農(nóng)業(yè)扶貧貸款存在的問題及治理措施

耿 晶

（臨猗縣扶貧開發(fā)中心，山西臨猗 044100）

0 引言

農(nóng)業(yè)扶貧貸款是由國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的一種政策性貸款業(yè)務(wù)，是當(dāng)前國內(nèi)脫貧攻堅(jiān)、扶貧開發(fā)的重要組成部分。就發(fā)放形式來看，有精準(zhǔn)到戶的小額扶貧貸款、有精準(zhǔn)到龍頭企業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶貧貸款。近些年，就農(nóng)業(yè)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的執(zhí)行情況來看，貧困地區(qū)溫飽問題切實(shí)得到改善，經(jīng)濟(jì)、交通、生產(chǎn)等條件發(fā)生了很大的變化。在取得不菲成績的同時(shí)，我們也要意識到，農(nóng)業(yè)扶貧貸款工作還有很多問題要正視，還有很多工作要做。

1 農(nóng)業(yè)扶貧貸款存在的問題

1.1 散戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，還款來源得不到保障，信貸風(fēng)險(xiǎn)高

不同其他產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)高，是由多方面因素造成的。

第一，產(chǎn)業(yè)自身弱質(zhì)性。農(nóng)業(yè)對自然依賴性強(qiáng)，自身抗風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急能力差，極易受自然災(zāi)害的影響，威脅到最終產(chǎn)出效益，使收入得不到保障，增加信貸風(fēng)險(xiǎn)。

第二，信用環(huán)境較差。農(nóng)業(yè)扶貧貸款面向基層老百姓，這一群體文化水平普遍不高。加之各金融機(jī)構(gòu)及政府對扶貧貸款宣傳不力，導(dǎo)致老百姓對農(nóng)業(yè)扶貧貸款的認(rèn)識有誤差，貸款還款積極性不高，還款合同到期也是一拖再拖，沒有意識到自己的行為已經(jīng)違法。個(gè)別老百姓甚至認(rèn)為，扶貧貸款是救濟(jì)款，人人有份，不貸白不貸，貸了也不用償還。極差的信用環(huán)境，給金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營帶來較大風(fēng)險(xiǎn)，非常不利于后期小額貸款的發(fā)放。

第三，貸款利用不合理。單純?yōu)橘J款而貸款，貸款周期、農(nóng)產(chǎn)品獲益程度等事先都未計(jì)劃好，從而影響到最終還款。個(gè)別貸款為貼補(bǔ)家用，改善生活，完全沒有能力還款。

第四，沒有抵質(zhì)押物。在抵押物方面，農(nóng)民僅有房屋、農(nóng)機(jī)具等。但是，多數(shù)未被公證，此類資產(chǎn)形同虛設(shè)，難受法律保護(hù)。由于沒有有效的擔(dān)保抵押，農(nóng)戶難以獲得銀行貸款。

1.2 產(chǎn)業(yè)扶貧嚴(yán)重走樣，貸款執(zhí)行措施不明確，政府花錢老百姓受罪

產(chǎn)業(yè)帶聚集經(jīng)濟(jì)效益，為產(chǎn)業(yè)扶貧注入金融“活水”，農(nóng)業(yè)扶貧貸款先行先試的這些年，切實(shí)暴露出不少問題。

第一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展隨意性強(qiáng)。個(gè)別地區(qū)政策理解不到位，不切實(shí)際硬性爭取扶貧貸款項(xiàng)目，不合適宜地推進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，忽視成本、效益、技術(shù)等影響因素，政府強(qiáng)行投入數(shù)百萬扶貧貸款額度，導(dǎo)致一哄而上發(fā)展，最后整體失敗。

第二，配套深加工產(chǎn)業(yè)鏈不健全。缺乏配套產(chǎn)業(yè)鏈條，幾乎成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧失敗的共性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，有地方政府切實(shí)在糧、果、蔬等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目加大扶貧貸款額度。但是，由于產(chǎn)業(yè)深加工能力低、組織化程度低，分散農(nóng)戶難以應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)。初級產(chǎn)品的附加值低，因效益低下多數(shù)無疾而終。有扶貧干部這樣反思：“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不同其他，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，沒有熟諳市場和技術(shù)的龍頭企業(yè)帶動(dòng)，僅靠干部和群眾的一腔熱情，最終是國家花了錢，農(nóng)民反而受了害?！?/p>

