“增益受償”原則的構(gòu)建與環(huán)境法的演進

張百靈

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250014)

·法學(xué)研究·

“增益受償”原則的構(gòu)建與環(huán)境法的演進

張百靈

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250014)

環(huán)境法具有使人“向上”“向善”，促進生態(tài)利益維護和增進的激勵功能?！霸鲆媸軆敗痹瓌t是發(fā)揮環(huán)境法激勵功能，應(yīng)對“公地悲劇”和“搭便車”問題，彌補“損害擔(dān)責(zé)”“受益補償”原則缺陷，完善生態(tài)利益公平分享機制的重要體現(xiàn)。在我國確立“增益受償”原則既有價值合理性，又有現(xiàn)實迫切性。應(yīng)該轉(zhuǎn)變環(huán)境法的基本理念，進行環(huán)境法的“正向構(gòu)建”，完善環(huán)境法的激勵機制，確立環(huán)境增益者的法律權(quán)利體系，為“增益受償”原則的貫徹提供全面保障。

“損害擔(dān)責(zé)”；“增益受償”；激勵功能；生態(tài)利益

2016年12月發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》確立了“提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”的核心目標，并規(guī)定了“加大保護力度，強化生態(tài)修復(fù)”等重要措施，和以往以環(huán)境污染治理為主的環(huán)境規(guī)劃呈現(xiàn)出明顯的差異。“十三五”時期的生態(tài)環(huán)境工作突出了“保護”和“修復(fù)”兩個方面，其核心內(nèi)容在于處理好兩個“量”的問題：保護和改善生態(tài)環(huán)境資源存量，擴大和提升生態(tài)環(huán)境資源增量*張升：《“十三五”時期的生態(tài)問題應(yīng)突出“保護”和“修復(fù)”》，http://mp.weixin.qq.com/s/jBP4wbkSiUQK6jMJm-rjuQ，2016年12月22日。。但是，縱觀我國目前的環(huán)境資源立法，其主要約束環(huán)境資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的負外部性，著眼于抑制“存量”的減少，對于環(huán)境養(yǎng)護、生態(tài)修復(fù)等擴大環(huán)境資源“增量”的環(huán)境正外部性行為*環(huán)境負外部性行為是指行為主體的環(huán)境行為使他人或社會受損，而致?lián)p者卻沒有承擔(dān)成本，如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源損耗等行為。環(huán)境正外部性行為是指行為主體的環(huán)境行為使他人或社會受益，而受益者又無須花費代價，如生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)保護、低碳經(jīng)濟等行為。在環(huán)境法學(xué)視野下，環(huán)境負外部性行為是消耗生態(tài)利益的行為，環(huán)境正外部性行為是增進生態(tài)利益的行為。，卻存在促進和激勵不足的弊端。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升和環(huán)境保護目標的實現(xiàn)既要約束對環(huán)境資源的消耗和使用，還要彌補對生態(tài)環(huán)境的損害，促進環(huán)境養(yǎng)護、生態(tài)修復(fù)、水源涵養(yǎng)等環(huán)境正外部性行為，加強生態(tài)產(chǎn)品的有效“供給”和生態(tài)利益的有效維護。因此，如何在加強約束、保持環(huán)境資源“存量”的同時，調(diào)動社會積極性、擴大環(huán)境資源“增量”成為當(dāng)前環(huán)境法制建設(shè)中的重要問題。

一、法律功能視角下“損害擔(dān)責(zé)”與“受益補償”的現(xiàn)實困境

法律是一種重要的行為規(guī)范，它通過對行為人利害的影響實現(xiàn)對行為人行為的引導(dǎo)，“行為的唯一正當(dāng)理由，也是在邏輯上可以理解的理由，說到底，是對功利的考量”*[英]杰里米·邊沁：《論道德與立法的原則》，程立顯、宇文利譯，陜西人民出版社2009年版，第19頁。。在功利目的的指引下，法律便可以通過“約束”和“激勵”的雙重功能實現(xiàn)法律秩序的維護。“作為規(guī)范意義上的法律制度，正是通過滿足人的需要即激勵與限制人的需要即約束這兩種方式來實現(xiàn)對人的行為的指引和控制?！?謝玲、李愛年：《責(zé)任分配抑或權(quán)利確認：流域生態(tài)補償適用條件之辨析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第10期。經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，我國環(huán)境立法已經(jīng)從“約束”與“激勵”兩個維度進行功能機制的構(gòu)建，典型的便是“損害擔(dān)責(zé)”與“受益補償”環(huán)境法律原則和理念的確立。

