加強與完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施探討

張風英

（萊陽市高格莊鎮(zhèn)財政經(jīng)管中心，山東萊陽 265200）

0 引言

新中國成立以來，結束了2 000多年以來的土地封建制度，形成了對農(nóng)民有利的新的土地經(jīng)營制度。隨著我國社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營模式從農(nóng)村土地集體所有制又轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體經(jīng)營的形式。為了讓農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)更加合法合理，提升農(nóng)村土地使用率以及杜絕耕地變其他用地等問題，我國在發(fā)展摸索中不斷地完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，從而解決農(nóng)村土地承包方面的問題。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的意義

黨的十七屆三中全會的決定提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅可以解決一部分農(nóng)民不愛種田、荒廢田地等問題，還可以提高農(nóng)民在市場經(jīng)濟中的脆弱地位。對于一些人多地少的地區(qū)，農(nóng)民人數(shù)多、可以耕種的土地少，從而讓農(nóng)民和土地產(chǎn)生了矛盾。土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營模式正好解決了這種問題，在將土地承包轉(zhuǎn)讓過程中愿意農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)民增加了種植面積，農(nóng)業(yè)收入得到了提高。對于愿意將土地轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民，人力得到了解放，通過進城打工的方式也實現(xiàn)了收入提高。由此看出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅解決了人多地少的矛盾，也讓農(nóng)民的經(jīng)濟收益有效提高，還可開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模。在越來越多的青年群體逐漸向城市轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)村能夠耕種的勞動力逐漸低下，再加上農(nóng)業(yè)種植的收入較低，導致農(nóng)村的耕地利用率逐年下降。要想從根本上解決農(nóng)業(yè)收入低的問題，勢必要將農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模擴大，將部分農(nóng)民解放出來去通過其他途徑創(chuàng)造家庭收入。因此，國家出臺的土地制度等相關法律法規(guī)，就是要推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大，加強土地流轉(zhuǎn)的管理，從而促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展[1]。

2 當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中影響因素以及存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)機制不規(guī)范，風險保障機制不夠完善

土地流轉(zhuǎn)和商品交易不同，在土地流轉(zhuǎn)的過程中還需要嚴格按照制度進行交易。由于土地流轉(zhuǎn)不是“一錘子”買賣，因此在發(fā)生糾紛時還應解決利益問題，在利益糾紛時還需要考慮農(nóng)民和承包商之間的責權劃分等問題。雖然國家出臺了土地流轉(zhuǎn)相關的各類法律法規(guī)，但是在實際實行中還存在著一些問題。例如，承包商與農(nóng)民沒有簽訂具有法律效力的合同，或者合同種的條款有漏洞，甚至是雙方口頭的約定等等，一旦發(fā)生糾紛都會給農(nóng)民的利益帶來嚴重的損害。其次，在土地轉(zhuǎn)讓出去后，出現(xiàn)的違約、對土地的破壞等問題缺少有效的保障，致使土地流轉(zhuǎn)中存在著極大的風險。正是這種風險，讓廣大農(nóng)民朋友對土地流轉(zhuǎn)方面始終抱著懷疑的態(tài)度。

2.2 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的意識不強，政府監(jiān)督力度不夠

農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的政策和土地流轉(zhuǎn)的目的，了解的還不夠深入。政府對土地流轉(zhuǎn)方面的相關宣傳工作和監(jiān)督力度都做的不到位，致使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的意識不強。在實際的土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民認為將土地承包給企業(yè)的結果是企業(yè)得到了更多的利益，而自己的利益無法得到保障。由此，農(nóng)民無法深入了解國家的“良苦用心”，導致現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展無法推進，農(nóng)民也無法通過其他形式提高家庭收入[2]。