1.3 扶貧機(jī)制不活，金融服務(wù)手段不足，扶貧金融資源難以發(fā)揮更大的作用

緊跟國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)戰(zhàn)略布局，銀行在農(nóng)業(yè)扶貧貸款中發(fā)揮著重要的作用。除了個(gè)體扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧外，銀行工作的精準(zhǔn)扶貧工作，還存在不少制約因素。

第一，扶貧機(jī)制不暢。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目的決策權(quán)、資金分配的決定權(quán)，最終都由黨委及政府決定，有明顯的計(jì)劃、行政色彩。實(shí)際實(shí)施過程中，項(xiàng)目審批在省級，具體實(shí)施在基層，審批周期長、涉及部門多，導(dǎo)致貸款到位嚴(yán)重延遲。此外，政府主導(dǎo)的扶貧貼息貸款投向，往往造成脫貧項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)銀行意愿項(xiàng)目的錯(cuò)位，導(dǎo)致后期資金配置的嚴(yán)重低效化。

第二，服務(wù)產(chǎn)品單一。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，金融服務(wù)圍繞此展開，產(chǎn)品種類單一。此外，除個(gè)別地區(qū)有扶貧債券資金、利彩票扶貧資金外，多數(shù)地區(qū)還沒有創(chuàng)新的金融服務(wù)項(xiàng)目，金融服務(wù)的手段過于單一。

2 農(nóng)業(yè)扶貧貸款問題治理思路

2.1 優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，提高信貸人員整體素質(zhì)，完善農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)機(jī)制

改善農(nóng)村信貸環(huán)境，應(yīng)體現(xiàn)以農(nóng)民信用為本，著力于提高信貸人員整體素質(zhì)，逐步引進(jìn)完善農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)機(jī)制，使著農(nóng)業(yè)扶貧貸款走上正確的道路。

第一，做好宣傳，提高認(rèn)識。針對農(nóng)戶對信貸、償還等具體業(yè)務(wù)認(rèn)識不清的問題，政府及信貸機(jī)構(gòu)務(wù)必須做好宣傳，讓老百姓認(rèn)識小額信貸的初衷。同時(shí)，加強(qiáng)個(gè)體誠信教育，提升其信用觀念，營造良好的、健康的信貸氛圍。

第二，延長貸款期限，調(diào)整貸款額度。金融放貸機(jī)構(gòu)要意識到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，確保還貸日期與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期的相吻合。為此，建議逐步調(diào)整信貸投放模式，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、項(xiàng)目安排，合理安排貸款期限。同時(shí)，兼顧小農(nóng)分散經(jīng)營的需求，當(dāng)前信貸應(yīng)以小額貸款為主，降低還貸風(fēng)險(xiǎn)。

第三，完善農(nóng)戶檔案，健全信用體系。以村為單位，以戶為個(gè)體，統(tǒng)計(jì)做好農(nóng)戶信貸記錄，詳細(xì)記錄農(nóng)戶用款、還款情況，為綜合評估農(nóng)戶信貸風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。同時(shí)，完善信用檔案也能使不規(guī)范的民間信用規(guī)范化、制度化。此外，通過這種相互監(jiān)督，以確保農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)的信用優(yōu)化。

第四，完善農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)機(jī)制，降低農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)。根本上來講，保險(xiǎn)機(jī)制引進(jìn)農(nóng)村信貸活動(dòng)，將徹底解決農(nóng)民無擔(dān)保、無抵押、貸款難的問題。為此，一方面，就涉農(nóng)生產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，政府部門要加大宏觀政策引導(dǎo)，給予必要的金額補(bǔ)貼或減免涉農(nóng)保險(xiǎn)營業(yè)稅，對參保農(nóng)戶、農(nóng)企給予一定的政策保費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)信貸利率上給予優(yōu)惠，確保信貸周期、保險(xiǎn)期限與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期的相吻合。另一方面，真正發(fā)揮“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+信貸”的協(xié)同效應(yīng)，需要?jiǎng)?chuàng)新“信貸+保險(xiǎn)”產(chǎn)品，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面，使之覆蓋因自然災(zāi)害和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、生產(chǎn)過剩等市場因素引起的各種經(jīng)營虧損，彌補(bǔ)資金周轉(zhuǎn)困難導(dǎo)致的無法及時(shí)還貸的風(fēng)險(xiǎn)，真正為農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)解決后顧之憂。

2.2 重視產(chǎn)業(yè)在扶貧中的引領(lǐng)作用，健全扶貧貸款在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障體系

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，扶貧貸款傾向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路是正確的。針對產(chǎn)業(yè)扶貧的諸多問題，健全扶貧貸款在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障體系，應(yīng)著力于這幾方面做出改進(jìn)：

