集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效評價指標體系分析*

熊鳳山 ， 賈國銀 ， 常潔嵐

（河北農(nóng)業(yè)大學，河北 保定 071000）

集體林地是土地利用規(guī)劃和用途管理的結(jié)果。集體林地產(chǎn)權(quán)包括集體林地所有權(quán)、使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)），森林、林木所有權(quán)與使用權(quán)，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和土地承包權(quán)合同約定的集體林地的流轉(zhuǎn)權(quán)（轉(zhuǎn)讓權(quán)、讓渡權(quán)）。集體林地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)的設(shè)立，為實現(xiàn)村集體所有林地的內(nèi)部委托經(jīng)營關(guān)系和產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造了制度條件，可以利用產(chǎn)權(quán)制度分配、出讓集體林地，激勵承包經(jīng)營主體投資發(fā)展林業(yè)。

集體林地產(chǎn)權(quán)是受法律保護的財產(chǎn)權(quán)，《民法典》第三編用益物權(quán)第十一章土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立，登記機構(gòu)應(yīng)當發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等證書；土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的林地享有占有、收益和使用的權(quán)力，可以自主決定依法采取出租、入股等方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變；承包地不得買賣。《森林法》第十七條規(guī)定：集體林地實行承包經(jīng)營的，承包方享有林地承包經(jīng)營權(quán)和承包林地上的林木所有權(quán)，合同另有約定的從其約定；承包方可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。

1 集體林地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建過程[1]

集體林地產(chǎn)權(quán)的設(shè)立、分配、出讓，是產(chǎn)權(quán)制度安排的過程和結(jié)果，體現(xiàn)了公平和效率，是集體林地承包家庭生活的社會經(jīng)濟制度保障。1981 年中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》。1）設(shè)立了林地、林木所有權(quán)：“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)”，凡是權(quán)屬清楚的林地、林木由“人民政府頒發(fā)林權(quán)證，保障所有權(quán)不變”；2）設(shè)立了社員自留地使用權(quán)：“劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用”，社員在自留山種植的樹木，“永遠歸社員所有，允許繼承”；3）設(shè)立了集體林地承包經(jīng)營主體和內(nèi)部委托經(jīng)營關(guān)系：“落實林業(yè)生產(chǎn)責任制”，“社隊集體林業(yè)，應(yīng)當推廣專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計酬責任制。可以包到組、包到戶、包到勞力”。1995 年原國家體改委和林業(yè)部頒布《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》。1）定義了森林資源財產(chǎn)類型：規(guī)定林業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會公益事業(yè)，要求分類經(jīng)營與管理公益林和商品林。2）森林資源產(chǎn)權(quán)分類為國家、集體、個人和其他經(jīng)濟組所有，必須領(lǐng)取林權(quán)證界定森林資源產(chǎn)權(quán)。3）設(shè)立了轉(zhuǎn)讓權(quán)：進行林木所有權(quán)及林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。

2003 年中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，進一步完善了林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。1）“要依法嚴格保護林權(quán)所有者的財產(chǎn)權(quán)”。2）自留山、責任山的使用權(quán)與林木所有權(quán)：“已經(jīng)劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木，一律歸農(nóng)戶所有”，“分包到戶的責任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定”。3）集體經(jīng)營林地的使用權(quán)：群眾比較滿意、經(jīng)營狀況良好的股份合作林場、聯(lián)營林場的經(jīng)營形式應(yīng)當保持；“對其他集中連片的有林地，可采取‘分股不分山，分利不分林’的形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個人”。4）非公有制的林業(yè)，“誰造誰有，合造共有”。5）實行林業(yè)分類經(jīng)營體制：公益林業(yè)以政府投資為主，商品林業(yè)主要由市場配置資源；加強林業(yè)投融資政策支持，減輕林業(yè)稅費負擔；“建成比較完備的森林生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”。

2008 年中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，構(gòu)建了較為完善的集體林地產(chǎn)權(quán)制度體系。1）安排了集體林地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方式：“在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”，不宜承包到戶的林地，通過均股、均利等方式落實產(chǎn)權(quán)；“自留山由農(nóng)戶長期無償使用”。2）界定集體林地產(chǎn)權(quán)：實地勘界、登記，核發(fā)林權(quán)證。3）集體林地財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成：“放活經(jīng)營權(quán)，實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理”、“落實處置權(quán)”、“保障收益權(quán)”；以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，“規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)”。

2016 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，提出“集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行”，“流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”。2018年國家林草局發(fā)布《關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》，提出依法保護林權(quán)，發(fā)展家庭林場和林業(yè)專業(yè)股份合作社，利用股份、合作、托管、訂單等利益聯(lián)結(jié)機制與龍頭企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈；拓展集體林權(quán)權(quán)能，培育職業(yè)森林經(jīng)理人，提升林業(yè)綜合服務(wù)和管理服務(wù)水平，推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2 集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效分析的邏輯模型（框架）[2-3]