2014年修訂的《環(huán)境保護法》在“污染者負擔(dān)”的基礎(chǔ)上確立了“損害擔(dān)責(zé)”的基本環(huán)境法律原則，該原則強調(diào)對環(huán)境造成任何不利影響的行為人，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費用的法定義務(wù)或法律責(zé)任*竺效：《基本原則條款不能孤立解讀》，《環(huán)境經(jīng)濟》2014年第7期。。除此之外，《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》(1996)、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(2016)、《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》(2016)等環(huán)境立法和文件還確立了“受益補償”的環(huán)境法律原則和理念*1996 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定了“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)”的環(huán)境保護方針，這是我國“污染者負擔(dān)”原則的擴展，也是“受益補償”理念的確立。此后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(2016)規(guī)定生態(tài)補償堅持“誰受益、誰補償”的基本法律原則，并積極推動生態(tài)補償制度的建立；2014年《環(huán)境保護法》和《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》(2016)規(guī)定了生態(tài)補償制度，這是“受益補償”理念的實際運用。?！皳p害擔(dān)責(zé)”與“受益補償”從“約束”與“促進”兩個維度搭建起了環(huán)境法律功能機制的總體框架，這對于明確環(huán)境保護費用分擔(dān)、抑制環(huán)境資源破壞、糾正環(huán)境不公具有重要意義，但由于上述理念和原則缺乏對環(huán)境養(yǎng)護、生態(tài)修復(fù)等生態(tài)環(huán)境增益者的有效關(guān)注，在實際適用中也存在諸多缺陷。

首先，“損害擔(dān)責(zé)”的適用對象是生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用者，“受益補償”的適用對象是生態(tài)利益的受益者，兩者指向的行為主體均是生態(tài)環(huán)境的使用者或受益者，對于付出一定代價的生態(tài)環(huán)境增益者而言，其只能被動依靠利用者或受益者的補償行為，而缺乏主動要求獲得補償或獲取利益的直接法律依據(jù)，這導(dǎo)致社會公眾“生產(chǎn)”生態(tài)產(chǎn)品、維護生態(tài)利益的積極性不足。以生態(tài)補償為例，我國已經(jīng)在礦產(chǎn)資源、森林保護、水資源管理等領(lǐng)域開展生態(tài)補償實踐多年，國家和地方也有較多關(guān)于生態(tài)補償?shù)闹贫仍O(shè)計，但總體而言，“保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效。”*參見2016年5月13日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。保護者和受益者之間的良性互動機制之所以不完善，很重要的一個原因就是目前的生態(tài)補償制度設(shè)計以“受益者”為適用對象，無法為增益者(保護者)提供直接的、有效的制度激勵。*王現(xiàn)林：《科斯談判視角下農(nóng)村環(huán)境污染機制研究》，《蘭州學(xué)刊》2015年第4期。

其次，“損害擔(dān)責(zé)”和“受益補償”都體現(xiàn)了對環(huán)境問題的被動和事后應(yīng)對，缺乏預(yù)防為主、積極改善的理念。“擔(dān)責(zé)”的前提是對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生損害，“補償”也是從生態(tài)環(huán)境中“受益”之后承擔(dān)的被動義務(wù)，因此，目前的制度設(shè)計“缺乏一種污染或者破壞發(fā)生之前的積極地進行環(huán)境友好投入的機制”*劉明明：《從“保護”到“回饋”——論環(huán)境法義務(wù)觀的邏輯嬗變》，《中國人口·資源與環(huán)境》2009年第3期。。

再次，“損害擔(dān)責(zé)”和“受益補償”的內(nèi)生缺陷削弱了其應(yīng)有功能?！皳p害擔(dān)責(zé)”和“受益補償”原則的適用需要明確主體范圍，但是，無論損害者還是受益者都具有“不確定性”的內(nèi)生缺陷。環(huán)境損害具有致害行為復(fù)雜性、危害結(jié)果廣泛性等特征，損害后果和原因行為之間往往難以呈現(xiàn)出確定的因果關(guān)系；此外，環(huán)境損害還具有潛伏性和累積性，有些環(huán)境損害的原因行為發(fā)生十年甚至幾十年之后，環(huán)境損害才顯現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)境損害者難以確定。而生態(tài)環(huán)境增益者產(chǎn)生的生態(tài)利益具有普惠性和共享性，受益者具有廣泛性和不確定性，在各地生態(tài)補償實踐中，往往存在補償主體難以確定或確定成本過高等問題。這種內(nèi)生缺陷使得“損害擔(dān)責(zé)”和“受益補償”的約束和促進功能大打折扣。