2.3 流轉(zhuǎn)收益微薄，無法調(diào)動農(nóng)民的積極性

土地作為農(nóng)民種植的主要場所，在農(nóng)民心中有著非常重要的地位。農(nóng)民在對土地流轉(zhuǎn)制度不夠了解，再加上土地流轉(zhuǎn)中的風險得不到保障，以及種植過程中基礎設施建設和政府支持資金投入有限的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多是小規(guī)模的家庭間的流轉(zhuǎn)，從而并沒有增加太多的種植收益。再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到惡劣氣候、農(nóng)民無法解決灌溉、科學種植等問題，都讓土地經(jīng)營規(guī)模的擴大被制約，農(nóng)民也因此逐漸喪失了生產(chǎn)積極性。

3 加強與完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效措施

3.1 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理體系

健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理體系，是各地政府在實行土地流轉(zhuǎn)政策的首要完成的任務。政府應成立專門的土地流轉(zhuǎn)及管理的組織部門，針對土地流轉(zhuǎn)等工作形成一個從市到縣、從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到農(nóng)村集體組織的系統(tǒng)的組織結構。從上到下對土地流轉(zhuǎn)工作起到監(jiān)督、管理作用，還要大力加強仲裁機構的職能，讓土地流轉(zhuǎn)糾紛有人管、仲裁公平有效。其次，各部門還要聯(lián)合出臺內(nèi)容全面，條款清晰的土地流轉(zhuǎn)合同樣本，發(fā)放到每個村上。使農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時使用合法合理、具有保障效力的合同，幫助農(nóng)民規(guī)避風險。另外，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要建立詳細的記載檔案，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的信息化和現(xiàn)代化管理。建立檔案還能幫助政府對農(nóng)村土地進行合理的規(guī)劃，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)開展監(jiān)督管理工作。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時要做到一式三份，由村集體保管一份作為登記建檔的資料。由此，農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時會第一時間想到村集體，由村集體作為見證人監(jiān)督管理土地流轉(zhuǎn)實施過程。有政府部門的支持和監(jiān)管，農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)時可以放下顧慮，開展其他的經(jīng)營活動。

3.2 加強土地流轉(zhuǎn)宣傳工作，引導農(nóng)民思想意識

目前，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策還沒有深入的理解，再加上自身素質(zhì)不高獲取信息途徑有限，從而使農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)還秉持著較為保守的觀念。想要做好土地流轉(zhuǎn)的相關工作，首先要引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變思維方式、樹立先進觀念，解放農(nóng)民思想被傳統(tǒng)觀念的束縛。為了保證土地流轉(zhuǎn)相關政策、知識的普及效果，在宣傳土地流轉(zhuǎn)政策時，不僅要合理運用讓農(nóng)民能理解、能聽懂的“話術”，還要做到“換位思考”，積極、廣泛地聽取農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的感受和顧慮。土地流轉(zhuǎn)宣傳工作負責人要有恒心、耐心，一點點引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，不可敷衍了事讓農(nóng)民失去對土地流轉(zhuǎn)政策的信任感。其次，還要將本地土地流轉(zhuǎn)程序以及體系要傳達給廣大農(nóng)民與企業(yè)，引導雙方在有組織、有紀律的社會環(huán)境下完成地流轉(zhuǎn)。讓廣大農(nóng)民群眾認識到，土地流轉(zhuǎn)是有國家支持、法律保護的，并且對農(nóng)民有利的。還要鼓勵有實力的農(nóng)民或企業(yè)，積極承包農(nóng)村耕地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而讓經(jīng)營者和農(nóng)民都受益[3]。

3.3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障體系

在逐漸健全的土地流轉(zhuǎn)管理體系和宣傳服務工作中，政府還要幫助農(nóng)民規(guī)避土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的風險。首先，要建立規(guī)范的風險防范機制，在土地流轉(zhuǎn)過程中政府要全程參與和監(jiān)督，在確保流轉(zhuǎn)合同以及流轉(zhuǎn)程序合法合理的情況下，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)雙方是否按合同履行。其次，要加強仲裁機構的管理力度，對于土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛等問題，要依法進行仲裁。區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級作為解決土地糾紛的最基層，都需要建立土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁的機構和相關制度，以保證能夠及時、依法把承包土地及流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛調(diào)解處理好。村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要定期組織工作人員對土地流轉(zhuǎn)情況和農(nóng)村土地使用情況進行調(diào)查，確保農(nóng)村耕地都在合理利用中，防范農(nóng)村耕地成為其他商業(yè)用途土地。對于承包企業(yè)政府要進行嚴格的資質(zhì)審查，在確保農(nóng)民利益的同時，要讓土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮其自身的作用。政府還可以設立專項資金，支持在土地流轉(zhuǎn)過程中有資金壓力的農(nóng)民或企業(yè)。