集體林地產(chǎn)權(quán)制度的主要利益關(guān)系人有：村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，承包經(jīng)營戶，林業(yè)股份合作社，林業(yè)行政主管部門，村集體外部投資者與承包經(jīng)營主體，金融信貸機構(gòu)，林業(yè)經(jīng)營咨詢服務(wù)組織，林業(yè)項目投資主管部門等。村民成員或村民代表選舉產(chǎn)生集體林地發(fā)包工作小組，負責制定集體林權(quán)發(fā)包方案，通過均山、均股、均利產(chǎn)權(quán)分配方式，承包經(jīng)營戶與村集體土地所有權(quán)代表村民委員會簽訂集體林地承包經(jīng)營權(quán)合同，經(jīng)過林權(quán)行政主管部門登記核準后頒發(fā)林權(quán)證，確立集體林地所有權(quán)、使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)），森林、林木所有權(quán)和使用權(quán)。經(jīng)過2/3 以上村民成員或村民代表同意，村民委員會可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式向外部投資者出租集體林地，或以林地使用權(quán)、林木資產(chǎn)折價入股與產(chǎn)權(quán)出讓方式，與外部投資者合作，合資開發(fā)經(jīng)營集體林地。

清晰的集體林地產(chǎn)權(quán)制度，有利于激勵經(jīng)營主體增加人工、機械作業(yè)及材料的林業(yè)生產(chǎn)要素投入，控制生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高勞動生產(chǎn)率，獲得更多的林業(yè)收入。經(jīng)營主體的投資來源有自有資金、親友民間借貸、信用機構(gòu)貸款、林業(yè)貸款貼息補助、退耕還林補助、生態(tài)公益林補助、集體林地承包經(jīng)營權(quán)與林木使用權(quán)抵押貸款等。集體林地投資方向有林地道路、水利、防火、防蟲等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購買林業(yè)機械設(shè)備，獲取林業(yè)專家支持系統(tǒng)服務(wù)與經(jīng)營技術(shù)，人工工資、苗木、肥料、森林保護等生產(chǎn)經(jīng)營費用，以及采伐、銷售森林產(chǎn)品環(huán)節(jié)的營業(yè)費用等。經(jīng)營主體通過提高投入產(chǎn)出效率，供應(yīng)更多的森林產(chǎn)品，同時也擴大了林業(yè)就業(yè)能力，提高了森林覆蓋率，發(fā)揮了森林生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能。

集體林地經(jīng)營主體的經(jīng)濟合作加速林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的形成和發(fā)展。在森林病蟲害和防火方面的合作可以提升林業(yè)綜合服務(wù)水平，在林業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、森林產(chǎn)品采運、銷售領(lǐng)域的合作可以形成穩(wěn)定的林業(yè)供應(yīng)鏈；家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)林業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，解決務(wù)工經(jīng)商勞動力轉(zhuǎn)移、林業(yè)勞動力高齡化問題；家庭承包經(jīng)營戶也可以通過林地使用權(quán)和林木資源資產(chǎn)股權(quán)化，建立股份合作林場，分工協(xié)作成為林場職工，獲得工資收入和股權(quán)紅利。承包經(jīng)營主體的經(jīng)濟合作有利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營地區(qū)專業(yè)化，形成林業(yè)生產(chǎn)基地+承包經(jīng)營戶，或林業(yè)專業(yè)合作社+承包經(jīng)營戶，應(yīng)進一步與林產(chǎn)品加工企業(yè)、大型物流配送中心合作、合營、合資，建設(shè)一體化林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加林業(yè)產(chǎn)值和收入。集體生態(tài)公益林可以實行委托經(jīng)營，利用生態(tài)公益林補貼撫育更新，對有特定受益單位的水源涵養(yǎng)林，可委托林業(yè)管理部門與下游城市用水單位協(xié)商水源保護補償費用。

集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效分析的邏輯框架：為滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對森林產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需求，政府管理部門構(gòu)建集體林地產(chǎn)權(quán)制度，激勵經(jīng)營主體投資發(fā)展商品林，通過提高投入產(chǎn)出效率，增加森林產(chǎn)品的有效供給；對生態(tài)公益林，以政府投資為主，建設(shè)林業(yè)生態(tài)工程，通過委托經(jīng)營、義務(wù)植樹等方式建設(shè)森林生態(tài)系統(tǒng)。集體林地產(chǎn)權(quán)制度的目的是增加林業(yè)就業(yè)和收入，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益多目標統(tǒng)一，建立可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)公益林保護體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3 集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效評價指標體系