最后，“損害擔(dān)責(zé)”和“受益補償”均以義務(wù)分配作為基本邏輯，忽視對利益獲取的有效保障?！皳p害擔(dān)責(zé)”主要規(guī)制排污者、破壞者等環(huán)境負外部性行為主體，其設(shè)立的基本邏輯是損害發(fā)生后，給“損害者”分配責(zé)任和義務(wù)?！笆芤嫜a償”是實現(xiàn)正外部性內(nèi)部化的嘗試，其基本邏輯也是通過“受益者”承擔(dān)“補償”義務(wù)實現(xiàn)對利益受損者的彌補。兩者都是對生態(tài)環(huán)境使用者或受益者進行利益限制，卻無法為生態(tài)環(huán)境增益者提供有效的利益確認與獲取的途徑。

二、“增益受償”的法學(xué)蘊含

“增益”是相對于“損益”而言的。在環(huán)境法領(lǐng)域，“增益”意味著生態(tài)利益的添加和維護，并且這種生態(tài)利益被其他人共同分享，其產(chǎn)生的原因行為包括環(huán)境養(yǎng)護、生態(tài)修復(fù)等各種正外部性行為。我國傳統(tǒng)環(huán)境法對生態(tài)環(huán)境采取的基本措施和要求是“保護環(huán)境”，無論立法名稱還是具體措施都體現(xiàn)了這種傾向性*在立法名稱上，作為環(huán)境領(lǐng)域基本法的《環(huán)境保護法》從試行到頒布再到修訂，始終冠以并突出“保護”二字，縱觀其他國家環(huán)境基本法，無論是日本的《環(huán)境基本法》(1993)、美國的《國家環(huán)境政策法》(1969)還是韓國的《環(huán)境政策基本法》(1990)，都較少有這種現(xiàn)象。立法名稱體現(xiàn)了我國傳統(tǒng)環(huán)境法的主要功能定位便是保護環(huán)境，盡管在立法目的中也提出了“改善”的要求，但卻缺乏相應(yīng)的內(nèi)容規(guī)定和制度設(shè)計。。與傳統(tǒng)意義上的“保護”相比，“養(yǎng)護”“恢復(fù)”等增益性行為對行為主體提出了更高的要求。從語義學(xué)的角度分析，“保護”是一種較低層次的要求，是指“盡力照顧，使不受損害”*中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典(第7版)》，商務(wù)印書館2016年版，第45頁。，其目的是維持環(huán)境現(xiàn)狀不使其惡化，其以現(xiàn)存環(huán)境狀況完整和良好為邏輯前提，對行為主體的要求僅僅是消極的不破壞環(huán)境，缺乏積極改善環(huán)境的義務(wù)要求?！梆B(yǎng)護”“修復(fù)”則指“保養(yǎng)維護，調(diào)養(yǎng)護理”“修整使恢復(fù)完整”*中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典(第7版)》，商務(wù)印書館2016年版，第1519、1474頁。，是對現(xiàn)有環(huán)境狀態(tài)的改善與修復(fù)，其邏輯前提是現(xiàn)有的環(huán)境狀況存在瑕疵或問題，需要行為主體通過積極行為使環(huán)境狀況較之前達到更好的狀態(tài)。

與“損害擔(dān)責(zé)”相比，“增益受償”原則更有利于調(diào)動社會主體的積極性，促進社會公眾參與生態(tài)利益的維護和增進?！霸鲆媸軆敗笔侵缸匀蝗恕⒎ㄈ嘶蚱渌M織，以契約或?qū)嶋H占有并施以具體行為的方式，對嚴重污染、損毀或可能遭受嚴重破壞、危害生存的生態(tài)環(huán)境進行投資、治理、養(yǎng)護和修復(fù)，使生態(tài)環(huán)境得到保護或改善，經(jīng)確認、評估或交易享有獲得相應(yīng)報酬或其他經(jīng)濟利益的權(quán)利。*張怡：《創(chuàng)建“養(yǎng)護者受益”環(huán)保法基本原則》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第6期。該原則通過授予增益者權(quán)利的方式確認和保障增益者的利益，鼓勵社會公眾對生態(tài)環(huán)境進行積極保護和改善，具有豐富的內(nèi)涵。

