轉(zhuǎn)型期基層干部政策“變通”行為研究
——以京郊鄉(xiāng)村為中心的考察

李 騰

（齊魯工業(yè)大學（山東省科學院）馬克思主義學院，山東濟南 250353）

0 引言

關(guān)于轉(zhuǎn)型期基層干部的政策行為尚沒有專題研究，但關(guān)于政策執(zhí)行力的研究論述對本文有一定的借鑒意義。有學者將“人情”這一本土化的概念引入到基層干部執(zhí)行力中加以分析，認為“上級、物質(zhì)、交換、情感”等人情因素深刻影響著基層干部執(zhí)行力[1]。另有學者探討了新農(nóng)村建設(shè)中政府政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)狀，論述了政策執(zhí)行者的素質(zhì)因素和利益因素對政策執(zhí)行的影響[2]。基層干部在貫徹實行國家的大政方針時，固然出現(xiàn)了不少問題，若從積極方面來看待，也有不小的作為，就是在政策執(zhí)行中進行了“變通”，避免了“一刀切”“一鍋煮”，能因地制宜，在原則基礎(chǔ)上順勢調(diào)整避免政策執(zhí)行中的盲目性和“有自治沒法制”的亂象，較大程度地維持了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。本文通過實際走訪的案例，對基層干部的政策執(zhí)行中的變通行為予以分析闡釋，還原基層干部具體落實政策中常態(tài)。

1 基層干部政策“變通”行為

改革開放以來，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農(nóng)民有了更多的自主權(quán)?！盀樘钛a人民公社解體后，中國鄉(xiāng)村社會在轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的治理真空狀態(tài)。國家試圖以村民自治來實現(xiàn)對農(nóng)村社會的整合[3]?！被鶎痈刹吭谪瀼貙嵭袊业姆结樥邥r，因地制宜，積極作為，維持著鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

1.1 政策具體實施中“有備無患，見機行事”

政策在基層落實過程中除了基層干部商議決定政策如何實施之外，還需面臨具體實施場景中，這時就會考量基層干部的實際應(yīng)變能力。中國的鄉(xiāng)村家族關(guān)系、人情面子交雜在一起，政策具體實施場景隨時可能出現(xiàn)各種突發(fā)情況，在這之前基層干部必須做足功課，深知村情實況的基層上才能靈活應(yīng)對。

在村民選舉前，基層干部特別是除了對選舉做好充分的宣傳動員工作以外，還對村民民主選舉時的駐村監(jiān)督的干部進行培訓(xùn)，以應(yīng)對選舉中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件。在選舉之日，鎮(zhèn)政府會從各部門抽調(diào)工作人員，聯(lián)合公安、司法部門，組成工作組，分赴各村指導(dǎo)、監(jiān)督村委會換屆選舉。雖不能百分之百避免選舉中亂象的出現(xiàn)，但是對于有效降低混亂情況的出現(xiàn)，安撫民眾情緒具有一定的效力。此外，選舉前村委會一級也要做好充分的準備，對公平、公正、透明選舉按照法律政策程序反復(fù)進行宣傳，降低賄選、拉票等情況出現(xiàn)的概率。基層干部在面對村民的質(zhì)疑和發(fā)難時，有備無患，見機行事。“會繞彎子，不碰釘子”又能真正解決基層民眾的實際問題，充分保證基層鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)動變通執(zhí)行政策

“在當前‘鄉(xiāng)政村治’的治理格局下，要使村級自治權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力之間的關(guān)系得到密切配合和良性互動，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會進行有效的行政指導(dǎo)和協(xié)作，也需要村民群眾對社區(qū)公共事務(wù)自我管理的意識和水平的及時提升，同時還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間有益的互動[4]。”基層干部在政策執(zhí)行的過程中結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本村莊的實際，滿足村民合情合理的利益訴求，有效維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。國家政策具有宏觀性和全局性，若剛性植入勢必激發(fā)矛盾，導(dǎo)致更多的鄉(xiāng)村不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。所以政策實施具體細化到地方還需各級干部變通執(zhí)行，正如一個干部在訪談中提到的“鎮(zhèn)里有鎮(zhèn)里的具體情況，村里有村里的具體情況”鄉(xiāng)村兩級干部各司其職，矛盾便可化解在基層。

近年來由于經(jīng)濟的迅速發(fā)展和農(nóng)村利益矛盾的增多，村民法制意識、民主意識、維權(quán)意識的增強，村民上訪事件逐年增多，群體上訪事件更是屢見不鮮。信訪問題已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的重要問題之一，甚至有的學者指出“農(nóng)村的問題解決了，中國的問題就解決了一大半；農(nóng)民信訪問題解決了，信訪問題同樣也就解決了一大半[5]?！毙旁L問題的復(fù)雜性決定了基層干部在處理信訪問題時方法的多元化，通過信訪政策執(zhí)行過程中的創(chuàng)新不斷滿足村民多樣性的利益表達和政治訴求。訪談中許多基層干部提到他們在處理信訪問題中逐漸摸索出一條路子，有問題先在村里面解決，或是對問題有了初步的定性和解決之后上報鎮(zhèn)里，分散鎮(zhèn)里信訪壓力，提高信訪問題解決的效率。“防風固沙網(wǎng)信訪組織”的設(shè)立，重點鼓勵村干部把好村里穩(wěn)定這一關(guān)，降低了管理成本，使得“鎮(zhèn)、村聯(lián)動”更有利于基層問題的解決和維穩(wěn)工作。