集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效評價指標體系的內(nèi)容：1）集體林地產(chǎn)權(quán)的界定與運行；2）承包經(jīng)營權(quán)對經(jīng)營主體的激勵作用；3）轉(zhuǎn)讓權(quán)對集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展的貢獻；4）集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效的效果。集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效的評價指標分為三個層次：目標指標評價集體林地產(chǎn)權(quán)制度的整體構(gòu)建與運行效果，反映集體林權(quán)分立運行的目的；分類評價指標分析集體林地產(chǎn)權(quán)分立與激勵作用，反映集體林權(quán)績效評價的內(nèi)容；分項因子指標為定義指標，反映具體的集體林權(quán)制度績效特征，分為定量、定性指標。分項因子指標的數(shù)據(jù)來源有現(xiàn)場調(diào)查、實地測量，經(jīng)營主體的會計資料與業(yè)務(wù)活動記錄，集體經(jīng)濟組織的集體林地管理資料，林業(yè)管理部門的統(tǒng)計資料，林業(yè)勘察設(shè)計單位的業(yè)務(wù)資料，科研單位的研究成果等。集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效指標體系既要反映制度績效現(xiàn)狀，又要能反映產(chǎn)權(quán)制度變遷過程和未來變化趨勢，績效評價標準要依據(jù)林業(yè)技術(shù)規(guī)范和社會經(jīng)濟統(tǒng)計規(guī)則、符合林業(yè)法律和政策規(guī)定，分區(qū)分類設(shè)置評價標準。

3.1 集體林地產(chǎn)權(quán)界定的分析評價指標

1）集體林地資源資產(chǎn)清查與評估：集體林地面積與等級劃分，有林地、未成林等面積與比例，商品林、生態(tài)公益林面積與比例，幼齡林、中齡林、近熟林、成過熟林面積與比例。2）適宜家庭承包經(jīng)營、林業(yè)合作社經(jīng)營、集體統(tǒng)一經(jīng)營、外部承包經(jīng)營的林地面積，自留山的面積及比例。3）集體林地產(chǎn)權(quán)分配方式：均山、均股、均利，外部企事業(yè)單位租賃。4）集體林地承包經(jīng)營權(quán)合同履約比例。5）林業(yè)宗地數(shù)量、面積，已勘界確權(quán)面積占應(yīng)勘界確權(quán)林地面積的比例。6）林權(quán)證書發(fā)放數(shù)量占應(yīng)發(fā)林權(quán)證書數(shù)量的比例、正確（無重復(fù)、錯漏）率。7）集體林權(quán)交易平臺數(shù)量、交易額。

3.2 集體林地承包經(jīng)營權(quán)對經(jīng)營主體的激勵作用的分析評價指標[4]

1）集體林地承包經(jīng)營主體投入的資金、勞動力、機械作業(yè)臺班的數(shù)量、費用、生產(chǎn)率；2）采購苗木、肥料、森林保護用品等林業(yè)物料的數(shù)量與費用，購買和租用林業(yè)機械設(shè)備的數(shù)量與費用；3）投入森林撫育、采運、銷售業(yè)務(wù)活動的工作量與費用；4）單位林地面積生產(chǎn)成本、產(chǎn)值、利潤；5）單位林地面積森林蓄積量、年生長量；6）林業(yè)年產(chǎn)值，名特優(yōu)森林產(chǎn)品銷售收入；7）在集體經(jīng)濟組織的林業(yè)勞動收入，林業(yè)股利收入；8）林業(yè)投資收益率，償債備付率。

3.3 轉(zhuǎn)讓權(quán)對林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展貢獻的分析評價指標[5]

1）承包經(jīng)營戶平均經(jīng)營的林地面積、地塊數(shù)量（分散程度）；2）承包經(jīng)營戶流轉(zhuǎn)的林業(yè)宗地數(shù)量、面積；3）家庭林場、股份合作林場的林地面積，占集體面積比例；4）集體林地對外部轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包（出租）的面積與數(shù)量；5）承包經(jīng)營戶家庭林場、股份合作林場、集體經(jīng)濟組織與大型林業(yè)企業(yè)，在森林撫育、采運、銷售業(yè)務(wù)活動中的合作、合資、股權(quán)投資的林地面積與森林資源數(shù)量；6）承包經(jīng)營戶在森林防火、病蟲害防治等社會化服務(wù)合作中的林地面積與森林數(shù)量；7）名特優(yōu)森林產(chǎn)品專業(yè)化經(jīng)營面積；8）參加林業(yè)生產(chǎn)基地、林業(yè)專業(yè)合作社的承包經(jīng)營戶數(shù)量、林地面積。

3.4 集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效效果的分析評價指標[6]

1）生態(tài)效益：宜林地綠化面積、成林面積，森林覆蓋率增長變化；森林旅游多功能開發(fā)利用面積；森林碳匯，土壤侵蝕模數(shù)。2）社會效益：承包經(jīng)營戶對集體林地產(chǎn)權(quán)制度的滿意程度；林業(yè)就業(yè)數(shù)量與生活保障收入；年人均林業(yè)收入，林業(yè)收入基尼系數(shù)；年林業(yè)收入占年家庭收入的比例，承包經(jīng)營戶的恩格爾系數(shù)。3）經(jīng)濟效益：林業(yè)產(chǎn)值。

4 結(jié)語

清晰的集體林地產(chǎn)權(quán)制度推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、林農(nóng)增收及生態(tài)環(huán)境保護。集體林地產(chǎn)權(quán)制度績效的效果分析評價，可以反映制度變遷過程中的成效與發(fā)展?jié)摿Γ岣呓?jīng)營主體經(jīng)營效率與滿意度，進而增加有效的森林產(chǎn)品供應(yīng)和改善生態(tài)服務(wù)功能，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟[7]。