首先，增益者必須具有增益行為。增益行為是一種有利于生態(tài)環(huán)境的積極行為，是具體存在的事實行為。增益行為是指使生態(tài)系統(tǒng)的整體功能或某項功能發(fā)生了積極的變化，且這種增加的生態(tài)利益產(chǎn)生了游離于創(chuàng)造者之外的溢出效果，被其他主體共同分享*謝玲、李愛年：《責(zé)任分配抑或權(quán)利確認：流域生態(tài)補償適用條件之辨析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第10期。。它包括環(huán)境養(yǎng)護者、生態(tài)修復(fù)者、水源涵養(yǎng)者所進行的森林養(yǎng)護、植樹造林、水源涵養(yǎng)、土壤修復(fù)、礦區(qū)改造、物種保護等各種行為。當(dāng)然，無論哪種增益行為都不是人類的“肆意妄為”，而是在充分尊重自然和生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上，采取技術(shù)上適當(dāng)、經(jīng)濟上可行、社會能夠接受的措施，增強和擴大生態(tài)環(huán)境的自生能力和自凈能力。

其次，增益行為具有“非彌補性”。增益行為不是資源開發(fā)利用者對因自己的開發(fā)利用活動造成的生態(tài)破壞進行的還原性修復(fù)，也不是環(huán)境排污者針對先前行為進行的治理和修復(fù)，增益行為是針對不特定的生態(tài)環(huán)境進行的。這就意味著，養(yǎng)護者、恢復(fù)者的投資、養(yǎng)護、修復(fù)等增益行為并不是對自己先前環(huán)境破壞行為的彌補，不是對環(huán)境損害責(zé)任的承擔(dān)，不是對環(huán)境法律義務(wù)的履行，而是其積極、主動、自愿進行的回饋生態(tài)環(huán)境的行為。

再次，增益行為具有“正當(dāng)性”和“公益性”。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的共同基礎(chǔ)，隨著環(huán)境問題的惡化和生態(tài)危機的加劇，對生態(tài)利益的追求成為社會公眾的普遍訴求。我國環(huán)境狀況每況愈下，霧霾頻發(fā)、沙塵肆虐、土壤污染、水土流失等生態(tài)頑疾難以遏制，這與長期以來部分地區(qū)存在的偏重經(jīng)濟發(fā)展、輕視生態(tài)保護密不可分。基于此，我們要“堅持經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明協(xié)同并進的理念，甚至在某一階段要放棄一定經(jīng)濟利益以補償和修復(fù)生態(tài)環(huán)境”*楊巧蓉：《全球化視野下我國生態(tài)文明建設(shè)之困境與應(yīng)對》，《山東社會科學(xué)》2014年第12期。。通過積極主動的投資、養(yǎng)護、修復(fù)、治理等行為，增益者對已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)或者對即將遭到破壞的生態(tài)環(huán)境進行保護，或者使現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境得到改善，取得了良好的生態(tài)效果，能夠滿足人們的各種經(jīng)濟需求和生態(tài)需求，為人們提供生態(tài)安全、美景享受、文化傳承等生態(tài)利益。生態(tài)利益“是不特定公眾所享有的非排他性的利益，是公共利益的一部分”*鄧禾、韓衛(wèi)平：《法學(xué)利益譜系中生態(tài)利益的識別與定位》，《法學(xué)評論》2013年第5期。，其并非由增益者獨自享用而由社會共享，產(chǎn)生了利益外溢的現(xiàn)象。

最后，增益者應(yīng)該享有受益、受償?shù)臋?quán)利?！霸鲆媸軆敗笔恰梆B(yǎng)護”“恢復(fù)”等增益行為與“受益”“受償”權(quán)利的有機結(jié)合。在進行環(huán)境養(yǎng)護和生態(tài)修復(fù)的過程中，增益者支付了一定的成本、付出了一定的代價，而產(chǎn)生的生態(tài)利益被其他主體無償享有，因此，增益者有權(quán)利獲得利益或好處。這種利益或好處不是被動等待他人的補償，而是增益者應(yīng)該具有直接的法律請求權(quán)。

三、“增益受償”的立論依據(jù)

從理論上來講，法律原則具有較強的穩(wěn)定性，但這并不能成為阻止環(huán)境法律原則發(fā)展和創(chuàng)建的理由。在我國確立環(huán)境法的“增益受償”原則既有價值合理性，又有現(xiàn)實迫切性。