1.3 關(guān)注鄉(xiāng)情，增加情感投資

作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人，無論是干部還是民眾基本仍在遵守著一直傳承的鄉(xiāng)土邏輯，人情是處理鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活問題必須考慮的因素。基層干部加強同村民以及相互間的情感交流，關(guān)注同村民的“鄉(xiāng)情”、照顧村民的“面子”的同時，增加對村民及下級干部的“感情投資”，靈活運用鄉(xiāng)土邏輯，為政策的順利貫徹執(zhí)行提供“無形助力”。

鄉(xiāng)村社會是熟人圈子，基層干部作為村莊的代理人和當家人與村民朝夕相處，對到村民的利益訴求和鄉(xiāng)村秩序的潛在威脅必然做到了然于胸，變“上訪”為“下訪”，才能掌握了預(yù)防和化解矛盾的主動權(quán)。并且“溝通干群感情，融洽干群關(guān)系，一旦發(fā)生矛盾，干部也容易調(diào)處，解決問題才會游刃有余。”[6]工作走在問題的前面，很多問題和矛盾都可以避免?！罢哌^程就是各個利益之間博弈過程，博弈目的達到利益均衡（或社會優(yōu)化）[6]?！彼曰鶎痈刹吭趹?yīng)對拆遷問題時亦是如此。拆遷問題關(guān)乎民眾最切實的利益，更關(guān)系到鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和安定團結(jié)，如處理不慎很有可能引發(fā)群體事件?；鶎痈刹繄猿忠婪ā⒑椭C拆遷的基礎(chǔ)上，充分關(guān)注“鄉(xiāng)情民意”堅持民眾利益最大化的原則，不僅做到從村民“伸手要”向干部主動“伸手幫”的轉(zhuǎn)變，還積極協(xié)調(diào)各方利益，達到利益的均衡和鄉(xiāng)村社會的優(yōu)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級干部堅持“真心相待，以誠對事待人”，運用情感投資增強干部與民眾之間的信任，從而更有利于政策的推進和執(zhí)行。

2 基層干部政策變通行為分析

基層干部政策執(zhí)行中之所以能夠靈活變通，究其緣由，主要有以下幾點：

其一，政策的宏觀性決定了基層執(zhí)行的變通對接。國家農(nóng)村政策基本都是面向全國農(nóng)村的制定的，具有宏觀性和整體性，在國家農(nóng)村發(fā)展中起引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。而政策最終落實到鄉(xiāng)村則是進一步細化和本土化的過程，基層干部必須將政策與本土情況對接，全盤復(fù)制執(zhí)行必會適得其反。所以，基層干部在堅持原則基礎(chǔ)上的責任順從是國家宏觀政策落實到基層的必要條件，但是最終在基層的政策細化實施還需要基層干部的變通創(chuàng)新。

其二，政策執(zhí)行環(huán)境的相對寬松，使變通成為可能。同集體化時期“強國家——弱社會”政策執(zhí)行受嚴格管控不同，改革開放以后國家政策的制定遵循宏觀導(dǎo)向、因地制宜的原則，各地可根據(jù)自己的實際情況對政策予以實施?！八械恼咧贫ㄒ彩冀K緊跟中央農(nóng)村發(fā)展目標變遷，從解決溫飽到市場化轉(zhuǎn)型，再到全面小康，始終做到了因勢利導(dǎo)?！盵7]基層干部在政策實行與上與下都保持一致，國家賦予基層干部更大的自主權(quán)，確保政策的推行和基層的穩(wěn)定。

其三，“生于斯，長于斯”的鄉(xiāng)土社會生產(chǎn)生活邏輯，難免不影響到基層干部的政策行為。幾千年來形成的鄉(xiāng)土文化秩序并沒有因行政結(jié)構(gòu)和制度的變更而消失退卻，而是深植于民眾心中，且始終規(guī)約著干群的言行。無論是費孝通的“差序格局”還是福山的“信任圈”都說明中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的倫理人情對中國人為人處世不容忽視的影響。再加之大部分基層干部“為官為民”的價值取向和熟人社會中“久坐其位”的社會心理因素，“唯有與上與下都保持良性運作的共意權(quán)威方能持續(xù)在權(quán)力位置”[8]。于公于私的復(fù)雜因素使得基層干部在政策實施過程中要剛?cè)岵?，盡量遵循鄉(xiāng)土邏輯基礎(chǔ)上采取多樣化的手段，照顧到方方面面的利益才能推動政策的順利實施。

3 結(jié)語

基層干部的積極的政策行為在政策順利推行與鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定中所起的作用是不言而喻的?；鶎痈刹糠e極的政策行為加快了政策的推行，靈活的解釋和多樣的實施方法讓“政策下鄉(xiāng)”更加順暢，這符合國家制定政策的根本意圖。特別是在解決關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展和穩(wěn)定的選舉、信訪、拆遷等問題時，基層干部的政策行為起到關(guān)鍵性的引導(dǎo)作用，是村民利益的得到保障的前提和基礎(chǔ)。基層干部游刃于上級政策與村民之間，靈活處理兩者的關(guān)系，既貫徹了國家政策又解決了村民在政策貫徹中的利益訴求了和矛盾糾紛，為基層維穩(wěn)貢獻了積極力量。

在解決關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展和穩(wěn)定問題時，基層干部的政策行為起關(guān)鍵作用。能否靈活有效地落實政策，較大程度上取決于基層干部的政策行為取舍，這其中既有政策考量、政治考量，也存在價值觀和鄉(xiāng)土文化倫理的考量，以及個性特征的作用。

不管怎樣，在不違背原則的基礎(chǔ)上進行有效的政策變通，既堅守國家政策的底線又切實維護村民的利益，這種政策行為值得肯定與深入探究。