”才能成為民主決策的重要組成部分。從根本上說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)制度也許不能從根本上解決利益平衡問(wèn)題，但只要聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)公開(kāi)透明，遵循基本規(guī)范，程序得到保障，它就體現(xiàn)了其應(yīng)有的價(jià)值。

在制度的建設(shè)上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定法律法規(guī)確立統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)則，明確規(guī)定有關(guān)聽(tīng)證的具體制度、原則和程序，各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、對(duì)聽(tīng)證的監(jiān)督、對(duì)違反聽(tīng)證法律程序的懲罰和救濟(jì)等等。采用統(tǒng)一的聽(tīng)證規(guī)則有利于保證法治的統(tǒng)一，也有利于公眾熟悉聽(tīng)證規(guī)則，更好、更方便地參與決策，實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。

信息公開(kāi)透明是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的基本要求，只有公開(kāi)透明，才能做到公正和客觀(guān)，聽(tīng)證過(guò)程要面向公眾，接受公眾的監(jiān)督，否則，就很容易被相關(guān)利益集團(tuán)暗中操縱，流于形式。主辦方應(yīng)當(dāng)想盡一切辦法，做到廣開(kāi)言路，讓公眾在第一時(shí)間得到關(guān)于聽(tīng)證會(huì)的確切消息。同時(shí)，聽(tīng)證事項(xiàng)相關(guān)背景資料要提前在網(wǎng)上或媒體上公開(kāi)，讓公眾事先了解聽(tīng)證所涉及的事項(xiàng)，使聽(tīng)證代表在收到聽(tīng)證通知后擁有一段時(shí)間進(jìn)行必要的社會(huì)調(diào)查，以保證其所陳述的觀(guān)點(diǎn)是經(jīng)過(guò)調(diào)查之后的民意。

聽(tīng)證代表是聽(tīng)證會(huì)順利召開(kāi)的重要組成部分，聽(tīng)證代表要能廣泛代表與議題相關(guān)的社會(huì)公眾，更重要的是能充分表達(dá)對(duì)議題的意見(jiàn)和建議，參與辯論，使得議題得到修改和完善，這樣才能保證聽(tīng)證會(huì)的實(shí)效。聽(tīng)證參加人應(yīng)包括專(zhuān)家學(xué)者，以保證聽(tīng)證會(huì)議題討論的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性。除了公眾參與和所選代表的廣泛性，“平等參與”也是程序公正所要重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)。在決策過(guò)程中，應(yīng)該讓公眾真正成為利益博弈的主角，與政府平等協(xié)商、交流。

聽(tīng)證會(huì)只有由獨(dú)立的、超越于各種利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)主持，才能真正傾聽(tīng)來(lái)自民間的聲音。聽(tīng)證主持人在整個(gè)聽(tīng)證程序過(guò)程中起到關(guān)鍵的引導(dǎo)作用，他的公正和中立對(duì)整個(gè)聽(tīng)證會(huì)的成效有至關(guān)重要的作用。聽(tīng)證主持人應(yīng)該具備獨(dú)立第三者身份，才能保證聽(tīng)證的公平合理，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的價(jià)值。我國(guó)可以嘗試培養(yǎng)一支相對(duì)獨(dú)立、固定的聽(tīng)證主持人團(tuán)隊(duì)，為了保證聽(tīng)證主持人的中立，應(yīng)該在法律上明確規(guī)定主持人的獨(dú)立身份地位，明確其任職資格以及肩負(fù)的法律責(zé)任。

責(zé)任編輯/鄭潔