(一)環(huán)境法功能的拓展為“增益受償”原則的確立提供理論根基

以“損害擔(dān)責(zé)”為典型的環(huán)境立法反映出我國傳統(tǒng)環(huán)境法所具有的“被動性、抑負性”*郭武：《論中國第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢》，《法商研究》2017年第1期。。受經(jīng)濟學(xué)中“理性經(jīng)濟人”假說的影響，傳統(tǒng)環(huán)境法的功能主要定位于對社會“惡人”的威懾和懲罰，環(huán)境法也多是“解決問題型”的事后立法，通過“損害擔(dān)責(zé)”“限期治理”等法律制度抑制和矯正人們的環(huán)境負外部性行為。但是，隨著社會變遷和發(fā)展，作為社會規(guī)范的法律不再局限于對人們的懲罰和震懾，也可以激勵行為主體作出法律所要求和期望的行為而實現(xiàn)法律目的，這便是法律的激勵功能。“法在本質(zhì)上是一種激勵機制，法律制度能否得到認真遵守和良好實施，在根本上取決于其產(chǎn)生的激勵是否充足，能否使依法行動符合行動者的理性選擇。”*鞏固：《激勵理論與環(huán)境法研究的實踐轉(zhuǎn)向》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第4期。

環(huán)境問題的持續(xù)惡化彰顯著以“抑負性”為主要功能的傳統(tǒng)環(huán)境法存在著難以克服的缺陷和不足，從世界各國和我國環(huán)境法的發(fā)展看，以“主動性、增益性”*郭武：《論中國第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢》，《法商研究》2017年第1期。為主要特征的第二代環(huán)境法已經(jīng)逐漸形成，其以利益的增進為主要目標，在手段上突破了傳統(tǒng)的行政管制的弊端，構(gòu)建起系統(tǒng)的激勵機制。從語義學(xué)的角度理解，激勵指“激發(fā)動機、鼓勵行為，從而形成一種動力，是指主體追求行為目標的愿望程度”*付子堂：《法律的行為激勵功能論析》，《法律科學(xué)》1999年第6期。。簡而言之，激勵就是指激發(fā)和鼓勵，即調(diào)動人的積極性，使之為一定行為。激勵不同于刺激，激勵具有刺激性，但刺激不一定都是激勵。刺激可能使人精神振奮、積極向上，達到激勵的效果，也可能使人受挫或受打擊，從而產(chǎn)生消極的后果。因此，法律的激勵功能主要是一種“正激勵”，即以激勵的方法使人“向上”“向善”*倪正茂：《激勵法學(xué)探析》，上海社會科學(xué)院出版社2012版，第98-100頁。。罰款、責(zé)任承擔(dān)等方式具有刺激性，但不應(yīng)該納入法律的激勵功能。在環(huán)境法領(lǐng)域，激勵是指通過經(jīng)濟刺激、精神鼓勵以及授予權(quán)利等方式，調(diào)動自然人、法人或其他組織等行為主體保護和改善環(huán)境的積極性，促使其主動進行清潔生產(chǎn)、節(jié)約資源、植樹造林、治理污染、生態(tài)修復(fù)等環(huán)境正外部性行為。環(huán)境資源具有稀缺性和有限性，對于有益環(huán)境行為的激勵較之于有害環(huán)境行為的懲罰往往更具有積極的作用?！霸鲆媸軆敗痹瓌t正是基于激勵機制的原理，通過使增益者獲得一定利益，促使他們積極投入到環(huán)境保護和生態(tài)改善中，達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

(二)應(yīng)對“公地悲劇”“搭便車”問題、完善生態(tài)利益公平分享機制的必然選擇

生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，企業(yè)容易把使用生態(tài)環(huán)境的成本轉(zhuǎn)嫁給國家和社會，也更容易無償享用生態(tài)利益，在缺乏約束機制和激勵機制的情況下，發(fā)生“公地悲劇”和“搭便車”問題不可避免。我國傳統(tǒng)環(huán)境法在解決環(huán)境問題時，過于強調(diào)公眾的環(huán)境保護義務(wù)、依賴國家的環(huán)境保護職責(zé)，這種“義務(wù)本位觀”和“國家責(zé)任觀”*張怡等：《農(nóng)業(yè)水土養(yǎng)護法律制度研究——為“養(yǎng)護者受益”立論》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第61-62頁。并沒有取得令人滿意的效果。由于缺乏明確的法律責(zé)任機制，法律對社會公眾的環(huán)境保護要求呈現(xiàn)出極強的口號性，“環(huán)境保護、人人有責(zé)”陷入了“環(huán)境保護、人人無責(zé)”的尷尬境地。對于政府，盡管近年來的責(zé)任追究立法有所加強，但仍然無法有效解決長期以來存在的決策違背生態(tài)規(guī)律、偏袒排污企業(yè)、“雪藏”負面信息等“政府失靈”問題。我國正在承受的空前的資源壓力和嚴峻的生態(tài)危機告訴我們，“義務(wù)本位觀”和“國家責(zé)任觀”指導(dǎo)下的環(huán)境法不足以有效解決“公地悲劇”和“搭便車”問題，環(huán)境法一方面要完善義務(wù)性、禁止性法律規(guī)范，另一方面還要增設(shè)權(quán)利性、激勵性法律規(guī)范，設(shè)計更多的“生態(tài)利益公平分享制度”*鄧禾、韓衛(wèi)平：《法學(xué)利益譜系中生態(tài)利益的識別與定位》，《法學(xué)評論》2013年第5期。。生態(tài)利益的公平分享不但包括污染防治責(zé)任的公平負擔(dān)，還包括環(huán)境權(quán)益的公平享有，不但包括法律義務(wù)的公平分配，還包括法律權(quán)利的平等授予。通過設(shè)立“增益受償”法律原則，使其一方面體現(xiàn)基本的市場規(guī)律和法律規(guī)則，使養(yǎng)護者、恢復(fù)者“有利可圖”，不再以犧牲他們的利益縱容社會成員的“搭便車”行為；另一方面，通過賦予增益者報酬請求權(quán)、補償請求權(quán)等方式，鼓勵更多社會公眾做出環(huán)境養(yǎng)護、植樹造林、生態(tài)修復(fù)、涵養(yǎng)水源等環(huán)境正外部性行為。