第一，爭取多力度的小額貸款扶貧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)小而分散，聚力不強(qiáng)，農(nóng)村老百姓經(jīng)濟(jì)偏弱，還貸和運(yùn)作資金能力差。綜合考慮這些客觀因素，針對已建檔立卡的貧苦戶，農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行應(yīng)多發(fā)放無抵押、無擔(dān)保、長周期的小額信用貸款，還款周期3年期以上，貸款額度3至5萬元，由財(cái)政扶貧資金全額貼息，支持建檔立卡貧困戶發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

第二，構(gòu)建開放性扶貧貸款平臺。扶貧貸款扶持什么產(chǎn)業(yè)，怎樣的產(chǎn)業(yè)更接地氣，更能調(diào)動(dòng)企業(yè)、大戶、農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)積極性，這些問題的決定權(quán)都應(yīng)由企業(yè)、大戶、農(nóng)戶共同商量、決定。政府應(yīng)盡的職責(zé)在于不斷完善公共服務(wù)職能，著力于構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升貧困群體能力。同時(shí)，也要不斷健全各利益共同體平等、民主參與協(xié)商的行動(dòng)機(jī)制，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具參與性、合理性，避免扶持一片、倒一片的窘境。

2.3 協(xié)調(diào)好扶貧投資，銀行尋求業(yè)務(wù)突破，以競爭、創(chuàng)新積極探索資金管理的新思路

就當(dāng)前時(shí)局來看，用好、管好扶貧貸款，在繼續(xù)強(qiáng)化地方政府權(quán)力的同時(shí)，銀行應(yīng)持續(xù)尋求突破業(yè)務(wù)上的創(chuàng)新，以競爭、創(chuàng)新積極探索資金管理的新思路。

第一，強(qiáng)化政府權(quán)利。緊密圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，政府應(yīng)發(fā)揮好宏觀調(diào)控，制定中長期脫貧計(jì)劃，建成與產(chǎn)業(yè)布局相匹配的信貸扶貧項(xiàng)目庫。就此，縣級扶貧辦要精準(zhǔn)到村、到戶，編制小康溫飽工程規(guī)劃，篩選符合信貸支持的項(xiàng)目入庫，明確當(dāng)年要支持的項(xiàng)目，經(jīng)評估將意向項(xiàng)目逐級上報(bào)，組建省分行項(xiàng)目庫。這樣，貸款下放將有的放矢，計(jì)劃落實(shí)將明確方向，為扶貧貸款早下放、早見效創(chuàng)造條件。

第二，創(chuàng)新銀行業(yè)務(wù)。一是培育市場主體（龍頭公司）與扶植三農(nóng)相結(jié)合。通過市場主體（龍頭公司）或政府成立產(chǎn)業(yè)基金擔(dān)保、種植（養(yǎng)殖）戶小額農(nóng)戶信用貸款相結(jié)合，爭取資金在產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi)封閉運(yùn)行，確保貸款用途真實(shí)性和盈利性。二是扶貧貸款與商業(yè)貸款相結(jié)合。通過分貸統(tǒng)還、自主創(chuàng)業(yè)等方式幫助脫貧后實(shí)現(xiàn)小額農(nóng)戶信用貸款與之無縫對接，走勞動(dòng)致富的道路。要充分發(fā)揮本地銀行人緣、地緣、友緣優(yōu)勢和小法人機(jī)制靈活、貼近市場、決策鏈條短、反應(yīng)時(shí)間快等優(yōu)勢，充分發(fā)揮差異化經(jīng)營特點(diǎn)，規(guī)避紅海，駛?cè)胨{(lán)海走一條適合自身發(fā)展之路。三是存款與貸款相結(jié)合。在小額農(nóng)戶信用貸款評級授信上突出平時(shí)在農(nóng)行存款貢獻(xiàn)度指標(biāo)，切實(shí)踐行“平時(shí)存款來我行，難時(shí)貸款幫您忙”的服務(wù)承諾，在存款組織上對郵政儲蓄實(shí)施差異營銷，不斷強(qiáng)化、突出農(nóng)行在廣大農(nóng)戶心目中“多面手”“及時(shí)雨”的形象?？梢约訌?qiáng)與農(nóng)村其他金融機(jī)構(gòu)合作。農(nóng)村商業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行存款資金來源比較充裕，農(nóng)業(yè)銀行可以與農(nóng)信社、郵政儲蓄等金融機(jī)構(gòu)合作，相互代理業(yè)務(wù)，以較低的成本獲得資金。