3.4 政府加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度

實踐證明，農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營如何實現(xiàn)適度，如何增加比較效益，均離不開對土地流轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)服務的監(jiān)督管理。首先要組建素質(zhì)過硬的監(jiān)管班子，在土地流轉(zhuǎn)工作中起到帶頭的作用。讓土地流轉(zhuǎn)審批過程更加嚴格，審批制度更加完善。對監(jiān)管隊伍還不斷的培訓，提高監(jiān)管隊伍內(nèi)工作人員的素質(zhì)水平，讓土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理工作更加規(guī)范化、流程更加標準化、透明化。政府還要加強監(jiān)管隊伍與宣傳隊伍間的溝通交流，監(jiān)管隊伍將新政策傳達給宣傳隊伍，宣傳隊伍將基層人民群眾的意見反饋給監(jiān)管隊伍。這種雙向交流的模式，能夠使土地流轉(zhuǎn)工作的實施更加順利，讓土地流轉(zhuǎn)相關的體系更加完善。此外，針對監(jiān)管隊伍還要進行績效考核，確保監(jiān)管工作落實到位。在土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管過程中，不僅是對相關工作人員的工作效率等方面的監(jiān)管，更是對于土地用途、使用情況、項目發(fā)展等情況的監(jiān)督管理，是保護國家和人民的土地財產(chǎn)。

3.5 培養(yǎng)現(xiàn)時代高素質(zhì)農(nóng)民，幫助農(nóng)民脫貧脫困

土地流轉(zhuǎn)政策的實施，是要從根本上幫助農(nóng)民脫貧脫困。因此，土地流轉(zhuǎn)政策實施的過程中，不僅要確保農(nóng)民的利益，還要提高農(nóng)民的素質(zhì)實現(xiàn)增收。為進一步推動我國農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作，在加大力度支持仲裁機構的同時，要讓農(nóng)民掌握更多的法律知識，還要培養(yǎng)農(nóng)民具有自我保護意識。其次，要讓農(nóng)民學習更多的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)理念和農(nóng)業(yè)發(fā)展技術，提升農(nóng)民自身的素質(zhì)。要讓其立足于培訓，讓一些素質(zhì)過硬的農(nóng)民群眾快速發(fā)展成現(xiàn)代農(nóng)民，甚至成為當?shù)剞r(nóng)業(yè)領域的致富帶頭人，讓其帶領本地村民投身于市場化的運作之中，從而盡可能地加快土地流轉(zhuǎn)進程。另外，還要讓一部分農(nóng)民意識到農(nóng)業(yè)種植不一定是農(nóng)民生活經(jīng)營的唯一產(chǎn)業(yè)，在解放農(nóng)民勞動力之前實現(xiàn)農(nóng)民思想意識的解放。政府應鼓勵農(nóng)民發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，或者選擇去城市務工發(fā)展。解放勞動力的同時，農(nóng)村土地也被集中種植，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以實現(xiàn)機械化、現(xiàn)代化的經(jīng)營模式。在土地流轉(zhuǎn)中土地不只可以流轉(zhuǎn)給個人、企業(yè)，村集體也可以通過對農(nóng)村土地的集中利用，發(fā)展以村為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4 結語

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與其他行業(yè)相比，一直處于弱勢位置。新時期農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，都與我國的全面發(fā)展有必然的聯(lián)系。因此，各地政府要落實好土地流轉(zhuǎn)政策，幫助農(nóng)民脫貧脫困，實現(xiàn)我國小康社會的偉大目標。