(三)凸顯環(huán)境資源生態(tài)價值、維護人類生態(tài)利益的現(xiàn)實需要

“生態(tài)環(huán)境對于人的利益是多重的，這些多重的利益取決于環(huán)境資源本身的多重物質(zhì)屬性?！?吳賢靜：《生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的價值追求》，《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第1期。環(huán)境資源的價值具有多重性，以往，人們主要關(guān)注其經(jīng)濟價值，認為只有通過開發(fā)利用才能實現(xiàn)其使用價值。隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論的提出和發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境資源不但具有食物生產(chǎn)、原材料供給、能量資源提供等經(jīng)濟價值，還具有調(diào)節(jié)氣候、處理廢物、凈化空氣、保持生物多樣性等生態(tài)價值。與經(jīng)濟價值相比，環(huán)境資源的生態(tài)價值是裨益于人類整體的生態(tài)利益的載體，對于維護生態(tài)安全、供給舒適環(huán)境和優(yōu)美景觀具有基礎(chǔ)性的地位和作用。因此，環(huán)境法應(yīng)該改變對經(jīng)濟價值的偏好，在法律中確認環(huán)境資源的生態(tài)價值、維護人類的生態(tài)利益。“增益受償”原則適用的前提是存在促進生態(tài)系統(tǒng)整體功能或某項功能提升的增益行為，是對生態(tài)利益外溢現(xiàn)象的有效關(guān)照。通過賦予增益者報酬請求權(quán)、補償請求權(quán)等方式，可以為人們參與環(huán)境資源的保護和改善提供更多的法律保障，這是對環(huán)境資源生態(tài)價值和生態(tài)利益的法律認可和保護，也可以鼓勵和提醒更多的人去關(guān)注、維護環(huán)境資源的生態(tài)價值，有利于實現(xiàn)環(huán)境資源開發(fā)利用與保護改善的平衡。

四、“增益受償”原則的貫徹實施與環(huán)境法的演進

“增益受償”是環(huán)境法中不曾有過的法律原則和理念，其貫徹和實施需要環(huán)境法的全面保障，通過實施該原則，也促進環(huán)境法的不斷發(fā)展和進化。

(一)轉(zhuǎn)變環(huán)境法的理念：從“利益損耗與救濟”到“利益增進與補償”

隨著工業(yè)化的發(fā)展和能源消耗的增加，自然供給與人類發(fā)展需求之間的矛盾持續(xù)激化，因此，我國環(huán)境法通過規(guī)定環(huán)境資源利用者的法律義務(wù)和責(zé)任形成了生態(tài)利益保護的基本格局。但在日益嚴重的環(huán)境損害面前，這種“利益損耗與救濟”立法理念的弊端頻繁顯現(xiàn)。一方面，我國的生態(tài)利益救濟制度還存在立法不足等各種問題，許多環(huán)境損害行為往往得不到有效的法律規(guī)制。另一方面，許多生態(tài)利益損耗具有不可逆性，無論多完美的救濟制度也于事無補。因此，需要我們減少生態(tài)利益損耗的同時，積極促進生態(tài)利益的增進和維護。

“法律對生態(tài)利益調(diào)整的意義，是通過相關(guān)的制度設(shè)計規(guī)制人的行為，激勵增進生態(tài)利益的正向行為，抑制減損生態(tài)利益的負向行為?！?史玉成：《生態(tài)利益衡平：原理、進路與展開》，《政法論壇》2014年第3期?；诖?，我們要積極構(gòu)建多元化的環(huán)境法律體系，既要抑制環(huán)境資源的開發(fā)、利用和破壞行為，又要增強對環(huán)境資源保護、養(yǎng)護、修復(fù)行為的激勵，把生態(tài)環(huán)境損害的事后應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境的積極保護和改善，實現(xiàn)生態(tài)利益的維護和增進。生態(tài)利益具有公共性和外溢性特征，增益者產(chǎn)生的生態(tài)利益容易被他人無償共享，這有違基本的公平正義原則，如果得不到合理解決將有損增益者的積極性，因此，法律應(yīng)該設(shè)置各種制度和措施對他們進行補償。

(二)加強環(huán)境法的“正向構(gòu)建”，完善環(huán)境法的激勵機制

“環(huán)境法體系對‘負效益’抑制性規(guī)范過多地依賴和構(gòu)建(‘負向構(gòu)建’)，迫切需要改良才能更好地適應(yīng)滿足我國建設(shè)‘美麗中國’的法制需求。”*劉國濤、張百靈：《從“環(huán)境保護”到“環(huán)境保健”——論中國環(huán)境法治的趨勢》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第2期。我國環(huán)境法改良的主要方向便是環(huán)境法的“正向構(gòu)建”，環(huán)境法的“正向構(gòu)建”區(qū)別于傳統(tǒng)的利益限制型法律規(guī)范，它通過一系列強制性和激勵性法律制度和措施的結(jié)合，促進環(huán)境公共利益的維護和增進。*張百靈：《外部性理論的環(huán)境法應(yīng)用：前提、反思與展望》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第2期?！罢驑?gòu)建”的加強，需要重視環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)相關(guān)法制的研究，需要完善環(huán)境法的激勵機制。

其實，我國環(huán)境立法中并不缺乏激勵措施和激勵制度。2014年《環(huán)境保護法》第11條規(guī)定，“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！薄端廴痉乐畏ā贰豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》等法律也有類似的規(guī)定。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》是我國環(huán)境立法中第一部在法律名稱中明確使用“促進”等激勵性詞語的法律，不但明確宣布其立法宗旨是“促進清潔生產(chǎn)”，還設(shè)立專章規(guī)定各種“鼓勵措施”，通過促進、鼓勵而非強制的方式推行清潔生產(chǎn)。此后，2008年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》延續(xù)《清潔生產(chǎn)促進法》的激勵精神，專設(shè)一章規(guī)定資金支持、稅收優(yōu)惠、信貸支持、價格政策等各種激勵措施。但總體而言，我國環(huán)境法的激勵機制尚處于初步發(fā)展階段，在適用中存在弊端。首先，許多激勵性條款規(guī)定得過于原則和抽象，缺乏具體的實施措施和制度，在執(zhí)行中往往成為“擺設(shè)性”條款，無法為養(yǎng)護者、恢復(fù)者這樣的“善人”提供有效的法律保護和激勵。其次，目前的激勵措施主要限于經(jīng)濟手段，對于授權(quán)式激勵方式應(yīng)用較少。再次，目前的激勵措施和制度主要針對部分企業(yè)行為，難以調(diào)動其他社會主體的積極性，作用有限。

環(huán)境法的激勵機制在適用范圍、激勵方式等方面亟需改進和完善。*趙鑫鑫、曹明德：《新環(huán)境保護法與生態(tài)保護補償制度的構(gòu)建》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社科版)》2015年第5期。激勵措施不同于排污收費等經(jīng)濟懲罰和責(zé)任承擔(dān)，而是一種使人“向上”“向善”的激勵方式，是對環(huán)境正外部性行為的鼓勵和促進。目前環(huán)境法最主要的激勵方式是經(jīng)濟激勵，但激勵不等于經(jīng)濟激勵，經(jīng)濟激勵僅僅是激勵的一種，激勵還包括權(quán)利授予、專項資金設(shè)立、精神獎勵、信息技術(shù)支持等多種方式。例如，通過市場優(yōu)先準入、設(shè)立專項資金等方式，激勵企業(yè)和社會公眾參與到環(huán)境養(yǎng)護和生態(tài)修復(fù)中；對于各種生態(tài)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品給予價格補貼或優(yōu)惠，建立政府綠色采購制度。無論哪種激勵方式，都不應(yīng)該是被動的等待或依靠獲益者的“補償”，而是賦予增益者利益確認和實現(xiàn)的法律保障。

(三)從義務(wù)分配到權(quán)利確認：構(gòu)建增益者的法律權(quán)利體系

與義務(wù)性和禁止性法律規(guī)范相比，權(quán)利性規(guī)范“可以盡可能地涵蓋環(huán)境利益的全面內(nèi)容，使環(huán)境利益法律化程度深入”*王春磊：《我國環(huán)境法對環(huán)境利益消極保護及其反思》，《暨南學(xué)報》2013年第6期。。我國環(huán)境法主要通過“損害擔(dān)責(zé)”“按日處罰”“排污收費”等法律義務(wù)和責(zé)任實現(xiàn)環(huán)境保護的目的，這些法律規(guī)范在發(fā)揮作用的同時，也存在規(guī)制范圍和功能上的局限性，極大地限制了法律保護生態(tài)利益的廣度和深度。由于環(huán)境法權(quán)利體系的不完善，環(huán)保投資、資源養(yǎng)護、生態(tài)修復(fù)等正外部性行為并沒有得到法律的有效保護，環(huán)境非正義現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。因此，需要完善環(huán)境法的權(quán)利體系，授予增益者報酬請求權(quán)等法律權(quán)利，通過“受益”“受償”為各種增益行為提供法律激勵，使增益者對于自己的付出不再被動等待受益者的補償，而是擁有了直接請求的法律武器以及權(quán)利受到侵害之后的救濟途徑。

增益者享有的法律權(quán)利是一種新型權(quán)利，其基本構(gòu)成要素包括權(quán)利主體、權(quán)利客體和權(quán)利內(nèi)容。享有該項權(quán)利的主體是生態(tài)增益者，較之于損害者和受益者的不確定性，增益者的范圍更加容易確定，主要包括從事環(huán)境治理、養(yǎng)護、修復(fù)等行為的公民、法人或其他組織。權(quán)利客體涵蓋行為、生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益。以生態(tài)修復(fù)為例，權(quán)利客體既包括水土治理、植樹造林、防沙治沙、礦區(qū)修復(fù)等行為本身，還包括這些行為所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境以及依附于生態(tài)環(huán)境的生態(tài)利益。權(quán)利內(nèi)容包括報酬請求權(quán)、損害賠償請求權(quán)等實體性權(quán)利以及訴諸司法救濟等程序性權(quán)利。*張怡等：《農(nóng)業(yè)水土養(yǎng)護法律制度研究——為“養(yǎng)護者受益”立論》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第172-175頁。增益者行使請求權(quán)的對象是生態(tài)利益的獲得者(受益者)。增益者以契約或?qū)嶋H占有并施以具體行為的方式進行環(huán)境養(yǎng)護或生態(tài)修復(fù)，受益者理應(yīng)支付一定的報酬或進行補償。對于國家而言，保護和改善生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)利益是其職責(zé)和義務(wù)，在受益者難以確定時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起給予增益者報酬的義務(wù)和責(zé)任。此外，生態(tài)利益增益部分的計算也不需要非?！熬_”，通過宏觀估算確定增益即可，我國目前實施的生態(tài)補償制度就是證明。

“增益受償”原則并不是對“損害擔(dān)責(zé)”“受益補償”等原則和理念的否認，而是在彌補上述原則缺失和不足的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“激勵”與“約束”的雙重功能機制。人類仰仗著大自然的供給實現(xiàn)了飛速發(fā)展的夢想，但長期的過度索取和掠奪已經(jīng)使大自然千瘡百孔、傷痕累累，生態(tài)危機的警鐘告訴我們，人類也應(yīng)該適時回饋自然、補償自然，這是建設(shè)“美麗中國”、實現(xiàn)人與自然和諧的應(yīng)然之義。基于此，環(huán)境法的理念和制度應(yīng)該從“末端”向“源頭”溯進，從“被動”向“積極”轉(zhuǎn)變，從“生態(tài)損害”的被動防止轉(zhuǎn)向“生態(tài)增益”的積極添加?！霸鲆媸軆敗痹瓌t正是在環(huán)境法基本理念指引下，促進生態(tài)產(chǎn)品有效供給、增進維護生態(tài)利益的有益探索和嘗試。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-03-07

張百靈(1982—)，女，山東淄博人，山東師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向為環(huán)境法基礎(chǔ)理論。

本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年項目“生態(tài)產(chǎn)品政府責(zé)任研究”(項目編號：13YJC820101)、國家法治與法學(xué)理論研究項目“正外部性視野下環(huán)境法的激勵功能與制度研究”(項目編號：14SFB50044)和山東省社科普及與應(yīng)用重點項目“環(huán)境權(quán)益維護法律寶典——案例與圖解”的階段性研究成果。

D912.6

A

1003-4145[2017]07-0168-06